Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/6936 WSFBSF
uitspraak van 8 september 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. G. Çekiç,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs(DUO), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 10 september 2015 (bestreden besluit) van DUO inzake de aan hem opgelegde bestuurlijke boete.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 24 maart 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. DUO heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T. Holtrop.
De rechtbank heeft het onderzoek na de zitting heropend bij beslissing van 21 april 2016 en de zaak ter verdere behandeling verwezen naar een meervoudige kamer. Tevens zijn partijen in de gelegenheid gesteld om nadere stukken in het geding te brengen, van welke gelegenheid eiser gebruik heeft gemaakt.
Nadat partijen toestemming hebben gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek op 25 augustus 2016 gesloten.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser volgde een opleiding en ontving van DUO een uitwonendenbeurs. Eiser stond vanaf 19 april 2010 ingeschreven in de registers van de toenmalige gemeentelijke basisadministratie, thans: Basisregistratie Personen (BRP), op het adres [straat en huisnummer] te [plaats] (BRP-adres). Op dat adres staan nog vier personen ingeschreven, allen familie van eiser. DUO is een onderzoek gestart naar de feitelijke woonsituatie van eiser. In dat kader is op 28 januari 2015 een huisbezoek afgelegd op zijn BRP-adres. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport ‘Huisbezoek’ van 30 januari 2015. De conclusie van dit rapport luidt dat eiser niet woont op zijn BRP-adres.
Bij besluit van 13 februari 2015 (Bericht studiefinanciering 2015, nr 2) heeft DUO het recht op studiefinanciering van eiser herzien naar de norm voor een thuiswonende met ingang van 1 januari 2012. Eiser heeft een bedrag van € 7.228,63 teveel aan studiefinanciering ontvangen. Dit bedrag is een schuld geworden. Tegen dit besluit heeft eiser geen bezwaar gemaakt.
Bij brief van 18 februari 2015 heeft DUO aan eiser het voornemen om aan hem een bestuurlijke boete op te leggen bekend gemaakt.
Bij besluit van 19 maart 2015 (primair besluit) is aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.614,31.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard.
2. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Hij voert daartoe aan dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest, omdat er bijvoorbeeld geen buurtonderzoek is gedaan en er ook geen bezoek is afgelegd aan het ouderlijk adres. Daarbij wordt er weinig tot geen gewicht toegekend aan de verklaring van de hoofdbewoonster van het BRP-adres en de andere door eiser overgelegde verklaringen. Dat DUO geen schoolspullen heeft aangetroffen is niet zo verwonderlijk, nu eiser ten tijde van het huisbezoek stage liep en hij de spullen die hij nodig had bij zich had. Verder is de verklaring van de hoofdbewoonster voor tweeërlei uitleg vatbaar en kan uit de rapportage niet worden afgeleid welke vragen er precies aan de hoofdbewoonster zijn gesteld. Nergens wordt gemotiveerd waarom er meer waarde wordt gehecht aan de omstandigheid dat eiser enkele dagen per week in [plaats2] logeerde dan aan de verklaring van de hoofdbewoonster dat eiser al vijf jaar bij haar inwoont. Eiser betwist niet dat hij soms een paar dagen in [plaats2] verbleef, maar dat is onvoldoende om te concluderen dat hij zijn hoofdverblijf in [plaats2] had. Het besluit tot oplegging van de bestuurlijke boete is dan ook onvoldoende gemotiveerd. Voor zover die wel terecht is opgelegd, was het gerechtvaardigd deze pas vanaf augustus 2014 op te leggen.
3. Artikel 1.1, eerste lid, van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
thuiswonende studerende: studerende die niet een uitwonende studerende is,
uitwonende studerende: studerende die voldoet aan de verplichtingen bedoeld in artikel 1.5.
Artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking komt de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de basisregistratie personen staat ingeschreven,
b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de basisregistratie personen staat of staan ingeschreven.
Artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat indien een studerende het normbedrag voor een uitwonende studerende heeft toegekend gekregen maar niet heeft voldaan aan de verplichtingen bedoeld in artikel 1.5, Onze Minister hem een bestuurlijke boete kan opleggen van ten hoogste 50 procent van het bedrag dat van de studerende in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een herziening.
Het tweede lid bepaalt dat herziening plaatsvindt met ingang van de dag waarop de studerende zijn laatste adreswijziging heeft doen inschrijven in de basisregistratie personen.
4. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of DUO aan eiser een bestuurlijke boete heeft kunnen opleggen van 50% van het teruggevorderde bedrag, omdat eiser niet op zijn BRP-adres woonachtig zou zijn. Het opleggen van een dergelijke boete is een voor eiser belastend besluit. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), bijvoorbeeld de uitspraken van 30 juli 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:2799) en 1 juni 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1877), is het daarbij aan DUO om de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten. Dat houdt in het geval van een boeteoplegging concreet in dat DUO moet aantonen dat eiser niet op zijn BRP-adres woonde. Niet voldoende is dat dat slechts aannemelijk is gemaakt.
5. DUO heeft aan de oplegging van de bestuurlijke boete de bevindingen van het ingestelde huisbezoek ten grondslag gelegd, welke bevindingen zijn neergelegd in de rapportage ‘Huisbezoek’ van 30 januari 2015. Uit die rapportage volgt dat de hoofdbewoonster van het BRP-adres heeft verklaard dat eiser al ongeveer vier tot vijf jaar bij haar woont, maar niet op het moment van het huisbezoek. Vanwege een ongelukje verblijft hij sinds twee weken bij zijn ouders. Daarvoor verbleef hij in het weekend op het BRP-adres en soms ook doordeweeks. Op de andere dagen verbleef hij bij vrienden in [plaats2] . In eerste instantie had eiser geen vast adres in [plaats2] en reisde hij vaak op en neer. In de loop van de jaren kreeg hij meer vrienden, waardoor hij vaker in [plaats2] was. In de zomer van 2014 heeft de hoofdbewoonster dit met eiser besproken, maar heeft hij zich niet uitgeschreven van zijn BRP-adres. Daarna zijn ze dit vergeten. Eiser heeft sinds de zomer van 2014 volgens de hoofdbewoonster meer structuur en verblijft sindsdien in [plaats2] . Als eiser op zijn BRP-adres verblijft, dan slaapt hij op de kamer van de zoon van de hoofdbewoonster. Er werd een klein stapeltje met truien en spijkerbroeken aangetroffen in de kledingmaat van een volwassene, maar verdere spullen voor dagelijks gebruik, post, administratie en schoolspullen van eiser werden niet aangetroffen.
6. De rechtbank is van oordeel dat DUO met die bevindingen heeft aangetoond dat eiser, in ieder geval ten tijde van het huisbezoek, niet op zijn BRP-adres woonde. De hoofdbewoonster heeft dit immers expliciet verklaard, wat door eiser niet is betwist. DUO heeft naar aanleiding daarvan een boete opgelegd over de periode van 1 januari 2012 tot en met 30 januari 2015. Daaraan heeft DUO ten grondslag gelegd dat de vaststelling dat eiser op een bepaald moment niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 en dus de wet heeft overtreden, het rechtsvermoeden oplevert dat deze overtreding al bestaat vanaf het moment waarop eiser zich op het BRP-adres heeft ingeschreven. Volgens DUO kan dit wettelijk vermoeden door eiser worden weerlegd door met onomstotelijk bewijs aan te tonen dat hij gedurende de periode voorafgaand aan de vastgestelde overtreding van de voorwaarden voor een uitwonendenbeurs feitelijk wel woonde op het betreffende BRP-adres. Als eiser in dat bewijs slaagt, dan moet over de periode waarover dat bewijs is geleverd worden afgezien van het opleggen van een bestuurlijke boete. DUO is van mening dat eiser in die bewijslevering niet is geslaagd.
7.1
De rechtbank volgt DUO in het voorgaande niet. Ingevolge artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 is de hoogte van de (maximaal) op te leggen bestuurlijke boete rechtstreeks gekoppeld aan het ten gevolge van de herziening teruggevorderde bedrag. Het in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 gehanteerde vermoeden werkt in zoverre feitelijk door in de boete. In de voornoemde uitspraak van 1 juni 2016 heeft de CRvB geoordeeld dat die doorwerking in beginsel kan worden aanvaard. Het begrip wonen houdt namelijk een zekere duurzaamheid in en het vermoeden is gerechtvaardigd dat de tijdens de controle aangetroffen situatie niet wezenlijk verschilt van de situatie in een ruime periode voor de controle. Dit mag echter niet leiden tot een omkering van de bewijslast, zoals DUO dat wel lijkt te betogen, wat betekent dat de studerende een redelijke mogelijkheid moet hebben om zich tegen het wettelijk vermoeden te verweren. Dit kan door de feiten en omstandigheden te betwisten die aan het vermoeden ten grondslag zijn gelegd, dan wel door andere feiten te stellen en bij betwisting aannemelijk te maken waardoor redelijke twijfel wordt gewekt aan de redengevende kracht van dat bewijsvermoeden, zodat dit wordt ontzenuwd.
7.2
Verder heeft de CRvB de werking van het wettelijk vermoeden bij het opleggen van een bestuurlijke boete in beginsel beperkt tot een periode van maximaal twaalf maanden voorafgaand en met inbegrip van de maand waarin de woonsituatie van de studerende is gecontroleerd. Indien DUO van mening is dat de studerende ook voorafgaand aan die twaalf maanden niet op het BRP-adres woonde, zal DUO dat met aanvullend bewijs moeten aantonen. Dergelijk aanvullend bewijs heeft DUO niet geleverd, zodat in beginsel slechts een bestuurlijke boete kon worden opgelegd gerelateerd aan de studiefinanciering die over de periode van februari 2014 tot en met januari 2015 is betaald. Dit betekent dat het beroep slaagt. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Daarbij wordt overwogen dat de bestuursrechter op grond van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht, indien hij een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, een beslissing over het opleggen van de bestuurlijke boete neemt en bepaalt dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
8. Zoals overwogen is het in een geval van een boeteoplegging voldoende dat eiser redelijke twijfel wekt om het wettelijk vermoeden te ontzenuwen. De rechtbank is van oordeel dat eiser die redelijke twijfel met zijn eigen verklaring en de door de hoofdbewoonster afgelegde verklaring heeft gewekt. Eiser heeft ter zitting immers verklaard pas vanaf augustus 2014 in [plaats2] te wonen, mede vanwege zijn stage. Hoewel hij dit in de zomer van 2014 met de hoofdbewoonster besproken had, is hij toen vergeten zich van het BRP-adres uit te schrijven. Dit komt in hoofdlijnen overeen met de verklaring van de hoofdbewoonster. Ten aanzien van de periode vóór augustus 2014 wordt verklaard dat eiser in [plaats2] studeerde en heen en weer reisde vanaf zijn BRP-adres. De rechtbank hecht aan beide verklaringen dan ook de waarde die eiser wenst. Gelet daarop mocht DUO slechts een bestuurlijke boete opleggen ten aanzien van de periode van augustus 2014 tot en met januari 2015.
9. DUO heeft het uitgangspunt dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd van 50% van het bedrag dat als gevolg van de herziening van de studerende wordt teruggevorderd. Dit uitgangspunt is aanvaardbaar, zoals de CRvB in de hiervoor genoemde uitspraak van 1 juni 2016 heeft herhaald, tenzij blijkt van verminderde verwijtbaarheid als gevolg van bijzondere omstandigheden. Volgens de CRvB zal van verminderde verwijtbaarheid slechts bij een (zeer) gering deel van de gevallen sprake zijn. Gesteld noch gebleken is dat in het geval van eiser sprake is van verminderde verwijtbaarheid of dat er bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot het opleggen van een lagere bestuurlijke boete dan 50% van het terugvorderingsbedrag. Nu dit bedrag als gevolg van de herziening over de periode van 1 augustus 2014 tot en met 30 januari 2015 € 1.203,69 bedraagt, zal de rechtbank het primaire besluit herroepen en zelf in de zaak voorzien door eiser een bestuurlijke boete op te leggen van € 601,84.
10. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
11. De rechtbank zal DUO veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.488,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en legt aan eiser een bestuurlijke boete op van € 601,84;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt DUO op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt DUO in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.488,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Toekoen, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. D.H. Hamburger, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. Kroes, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.