Uitspraak
201703489/1/A2.
Datum uitspraak: 6 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 april 2017 in zaak nr. 17/49 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college een aanvraag van [appellanten] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 29 november 2016 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2018, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [gmeachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.M.C. Cloodt en M.C. ter Steeg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. appellanten] hebben op 2 mei 2007 het perceel met de woonboerderij aan de [locatie] te Voorst gekocht. Op 1 september 2011 zijn zij gestart met de exploitatie van een restaurant in de woonboerderij. Op 24 maart 2015 hebben zij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die zij stellen te hebben geleden in verband met de inwerkingtreding van het inpassingsplan "N345 rondweg Voorst" op 30 januari 2014. Met dit inpassingsplan is de planologische basis gelegd voor het realiseren van een rondweg om Voorst. Volgens [appellanten] heeft dat tot waardevermindering van hun woning geleid en inkomensschade als gevolg van teruggelopen bezoekersaantallen van het restaurant.
Toetsingskader
2. Artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening bepaalt: "Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd".
Artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt: "Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak".
Artikel 6.6, eerste lid, bepaalt: "Indien provinciale staten met toepassing van artikel 3.26, eerste lid, een inpassingsplan vaststellen, [...], treden gedeputeerde staten voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van burgemeester en wethouders".
Besluitvorming
3. Het college heeft aan het besluit tot afwijzing van het verzoek om planschade het advies van 13 juni 2016 van de schadebeoordelingscommissie van de provincie Gelderland (hierna: het advies) ten grondslag gelegd. Volgens het advies dient de aanvraag om planschade te worden afgewezen omdat op de datum waarop [appellanten] de woning kochten voorzienbaar was dat mogelijk een rondweg in de nabijheid van de woning zou worden aangelegd omdat er een ruimtelijk relevant plan in de openbaarheid was gebracht, waaruit het toekomstige tracé kan worden afgeleid. Dat geldt volgens het advies evenzeer voor de veronderstelde exploitatieschade van het restaurant.
Het college heeft aan het besluit op bezwaar van 29 november 2016 het advies van de Commissie van Advies voor Bezwaarschriften en Klachten van de provincie Gelderland van 7 november 2016 ten grondslag gelegd. Onder verwijzing naar het ontwerp Regionale structuurvisie Stedendriehoek 2030 (hierna: de ontwerp Structuurvisie) is de commissie van oordeel dat sprake is van een voldoende concreet en openbaar gemaakt beleidsvoornemen voor het realiseren van een rondweg, reeds voor het moment dat [appellanten] de investeringsbeslissing namen, zodat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake was van voorzienbaarheid van de veronderstelde schadeveroorzakende ontwikkeling.
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de ontwerp Structuurvisie valt af te leiden dat een rondweg om Voorst wordt aangelegd en dat dat een concreet beleidsvoornemen betreft. Dat uit de ontwerp Structuurvisie mogelijk afgeleid zou kunnen worden dat een rondweg is voorzien die op grotere afstand van het perceel van [appellanten] ligt, laat volgens de rechtbank onverlet dat uit de doelstellingen van de ontwerp Structuurvisie, het kaartfragment en de bijbehorende legenda kan worden afgeleid dat aan de westzijde van Voorst een autoweg is weergegeven ten behoeve van het verbeteren van de doorstroming van de N345. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellanten] er op het moment van de aankoop van de woning rekening mee dienden te houden dat aan het voor hen meest ongunstige concrete beleidsvoornemen uitvoering zou worden gegeven en de schade daarmee voorzienbaar was.
Hoger beroep
5. [ appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij op basis van het kaartfragment van de ontwerp Structuurvisie rekening moesten houden met een voor hun woongenot meest ongunstige variant van de rondweg. Volgens hen kan uit de ontwerp Structuurvisie een mogelijk tracé niet worden afgeleid, zodat geen sprake is van een concreet beleidsvoornemen. Bovendien is het aangegeven gebied voor een rondweg te groot. Voor zover aan een stippellijn op een kaartfragment uit het ontwerp al betekenis zou moeten toekomen, betekent dit dat slechts sprake is van één variant, zodat geen sprake was van andere varianten die voor hen ongunstiger zouden kunnen zijn. [appellanten] wijzen voorts op het ontwerp van de Intergemeentelijke structuurvisie IJsselsprong (hierna: de ontwerp IGSV), op grond waarvan het voor hen ten tijde van de aankoop van de woning in 2007 duidelijk was dat een rondweg langs het spoor zou worden aangelegd.
6. De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dat beleidsvoornemen een formele status heeft.
Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan. Vergelijk (onder 5.23 tot en met 5.28 van) de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
7. De Afdeling stelt vast dat de ontwerp Structuurvisie van 2 januari 2007 tot en met 22 februari 2007 ter inzage heeft gelegen. [appellanten] hebben op 2 mei 2007 de woonboerderij op het perceel [locatie] te Voorst aangekocht. De ontwerp Structuurvisie was op dat moment derhalve in de openbaarheid gebracht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat uit de ontwerp Structuurvisie kan worden afgeleid dat een rondweg om Voorst nabij de woning van [appellanten] voorzienbaar was. Weliswaar is op p. 72 van de ontwerp Structuurvisie in algemene bewoordingen opgenomen dat een omlegging van de N345 rond de kern van Voorst noodzakelijk is maar dit is onvoldoende om te kunnen spreken van een te voorziene overheidsmaatregel die zodanig concreet is, dat [appellanten] hiermee bij de aankoop van de woning rekening konden houden. De kaart die op p. 97 van de ontwerp Structuurvisie is opgenomen geeft - ook bezien in combinatie met de tekst op p. 72 - geen aanleiding voor het oordeel dat de omlegging voorzienbaar was. Bij de stippellijn die op deze kaart is ingetekend door Voorst is geen enkele connectie gelegd met de eerder vermelde omlegging van de N345. In de legenda bij de kaart is bij deze stippellijn slechts aangegeven ‘autoweg, verbeteren doorstroming’. De Afdeling acht dit kaartfragment dan ook onvoldoende om aan te nemen dat dit betrekking heeft op de gewenste omlegging van de N345.
Concluderend betekent dit dat de planologische ontwikkeling voor [appellanten] op het moment van de aankoop van de woning op het perceel [locatie] te Voorst niet op basis van dit beleidsvoornemen voorzienbaar was, zodat dit betoog slaagt.
8. Ten tijde van de start van de exploitatie van het plattelandsrestaurant op 1 september 2011 was het ontwerp van de Intergemeentelijke structuurvisie IJsselsprong (hierna: de ontwerp IGSV) openbaar. In de ontwerp IGSV zijn vier verschillende varianten beschreven. Op p. 82 van de ontwerp IGSV is onder andere de variant ‘Corridor aan de westzijde strak om het dorp’ opgenomen. De daarbij behorende Figuur 40, waarin onder meer deze variant is ingetekend, komt overeen met de zogenoemde Themakaart infra op p. 64. Hieruit konden [appellanten] naar het oordeel van de Afdeling afleiden dat de mogelijkheid bestond dat de rondweg in de nabijheid van hun woning zou worden aangelegd, zodat zij hiermee bij de start van het plattelandsrestaurant rekening konden houden.
Het betoog dat de omlegging van de N345 ten tijde van de start van het plattelandsrestaurant in 2011 niet voorzienbaar was, faalt.
Conclusie
9. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het tegen het besluit van 29 november 2016 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit, wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), vernietigen. Dit betekent dat het college opnieuw dient te beslissen op het door [appellanten] gemaakte bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 april 2017 in zaak nr. 17/49;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 29 november 2016;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
w.g. Polak w.g. Fenwick
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
608.