Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/5269 AW
uitspraak van 5 juni 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. M. Scheggetman,
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 15 juli 2014 (bestreden besluit) van de korpschef inzake de functiewijziging op grond van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) in de periode van 1 januari 2012 tot en met 1 april 2013.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 14 april 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. P. Boezeman. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J.C. Garrels, mr. P. Geraedts en [naam vertegenwoordiger1].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is overeengekomen dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden, het LFNP. Daarbij is sprake van een nieuw functiewaarderingssysteem waarmee de functies uit het LFNP worden gewaardeerd. In de oude situatie waren er ruim 7000 functies binnen de Nederlandse politie die gewaardeerd waren op basis van een verouderde waarderingssystematiek met verouderde parameters. Het nieuwe LFNP kent circa 100 landelijk geldende functies met functiebeschrijvingen voorzien van een waardering per functie. Met de invoering van het LFNP bestaat er voor de organisaties niet langer een mogelijkheid om zelf functies te beschrijven en te waarderen, omdat uitsluitend gebruik mag worden gemaakt van functies uit het LFNP.
Toekenning aan politieambtenaren van de functies als omschreven in het LFNP diende per 1 januari 2010 plaats te vinden. De minister van Veiligheid en Justitie en de politie-vakorganisaties hebben afgesproken dat er sprake is van terugwerkende kracht tot en met deze datum. Dit houdt in dat de functie die op 31 december 2009 door een individuele ambtenaar werd vervuld (oud), wordt omgezet naar een LFNP-functie (nieuw). Dit proces herhaalt zich vervolgens voor iedere functie die de ambtenaar daarna is gaan vervullen tot en met 31 december 2011. Dit wordt ‘matching’ genoemd. De functie die de ambtenaar op 31 maart 2011 vervult, is in principe de uitgangspositie voor de toekomstige functie. De meest actuele functie op 31 december 2011 wordt uiteindelijk gematcht en is de nieuwe LFNP-functie.
Bij het matchingsproces zijn bepalend de Regeling overgang naar een LFNP-functie (Regeling), het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching. Om te komen tot een match, wordt de (oude) functiebeschrijving eerst ingedeeld in één van de drie domeinen (Leiding, Uitvoering of Ondersteuning). Vervolgens wordt binnen het gekozen domein Uitvoering of Ondersteuning het vakgebied bepaald. Ten slotte wordt de meest vergelijkbare LFNP-functie in het desbetreffende vakgebied of het domein Leiding bepaald. Bij deze laatste stap geldt dat indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie, die LFNP-functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. Indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving niet voorkomt in het gekozen vakgebied dan wel het domein Leiding, dan wordt de naasthogere of de naastlagere LFNP-functie gekozen als de meest vergelijkbare functie.
Het resultaat van alle matchingen staat in een transponeringstabel, die als bijlage is opgenomen bij de Regeling.
2. Voor eiser geldt in de periode van 31 december 2009 tot 1 april 2010 een vastgestelde uitgangspositie van ‘Medewerker nader in te delen’; met als bijzondere situatie: Waarneming Plaatsvervangend Diensthoofd.
Daarnaast geldt voor eiser in de periode van 1 april 2010 tot en met 31 december 2011 een vastgestelde uitgangspositie van ‘Medewerker nader in te delen’; met als bijzondere situatie: Waarneming Afdelings- cq Unithoofd H.
Bij besluit van 23 januari 2012 is eiser met ingang van 1 januari 2012 geplaatst in de functie van Unithoofd F bij de Dienst Koninklijke en Diplomatieke Beveiliging. Volgens een brief met dezelfde datum betreft dit een plaatsing voor de duur van circa 1,5 tot 2 jaar.
3. Bij besluit van 16 december 2013 (primair besluit) heeft de korpschef geoordeeld dat er na 31 december 2011 formele LFNP-functiewijzigingen zijn geweest. Volgens de korpschef heeft eiser met ingang van 1 januari 2012 de vastgestelde uitgangspositie van ‘Afdelings- cq Unithoofd F’. De korpschef heeft deze functie op grond van artikel 6, tweede lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) de Regeling conform de transponeringstabel gewijzigd in de LFNP-functie van ‘Teamchef C’.
Bij het bestreden besluit heeft de korpschef de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
4. De korpschef stelt zich, samengevat, op het volgende standpunt. Indien de ambtenaar op of na 1 januari 2012 van formele functie is veranderd, wordt deze formele functie op basis van artikel 6, tweede lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) conform de transponeringstabel gewijzigd in een LFNP-functie. De transponeringstabel is een algemeen verbindend voorschrift (avv), waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is. Tijdelijk opgedragen werkzaamheden worden in de uitgangspositie vermeld als een bijzondere situatie, maar de oorspronkelijke formele functie en bijbehorende functiebeschrijving zijn leidend bij de matching. De matching is tot stand gekomen op basis van de vastgestelde uitgangspositie en/of de formele functie. Er bestaat geen aanleiding om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
5. Eiser voert in beroep, samengevat, het volgende aan. Het bestreden besluit is onbevoegd genomen. De transponeringstabel is geen avv. Er is sprake van een verkeerd domein en een verkeerde LFNP-functie. Eiser had gematcht dienen te worden met de LFNP-functie van Operationeel Expert E, in het domein Uitvoering en het vakgebied Operationeel Specialismen. De korpschef had aanleiding moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen.
Ontvankelijkheid bezwaar
6. De rechtbank zal allereerst ambtshalve beoordelen of het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ontvankelijk is.
Het primaire besluit dateert van 16 december 2013. De bezwaartermijn eindigde op 27 januari 2014. Het bezwaarschrift is op 30 januari 2014 door de korpschef ontvangen. Het bezwaarschrift is dus niet tijdig ingediend.
Termijnen van bezwaar en beroep zijn van openbare orde, dat wil zeggen dat het fatale termijnen zijn waarvan niet afgeweken kan worden, tenzij de termijnoverschrijding verschoonbaar is in verband met zeer bijzondere omstandigheden.
De korpschef heeft de termijnoverschrijding verschoonbaar geacht. Volgens de korpschef zijn alle voor 22 januari 2014 per politie-e-mail ingediende bezwaarschriften van medewerkers bij de Landelijke Eenheid gestrand door een firewall-blokkade. Bij brief van 27 januari 2014 is namens de directeur HRM aan alle medewerkers van de Landelijke Eenheid kenbaar gemaakt dat het bezwaar tot uiterlijk 10 februari 2014 alsnog kon worden ingediend. Eiser heeft binnen deze termijn bezwaar gemaakt. Gelet hierop ziet ook de rechtbank aanleiding om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
Bevoegdheid tot het nemen van de beslissingen op bezwaar
7. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit in ondermandaat is genomen door de programmadirecteur HRM. Naar het oordeel van de rechtbank was de programmadirecteur HRM bevoegd om namens de korpschef te beslissen op het bezwaarschrift van eiser. Voor een motivering van dit oordeel wordt verwezen naar hetgeen de Centrale Raad van Beroep daarover overweegt in – onder meer – zijn uitspraak van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550.
De Regeling overgang naar een LFNP-functie en de transponeringstabel
8. Zoals deze rechtbank al in eerdere uitspraken heeft overwogen is de Regeling een avv en zijn de totstandkoming ervan en de inhoud niet zodanig gebrekkig dat de Regeling en de transponeringstabel niet als grondslag kunnen dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Ook de Centrale Raad van Beroep heeft dat in zijn uitspraken van 1 juni 2015 (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2015:1663) geoordeeld. Anders dan in de eerdere uitspraken van deze rechtbank oordeelde de Centrale Raad van Beroep echter ook in de hiervoor genoemde uitspraak dat de bij de Regeling behorende transponeringstabel geen algemeen verbindend voorschrift is, maar dat dit niet wegneemt dat aan de tabel, mede op grond van de waarborgen waarmee de totstandkoming is omgeven, een zwaarwegende betekenis kan worden gehecht. De rechtbank volgt de Centrale Raad van Beroep in dit oordeel, waarbij de rechtbank net als de Centrale Raad van Beroep in het midden laat welke exacte juridische status daarmee aan de transponeringstabel toekomt.
De Regeling werkt blijkens artikel 5 ervan Pro echter slechts voor uitgangsposities die voor de ambtenaar zijn vastgesteld voor de periode vanaf 21 december 2009 tot en met 31 december 2011.
Voor eiser is bij besluit van 21 oktober 2011 vastgesteld dat als uitgangspositie de “functie” “medewerker nader in te delen” geldt en dat voor de periode vanaf 1 januari 2010 tot 31 maart 2011 diezelfde uitgangspositie geldt. Bij elk van die uitgangsposities is als bijzondere situatie de functie vermeld die eiser op dat moment tijdelijk waarnam.
Partijen zijn het erover eens dat de functie “medewerker nader in te delen” niet voorkomt in de transponeringstabel, zodat de korpschef voor eiser op grond van de Regeling geen besluit toekenning en overgang naar een LFNP-functie kon nemen. De rechtbank ziet geen aanleiding daarover anders te oordelen.
Het aan deze procedure ten grondslag liggende primaire besluit van 16 december 2013 is dan ook niet een besluit toekenning en overgang naar een LFNP-functie maar een besluit dat door de korpschef als Besluit wijziging LFNP wordt aangeduid.
Wijzigingsbesluit
9. De korpschef heeft de besluitvorming gebaseerd op artikel 6, tweede lid, van het Bbp. Daarbij is in het verweerschrift de volgende toelichting gegeven. De Regeling bevat geen bepalingen over de periode na 31 december 2011. De korpschef stelt zich echter op het standpunt dat artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling – voor wat betreft het bepalend zijn van de (bij een eerder besluit vastgestelde) uitgangspositie – naar analogie ook heeft te gelden voor de (bij een eerder besluit vastgestelde) formele korpsfunctie die door de ambtenaar is bekleed in de periode vanaf 1 januari 2012.
Dat de korpschef die keuze maakt is op zichzelf begrijpelijk nu de korpschef na 1 januari 2012 alleen nog maar LFNP-functies zal willen hanteren en daarom ook in gevallen waarin de Regeling in samenhang met de transponeringstabel niet voorziet, toch een LFNP-functie zal willen toekennen. Er is niets gesteld of gebleken dat kan leiden tot de conclusie dat die keuze kennelijk onredelijk is.
Dan dient zich echter wel de vraag aan wat de status is van de Regeling en de daarbij behorende transponeringstabel in situaties waarin de Regeling en de transponeringstabel niet rechtstreeks van toepassing zijn.
Naar het oordeel van de rechtbank kan de keuze van de korpschef om de Regeling en de transponeringstabel toe te passen in gevallen waarin de Regeling niet voorziet – in dit geval voor een wijzigingsbesluit ten aanzien van een uitgangspositie van na 1 januari 2012 – niet anders worden gekwalificeerd dan als beleidskeuze. De Regeling en de transponeringstabel zijn dan het beleid dat de korpschef hanteert bij de toepassing van de bevoegdheid van artikel 6, tweede lid, van het Bbp.
De mededeling van de gemachtigde van de korpschef ter zitting dat de minister van Veiligheid en Justitie aan de korpschef heeft opgedragen aan elke politieambtenaar een organieke LFNP-functie toe te kennen, kan niet tot een ander oordeel leiden nu die opdracht niet blijkt uit enig avv.
10. Op grond van de Regeling was het niet mogelijk om een tijdelijke korpsfunctie als uitgangspositie te hanteren. Alleen functies waarin de ambtenaar ook formeel was benoemd, werden als uitgangspositie gebruikt. Tijdelijke werkzaamheden kwamen in het besluit uitgangspositie slechts terug als extra werkzaamheden, bijzondere situaties, afspraken of specifieke werkzaamheden. Een tijdelijke korpsfunctie werd ook niet gematcht met een LFNP-functie.
De rechtbank stelt vast dat de korpschef in dit geval de door eiser vanaf 1 januari 2012 beklede tijdelijke korpsfunctie als uitgangspositie heeft genomen en deze heeft gewijzigd in een LFNP-functie. Hiermee wijkt de korpschef af van de hiervoor – voor het onderhavige besluit – als beleid gekwalificeerde regels uit de Regeling.
Die afwijking is echter, in het licht van hetgeen door eiser zowel naar aanleiding van het voornemen, als in bezwaar als in beroep ter zake is aangevoerd, niet voldoende gemotiveerd. De rechtbank acht daarbij van belang dat eiser niet alleen vanaf 1 januari 2012 een tijdelijke functie bekleedde maar dat hij ook voordien verschillende functies waarnam, en dat elk van die functies tot een andere matching zou hebben geleid. Waarom niet ook die tijdelijke functies in de afweging zijn betrokken, is in het geheel niet gemotiveerd.
11. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Nu gelet op de toepasselijke regelgeving en het beleid niet vast staat welk besluit de korpschef had moeten nemen, zal de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien. De korpschef zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
12. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
13. De rechtbank zal de korpschef veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de korpschef op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de korpschef op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. F.P.J. Schoonen, en mr. E.S.M. van Bergen, leden, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juni 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.