Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/3229 AW
uitspraak van 14 december 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats eiser], eiser,
gemachtigde: mr. J.P.L.C. Dijkgraaf,
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 2 mei 2014 (bestreden besluit) van de korpschef inzake de toekenning van en overgang naar een functie op grond van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP), alsmede de formele LFNP-functiewijzingen in de periode vanaf 1 januari 2012 tot en met 1 april 2013.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 14 april 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J.C. Garrels, mr. P. Geraedts en R.M.M. Paulssen.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om de korpschef in de gelegenheid te stellen te reageren op de toepassing van de hardheidsclausule in een andere zaak. De korpschef heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt bij brief van 22 mei 2015. Vervolgens heeft eiser daar weer op gereageerd.
Partijen hebben de rechtbank vervolgens toestemming gegeven uitspraak te doen zonder nadere zitting, waarop de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd met zes weken maar eerst na afloop van deze termijn uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is overeengekomen dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden, het LFNP. Daarbij is sprake van een nieuw functiewaarderingssysteem waarmee de functies uit het LFNP worden gewaardeerd. In de oude situatie waren er ruim 7000 functies binnen de Nederlandse politie die gewaardeerd waren op basis van een verouderde waarderingssystematiek met verouderde parameters. Het nieuwe LFNP kent circa 100 landelijk geldende functies met functiebeschrijvingen voorzien van een waardering per functie. Met de invoering van het LFNP bestaat er voor de organisaties niet langer een mogelijkheid om zelf functies te beschrijven en te waarderen, omdat uitsluitend gebruik mag worden gemaakt van functies uit het LFNP.
Toekenning aan politieambtenaren van de functies als omschreven in het LFNP diende per 1 januari 2010 plaats te vinden. De minister van Veiligheid en Justitie en de politie-vakorganisaties hebben afgesproken dat er sprake is van terugwerkende kracht tot en met deze datum. Dit houdt in dat de functie die op 31 december 2009 door een individuele ambtenaar werd vervuld (oud), wordt omgezet naar een LFNP-functie (nieuw). Dit proces herhaalt zich vervolgens voor iedere functie die de ambtenaar daarna is gaan vervullen tot en met 31 december 2011. Dit wordt ‘matching’ genoemd. De functie die de ambtenaar op 31 maart 2011 vervult, is in principe de uitgangspositie voor de toekomstige functie. De meest actuele functie op 31 december 2011 wordt uiteindelijk gematcht en is de nieuwe LFNP-functie.
Bij het matchingsproces zijn bepalend de Regeling overgang naar een LFNP-functie (Regeling), het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching. Om te komen tot een match, wordt de (oude) functiebeschrijving eerst ingedeeld in één van de drie domeinen (Leiding, Uitvoering of Ondersteuning). Vervolgens wordt binnen het gekozen domein Uitvoering of Ondersteuning het vakgebied bepaald. Ten slotte wordt de meest vergelijkbare LFNP-functie in het desbetreffende vakgebied of het domein Leiding bepaald. Bij deze laatste stap geldt dat indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie, die LFNP-functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. Indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving niet voorkomt in het gekozen vakgebied dan wel het domein Leiding, dan wordt de naasthogere of de naastlagere LFNP-functie gekozen als de meest vergelijkbare functie.
Het resultaat van alle matchingen staat in een transponeringstabel, die als bijlage is opgenomen bij de Regeling.
2. Voor eiser geldt in de periode van 31 december 2009 tot 1 november 2010 een vastgestelde uitgangspositie van ‘Hoofd Verzorgingsgebied’.
Daarnaast geldt in de periode van 1 november 2010 tot en met 16 juni 2011 een vastgestelde uitgangspositie van ‘Programmamanager’.
3. Bij besluit van 31 december 2012 is eiser per 1 januari 2013 benoemd in de functie van Hoofd Stafbureau. In het besluit staat vermeld dat deze functie na de overgang naar LFNP-functies zal worden gewijzigd naar de meest vergelijkbare LFNP-functie, overeenkomstig de transponeringstabel.
4. Bij besluit van 16 december 2013 (primair besluit) heeft de korpschef aan eiser over de periode van 31 december 2009 tot 1 november 2010 de LFNP-functie ‘Sectorhoofd’ toegekend. Deze functie is gewaardeerd op schaal 14. Over de periode van 1 november 2010 tot en met 31 december 2011 is aan eiser de LFNP-functie ‘Bedrijfsvoering Specialist E’ toegekend. Deze functie is gewaardeerd op schaal 13. Daarnaast heeft de korpschef bepaald dat eiser met ingang van 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie ‘Bedrijfsvoering Specialist E’ (overgangsbesluit).
De korpschef heeft in het primaire besluit verder aangegeven dat er na 31 december 2011 nog formele wijzigingen zijn geweest. Volgens de korpschef heeft eiser met ingang van 1 januari 2013 de vastgestelde uitgangspositie van ‘Hoofd Stafbureau’. De korpschef heeft bepaald dat deze functie conform de transponeringstabel wordt gewijzigd in de LFNP-functie van ‘Bedrijfsvoering Specialist E’ (wijzigingsbesluit). Deze functie is gewaardeerd op schaal 13.
Bij het bestreden besluit heeft de korpschef de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
5. De korpschef stelt zich in het bestreden besluit, samengevat, op het volgende standpunt. De uitgangspositie en transponeringstabel zijn bepalend voor de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie. Indien de ambtenaar op of na 1 januari 2012 van formele functie is veranderd, wordt deze functie op basis van artikel 6, tweede lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) conform de transponeringstabel gewijzigd in een LFNP-functie. De transponeringstabel is een algemeen verbindend voorschrift (avv), waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is. De matching is tot stand gekomen op basis van de uitgangspositie. De juiste regel uit de transponeringstabel is opgenomen in het besluit. Er bestaat geen aanleiding om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
6. Eiser voert in beroep, samengevat, het volgende aan. Hij heeft in 2010 in opdracht van zijn werkgever zijn eigen werkzaamheden als Hoofd Verzorgingsgebied laten vallen om andere (urgente) werkzaamheden te doen binnen een ander korps. Omdat het niet mogelijk was om die werkzaamheden te blijven doen vanuit zijn formele functie omdat in deze functie in het korps geen formatieruimte beschikbaar was, is eiser gevraagd om mee te werken aan plaatsing als Programmamanager. Er is gekozen voor die functie, omdat daar nog formatieve ruimte vrij was. Eiser heeft toegestemd in plaatsing in die functie, omdat hij het dienstbelang zwaarder vond wegen dan zijn eigen belang en omdat deze plaatsing wegens een hem toegekende persoonlijke schaal geen onmiddellijke gevolgen zou hebben. Hij heeft daarbij niet voorzien welke gevolgen dit zou hebben voor het LFNP. Voor het LFNP dient de functie van Hoofd Stafbureau (schaal 14) als uitgangspunt te gelden. Eiser had gematcht dienen te worden met de LFNP-functie van Sectorhoofd (schaal 14).
De Regeling overgang naar een LFNP-functie en de transponeringstabel
7. Zoals deze rechtbank al in eerdere uitspraken heeft overwogen is de Regeling een avv en zijn de totstandkoming ervan en de inhoud niet zodanig gebrekkig dat de Regeling en de transponeringstabel niet als grondslag kunnen dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Ook de CRvB heeft dat in zijn uitspraken van 1 juni 2015 (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2015:1663) geoordeeld. Anders dan in de eerdere uitspraken van deze rechtbank oordeelde de CRvB echter ook in de hiervoor genoemde uitspraak dat de bij de Regeling behorende transponeringstabel geen algemeen verbindend voorschrift is, maar dat dit niet wegneemt dat aan de tabel, mede op grond van de waarborgen waarmee de totstandkoming is omgeven, een zwaarwegende betekenis kan worden gehecht. De rechtbank volgt de CRvB in dit oordeel.
Dit leidt tot de conclusie dat de korpschef bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan mag uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels leidt tot de in de tabel vermelde uitkomst. De korpschef mag in beginsel volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling heeft plaatsgevonden of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich niet met succes beroepen op feiten of omstandigheden die hij al in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
Overgangsbesluit
8. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de korpschef bij de matching ten onrechte is uitgegaan van de functiebeschrijving van Programmamanager.
9. De rechtbank stelt vast dat eiser bij besluit van 25 januari 2011 per 1 november 2010 is benoemd in de functie van Programmamanager.
De rechtbank overweegt dat de toekenning van en overgang naar de LFNP-functie van ‘Bedrijfsvoering Specialist E’ is gebaseerd op de uitgangspositie zoals is neergelegd in het besluit van 18 juni 2011. Bij dit besluit zijn twee uitgangsposities vastgesteld: de uitgangspositie op 31 december 2009 (Hoofd Verzorgingsgebied) en de uitgangspositie op 1 november 2010 (Programmamanager). Deze uitgangsposities staan in rechte vast. Daarnaast was eiser op 31 december 2011 nog steeds aangesteld in de functie van Programmamanager. De korpschef kan dan ook worden gevolgd in zijn stelling dat op 31 december 2011 de uitgangspositie van Programmamanager op eiser van toepassing was.
De rechtbank stelt vast dat de toekenning van en overgang naar de functie van ‘Bedrijfsvoering Specialist E’ heeft plaatsgevonden conform de transponeringstabel. In zoverre kan het beroep van eiser dan ook niet slagen.
Wijzigingsbesluit
10. De rechtbank stelt vast dat eiser bij besluit van 31 december 2012 met ingang van 1 januari 2013 is benoemd in de functie van ‘Hoofd Stafbureau’. In dit besluit staat vermeld dat deze functie na de overgang naar LFNP-functies zal worden gewijzigd naar de meest vergelijkbare LFNP-functie, overeenkomstig de transponeringstabel. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit, zodat dit besluit in rechte vaststaat.
De benoeming van eiser in de functie van ‘Hoofd Stafbureau’ heeft geleid tot het in het primaire besluit opgenomen wijzigingsbesluit. Bij dit wijzigingsbesluit heeft de korpschef de korpsfunctie van ‘Hoofd Stafbureau’ gewijzigd in de LFNP-functie van ‘Bedrijfsvoering Specialist E’.
11. De korpschef heeft deze besluitvorming gebaseerd op artikel 6, tweede lid, van het Bbp. De korpschef heeft daarbij in het verweerschrift de volgende toelichting gegeven. De Regeling bevat geen bepalingen over de periode na 31 december 2011. De korpschef stelt zich echter op het standpunt dat artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling – voor wat betreft het bepalend zijn van de (bij een eerder besluit vastgestelde) uitgangspositie – naar analogie ook heeft te gelden voor de (bij een eerder besluit vastgestelde) formele korpsfunctie die door de ambtenaar is bekleed in de periode vanaf 1 januari 2012.
12. Anders dan deze rechtbank in een eerdere uitspraak van 5 juni 2015 (ECLI:NL:RBZWB:2015:3954) heeft geoordeeld en in navolging van de rechtbank Limburg in haar uitspraak van 23 juli 2015 (ECLI:NL:RBLIM:2015:6275), ziet de rechtbank thans aanleiding te oordelen dat de korpschef wel de bevoegdheid heeft om een dergelijk wijzigingsbesluit te nemen, maar dat deze bevoegdheid niet is gegrond op artikel 6, tweede lid, van het Bbp.
Met het in geding zijnde wijzigingsbesluit heeft de korpschef de functie waarin eiser per 1 januari 2013 is benoemd, gewijzigd in een functie uit het LFNP.
In artikel 5 en artikel 7 van de Regeling heeft de minister van Veiligheid en Justitie (minister) de korpschef belast met het nemen van besluiten inzake de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie van individuele ambtenaren. Blijkens artikel 1, aanhef en onder l, o en r, artikel 2, tweede lid, en artikel 5, tweede en derde lid van de Regeling, gelezen in samenhang met de overige in de Regeling neergelegde bepalingen, ziet de Regeling echter alleen op de toekenning van en overgang naar LFNP-functies op grond van uitgangsposities waarin de functie (en in samenhang daarmee de functiebeschrijving en de extra werkzaamheden, bijzondere situaties, afspraken of specifieke werkzaamheden) van een ambtenaar tot 31 december 2011 is vastgelegd. De (materiële) wetgever heeft hier expliciet voor gekozen. Niet alleen wordt in de artikelen 2 en 5 van de Regeling aangeknoopt bij deze peildatum, maar ook betrekt artikel 1, aanhef en onder l, o en r, van de Regeling deze datum in de definities van de begrippen ‘overgang naar een LFNP functie’, ‘toekenning van een LFNP functie’ en ‘uitgangspositie’. Geconcludeerd moet dan ook worden dat de Regeling niet (direct) van toepassing is op de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie op grond van een korpsfunctie die door de ambtenaar na 31 december 2011 is uitgeoefend.
De rechtbank handhaaft haar oordeel, zoals – onder meer – verwoord in de hiervoor genoemde uitspraak van 5 juni 2015, dat de Regeling en de transponeringstabel dan bij toepassing van deze bevoegdheid hebben te gelden als een beleidskeuze. De korpschef heeft immers zowel in deze zaak als ook in andere zaken nadrukkelijk gesteld dat hij de Regeling en de transponeringstabel volgt in die zaken waarin hij een wijzigingsbesluit neemt.
Dat de Regeling en de transponeringstabel bij de toepassing van deze bevoegdheid als beleid hebben te gelden, betekent dat de korpschef overeenkomstig het beleid dient te beslissen, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn met de in verhouding tot de beleidsregel te dienen doelen.
13. Vast staat dat eiser met ingang van 1 januari 2013 is benoemd in de functie van ‘Hoofd Stafbureau’ en dat uit het besluit blijkt dat deze functie voor eiser zal gelden als uitgangspositie in het kader van het LFNP. Het past geheel binnen het systeem van de Regeling en de transponeringstabel, en – voor wijzigingsbesluiten – dus ook het beleid dat alleen de formele korpsfunctie waarin de betrokken medewerker is benoemd, wordt omgezet naar een LFNP-functie. De rechtbank stelt vast dat de wijziging van de functie van ‘Hoofd Stafbureau’ naar de functie van ‘Bedrijfsvoering Specialist E’ heeft plaatsgevonden conform de transponeringstabel. In zoverre kan het beroep van eiser dan ook niet slagen.
14. Gelet op het voorgaande kleeft aan het bestreden besluit, voor zover het het wijzigingsbesluit betreft, een motiveringsgebrek nu de korpschef er ten onrechte van is uitgegaan dat de Regeling en de transponeringstabel (ook) voor dat besluit de wettelijke grondslag en het kader zijn. Dat gebrek zal de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht passeren nu eiser daardoor niet is benadeeld.
Gelijkheidsbeginsel
15. Voor zover eiser nog een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de rechtbank dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van gelijke gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan dan ook niet slagen.
Hardheidsclausule
16. Artikel 5, vierde lid, van de Regeling bepaalt dat, indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en het derde lid.
17. De hardheidsclausule is niet bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie vastgelegd hadden kunnen zijn. De hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren.
Dit leidt tot de conclusie dat de korpschef bij het nemen van overgangs- en wijzigingsbesluiten in beginsel mag volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling heeft plaatsgevonden of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten.
18. Eiser heeft aangevoerd dat er sprake is van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan de korpschef de hardheidsclausule had moeten toepassen. Eiser heeft in dit kader gewezen op de omstandigheid dat hij eerst de functie van ‘Hoofd Verzorgingsgebied’ (schaal 14) bekleedde en hij uit dienstbelang heeft ingestemd met plaatsing in de functie van ‘Programmamanager’ (schaal 13).
19. De korpschef heeft ten aanzien van het verzoek om toepassing van de hardheidsclausule gesteld dat niet is gebleken dat de functiewijzigingen op uitdrukkelijk verzoek of in opdracht van het bevoegd gezag hebben plaatsgevonden. De korpschef acht de enkele stellingen van eiser op dit punt onvoldoende.
20. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan het relaas van eiser ten aanzien van zijn functiewijziging per 1 november 2010. Eiser heeft de gang van zaken gedetailleerd beschreven, waarbij door hem ook namen zijn genoemd van leidinggevenden die bij het proces waren betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank kan de korpschef in dit geval dan ook niet volstaan met de enkele stelling dat eiser zijn relaas niet heeft geconcretiseerd met bewijsstukken. Vooral niet nu eiser in bezwaar (januari 2014) dit standpunt al heeft ingenomen en de korpschef in de tussentijd geen aanleiding heeft gezien tot nader onderzoek of het verkrijgen van aanvullende informatie van de zijde van eiser.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser aannemelijk gemaakt dat hij op verzoek van de directeur Dienstverlening uit dienstbelang akkoord is gegaan met plaatsing in de lager ingeschaalde functie van ‘Programmamanager’, met ingang van 1 november 2010. De keuze van eiser om uit dienstbelang een lager ingeschaalde functie te accepteren, heeft er uiteindelijk toe geleid dat hij gematcht is met een LFNP-functie die lager is ingeschaald dan zijn oorspronkelijke korpsfunctie. Het handelen uit dienstbelang heeft er bij eiser dan ook toe geleid dat hij in een nadeliger positie is komen te verkeren. De korpschef heeft onvoldoende gemotiveerd waarom dit geen toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigt.
21. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Het primaire besluit van 16 december 2013 zal worden herroepen, voor zover dit besluit ziet op de periode van 1 november 2010 tot en met 31 december 2012.
Aan eiser zal met ingang van 1 november 2010 de LFNP-functie van Sectorhoofd, in het vakgebied Leiding, schaal 14, worden toegekend. Daarnaast zal worden bepaald dat hij per 1 januari 2012 ook naar deze functie zal overgaan.
Ten aanzien van de formele wijzigingen die na 31 december 2011 hebben plaatsgevonden, overweegt de rechtbank als volgt. Bij besluit van 31 december 2012 is eiser benoemd in de functie van Hoofd Stafbureau met ingang van 1 januari 2013. Deze benoeming heeft eiser niet bestreden, zodat deze vast staat en bij de door de korpschef toegepaste analoge toepassing van de regeling en de transponeringstabel als uitgangspositie heeft te gelden. Gesteld noch gebleken is dat de match van deze functie met de functie Bedrijfsvoering Specialist E het gevolg is van een onjuiste toepassing van de regeling en de tabel. De analoge toepassing van de regeling en de tabel in situaties waarin de regeling en de tabel niet rechtstreeks van toepassing zijn, is te kwalificeren als de toepassing van beleidsregels of daarmee gelijk te stellen vaste gedragslijn. Door eiser zijn geen bijzondere feiten en omstandigheden gesteld en aannemelijk gemaakt die voor de korpschef aanleiding hadden moeten zijn om van die beleidsregel of vaste gedragslijn af te wijken, zodat het beroep voor zover het betrekking heeft op het wijzigingsbesluit en eisers LFNP functie per 1 januari 2013, ongegrond is.
22. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
23. De rechtbank zal de korpschef veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 16 december 2013, voor wat betreft het besluitonderdeel overgangsbesluit en dit ziet op de periode van 1 november 2010 tot en met 31 december 2012;
- bepaalt dat aan eiser met ingang van 1 november 2010 de LFNP-functie van Sectorhoofd (schaal 14), in het vakgebied Leiding, wordt toegekend, en dat hij met ingang van 1 januari 2012 naar deze functie overgaat;
- verklaart het bezwaar voor het overige ongegrond.
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt de korpschef op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. F.P.J. Schoonen en mr. E.S.M. van Bergen, leden, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.