Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/3367 AW
uitspraak van 4 september 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. M. Scheggetman,
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 25 april 2014 (bestreden besluit) van de korpschef inzake de toekenning van en overgang naar een functie op grond van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP), alsmede de formele LFNP-functiewijzingen in de periode vanaf 1 januari 2012 tot en met 1 april 2013.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 13 november 2014. Het beroep van eiseres is gelijktijdig behandeld met soortgelijke beroepszaken. Eiseres heeft zich laten bijstaan door mr. M.H. Mulhof en mr. P. Boezeman. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H.M. Huizinga, mr. F.W.J. van der Steen en [naam vertegenwoordiger1].
Na behandeling ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend, om nadere inlichtingen in te winnen bij de korpschef. De korpschef heeft een reactie ingestuurd. Eiseres heeft hierop gereageerd.
De korpschef heeft geen toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 9 juli 2015, in een andere samenstelling van de rechtbank. Eiseres is, met voorafgaand bericht, niet verschenen. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot en mr. N.E. Bensoussan.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd tot 4 september 2015.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is overeengekomen dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden, het LFNP. Daarbij is sprake van een nieuw functiewaarderingssysteem waarmee de functies uit het LFNP worden gewaardeerd. In de oude situatie waren er ruim 7000 functies binnen de Nederlandse politie die gewaardeerd waren op basis van een verouderde waarderingssystematiek met verouderde parameters. Het nieuwe LFNP kent circa 100 landelijk geldende functies met functiebeschrijvingen voorzien van een waardering per functie. Met de invoering van het LFNP bestaat er voor de organisaties niet langer een mogelijkheid om zelf functies te beschrijven en te waarderen, omdat uitsluitend gebruik mag worden gemaakt van functies uit het LFNP.
Toekenning aan politieambtenaren van de functies als omschreven in het LFNP diende per 1 januari 2010 plaats te vinden. De minister van Veiligheid en Justitie en de politie-vakorganisaties hebben afgesproken dat er sprake is van terugwerkende kracht tot en met deze datum. Dit houdt in dat de functie die op 31 december 2009 door een individuele ambtenaar werd vervuld (oud), wordt omgezet naar een LFNP-functie (nieuw). Dit proces herhaalt zich vervolgens voor iedere functie die de ambtenaar daarna is gaan vervullen tot en met 31 december 2011. Dit wordt ‘matching’ genoemd. De functie die de ambtenaar op 31 maart 2011 vervult, is in principe de uitgangspositie voor de toekomstige functie. De meest actuele functie op 31 december 2011 wordt uiteindelijk gematcht en is de nieuwe LFNP-functie.
Bij het matchingsproces zijn bepalend de Regeling overgang naar een LFNP-functie (Regeling), het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching. Om te komen tot een match, wordt de (oude) functiebeschrijving eerst ingedeeld in één van de drie domeinen (Leiding, Uitvoering of Ondersteuning). Vervolgens wordt binnen het gekozen domein Uitvoering of Ondersteuning het vakgebied bepaald. Ten slotte wordt de meest vergelijkbare LFNP-functie in het desbetreffende vakgebied of het domein Leiding bepaald. Bij deze laatste stap geldt dat indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie, die LFNP-functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. Indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving niet voorkomt in het gekozen vakgebied dan wel het domein Leiding, dan wordt de naasthogere of de naastlagere LFNP-functie gekozen als de meest vergelijkbare functie.
Het resultaat van alle matchingen staat in een transponeringstabel, die als bijlage is opgenomen bij de Regeling.
2. Voor eiseres geldt in de periode van 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011 een vastgestelde uitgangspositie van ‘Tactisch rechercheur A’. Deze functie is gewaardeerd op schaal 7.
3. Bij besluit van 16 december 2013 (primair besluit) heeft de korpschef aan eiseres over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 de LFNP-functie ‘Generalist Tactische Opsporing’ toegekend. Deze functie is gewaardeerd op schaal 7. Daarnaast heeft de korpschef bepaald dat eiseres met ingang van 1 januari 2012 overgaat naar deze LFNP-functie (overgangsbesluit).
Daarnaast heeft de korpschef in het primaire besluit aangegeven dat er na 31 december 2011 nog formele wijzigingen zijn geweest. Volgens de korpschef heeft eiseres met ingang van 1 februari 2012 de vastgestelde uitgangspositie van ‘Politieassistent B primaire politietaken’. De korpschef heeft bepaald dat deze functie conform de transponeringstabel wordt gewijzigd in de LFNP-functie van ‘Assistent Intake & Service B’ (wijzigingsbesluit). Deze functie is gewaardeerd op schaal 5.
Bij het bestreden besluit heeft de korpschef de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
4. De korpschef stelt zich in het bestreden besluit, samengevat, op het volgende standpunt. De uitgangspositie en transponeringstabel zijn bepalend voor de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie. Indien de ambtenaar op of na 1 januari 2012 van formele functie is veranderd, wordt deze functie op basis van artikel 6, tweede lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) conform de transponeringstabel gewijzigd in een LFNP-functie. De transponeringstabel is een algemeen verbindend voorschrift (avv), waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is. De matching is tot stand gekomen op basis van de uitgangspositie. De juiste regel uit de transponeringstabel is opgenomen in het besluit. Er bestaat geen aanleiding om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
5. Eiseres voert in beroep, samengevat, het volgende aan. Het bestreden besluit is onbevoegd genomen. De transponeringstabel is geen avv. Zij is sinds medio 2011 werkzaam als kwaliteitsfunctionaris. Gelet op de duur van deze werkzaamheden kan niet worden gezegd dat deze van tijdelijke aard zijn. Eiseres is ingedeeld in een verkeerd vakgebied en een verkeerde LFNP-functie. Matching dient plaats te vinden aan de hand van de feitelijke werkzaamheden en verantwoordelijkheden. De korpschef had aanleiding moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen.
Bevoegdheid tot het nemen van de beslissingen op bezwaar
6. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit in mandaat is genomen door de directeur HRM. Naar het oordeel van de rechtbank was de directeur HRM bevoegd om namens de korpschef te beslissen op het bezwaarschrift van eiser. Voor een motivering van dit oordeel wordt verwezen naar hetgeen de Centrale Raad van Beroep (CRvB) daarover overweegt in – onder meer – zijn uitspraak van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550.
De Regeling overgang naar een LFNP-functie en de transponeringstabel
7. Zoals deze rechtbank al in eerdere uitspraken heeft overwogen is de Regeling een avv en zijn de totstandkoming ervan en de inhoud niet zodanig gebrekkig dat de Regeling en de transponeringstabel niet als grondslag kunnen dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Ook de CRvB heeft dat in zijn uitspraken van 1 juni 2015 (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2015:1663) geoordeeld. Anders dan in de eerdere uitspraken van deze rechtbank oordeelde de CRvB echter ook in de hiervoor genoemde uitspraak dat de bij de Regeling behorende transponeringstabel geen algemeen verbindend voorschrift is, maar dat dit niet wegneemt dat aan de tabel, mede op grond van de waarborgen waarmee de totstandkoming is omgeven, een zwaarwegende betekenis kan worden gehecht. De rechtbank volgt de CRvB in dit oordeel, waarbij de rechtbank net als de CRvB in het midden laat welke exacte juridische status daarmee aan de transponeringstabel toekomt.
Dit leidt tot de conclusie dat de korpschef bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan mag uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels leidt tot de in de tabel vermelde uitkomst. De korpschef mag in beginsel volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling heeft plaatsgevonden of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich niet met succes beroepen op feiten of omstandigheden die hij al in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
Overgangsbesluit (hardheidsclausule)
8. Artikel 5, vierde lid, van de Regeling bepaalt dat, indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en het derde lid.
9. De hardheidsclausule is niet bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie vastgelegd hadden kunnen zijn. De hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren. Dit volgt ook uit de toelichting op artikel 5, vierde lid, van de Regeling, waarin het grote belang is benadrukt van een juiste vaststelling van de uitgangspositie.
Dit leidt tot de conclusie dat de korpschef bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan mag uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels leidt tot de in de tabel vermelde uitkomst. De korpschef mag in beginsel volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling heeft plaatsgevonden of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten.
10. Eiseres heeft aangevoerd dat zij geen functieonderhoud heeft aangevraagd, omdat zij ervan uitging dat de inhoud van de korpsfunctiebeschrijving zou worden gematcht met de inhoud van de LFNP-functies.
Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigt dit echter niet de toepassing van de hardheidsclausule. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de ambtenaar om functieonderhoud te vragen en het afzien daarvan dient voor zijn risico te blijven.
11. De rechtbank stelt vast dat de in het besluit van 16 juni 2011 vastgestelde uitgangspositie slechts ziet op de periode tot en met 31 maart 2011. Dit betekent dat over de periode van 1 april 2011 tot en met 31 december 2011 nog geen uitgangspositie is vastgesteld.
12. Eiseres heeft aangevoerd dat zij medio 2011 andere werkzaamheden is gaan verrichten. Omdat functieonderhoud niet meer mogelijk was, zijn nu niet alle werkzaamheden en verantwoordelijkheden gematcht. Daarnaast is eiseres van mening dat zij is ingedeeld in een verkeerd vakgebied. Volgens eiseres is het vakgebied Operationeel Specialismen het meest vergelijkbaar. Eiseres heeft daarbij naar voren gebracht dat matching dient plaats te vinden aan de hand van de feitelijke werkzaamheden en verantwoordelijkheden.
Uit het dossier komt naar voren dat eiseres sinds medio 2011 de kwaliteitsfunctionaris heeft ondersteund bij een aantal werkzaamheden. Dit heeft echter niet geleid tot een formele benoeming in een andere functie. De stelling van eiseres dat zij moet worden gematcht aan de hand van haar feitelijke werkzaamheden en verantwoordelijkheden, kan niet worden gevolgd. Uitgangspunt voor de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie is immers de (vastgestelde) uitgangspositie. Voor eiseres is dat (tot 1 februari 2012) de korpsfunctie van ‘Tactisch rechercheur A’. Gesteld noch gebleken is dat die functie ingedeeld had moeten worden in een ander vakgebied. Het beroep van eiseres kan op dit punt niet slagen.
Wijzigingsbesluit
13. De rechtbank stelt vast dat eiseres bij besluit van 3 april 2012 met ingang van 1 februari 2012 is benoemd in de functie van ‘Politieassistent B Primaire Politietaken’. In dit besluit staat vermeld dat deze functie voor eiseres zal gelden als uitgangspositie in het kader van het LFNP. Eiseres heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit, zodat dit besluit in rechte vaststaat.
De benoeming van eiseres in de functie van ‘Politieassistent B Primaire Politietaken’ heeft geleid tot het in het primaire besluit opgenomen wijzigingsbesluit. Bij dit wijzigingsbesluit heeft de korpschef de korpsfunctie van ‘Politieassistent B Primaire Politietaken’ gewijzigd in de LFNP-functie van ‘Assistent Intake & Service B’.
14. De korpschef heeft deze besluitvorming gebaseerd op artikel 6, tweede lid, van het Bbp. De korpschef heeft daarbij (na de heropening) de volgende toelichting gegeven. De Regeling bevat geen bepalingen over de periode na 31 december 2011. De korpschef stelt zich echter op het standpunt dat artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling – voor wat betreft het bepalend zijn van de (bij een eerder besluit vastgestelde) uitgangspositie – naar analogie ook heeft te gelden voor de (bij een eerder besluit vastgestelde) formele korpsfunctie die door de ambtenaar is bekleed in de periode vanaf 1 januari 2012.
15. Anders dan deze rechtbank in een eerdere uitspraak van 5 juni 2015 (ECLI:NL:RBZWB:2015:3954) heeft geoordeeld en in navolging van de rechtbank Limburg in haar uitspraak van 23 juli 2015 (ECLI:NL:RBLIM:2015:6275), ziet de rechtbank thans aanleiding te oordelen dat de korpschef wel de bevoegdheid heeft om een dergelijk wijzigingsbesluit te nemen, doch dat deze bevoegdheid niet is gegrond op artikel 6, tweede lid, van het Bbp.
Met het in geding zijnde wijzigingsbesluit heeft de korpschef de functie waarin eiseres per 1 februari 2012 is benoemd, gewijzigd in een functie uit het LFNP.
In artikel 5 en Pro artikel 7 van Pro de Regeling heeft de minister van Veiligheid en Justitie (minister) de korpschef belast met het nemen van besluiten inzake de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie van individuele ambtenaren. Blijkens artikel 1, aanhef en onder l, o en r, artikel 2, tweede lid, en artikel 5, tweede en derde lid van de Regeling, gelezen in samenhang met de overige in de Regeling neergelegde bepalingen, ziet de Regeling echter alleen op de toekenning van en overgang naar LFNP-functies op grond van uitgangsposities waarin de functie (en in samenhang daarmee de functiebeschrijving en de extra werkzaamheden, bijzondere situaties, afspraken of specifieke werkzaamheden) van een ambtenaar tot 31 december 2011 is vastgelegd. De (materiële) wetgever heeft hier expliciet voor gekozen. Niet alleen wordt in de artikelen 2 en 5 van de Regeling aangeknoopt bij deze peildatum, maar ook betrekt artikel 1, aanhef en onder l, o en r, van de Regeling deze datum in de definities van de begrippen ‘overgang naar een LFNP functie’, ‘toekenning van een LFNP functie’ en ‘uitgangspositie’. Geconcludeerd moet dan ook worden dat de Regeling niet (direct) van toepassing is op de toekenning van en overgang naar een LFNP functie op grond van een korpsfunctie die door de ambtenaar na 31 december 2011 is uitgeoefend.
De rechtbank handhaaft haar oordeel, zoals – onder meer – verwoord in de hiervoor genoemde uitspraak van 5 juni 2015, dat de Regeling en de transponeringstabel dan bij toepassing van deze bevoegdheid hebben te gelden als een beleidskeuze. De korpschef heeft immers zowel in deze zaak als ook in andere zaken nadrukkelijk gesteld dat hij de Regeling en de transponeringstabel volgt in die zaken waarin hij een wijzigingsbesluit neemt.
Dat de Regeling en de transponeringstabel bij de toepassing van deze bevoegdheid als beleid hebben te gelden, betekent dat de korpschef overeenkomstig het beleid dient te beslissen, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn met de in verhouding tot de beleidsregel te dienen doelen.
In deze zaak zijn geen bijzondere omstandigheden gesteld die kunnen leiden tot de conclusie dat de korpschef ten onrechte overeenkomstig het beleid heeft beslist. Vast staat dat eiseres met ingang van 1 februari 2012 is benoemd in de functie van ‘Politieassistent B Primaire Politietaken’ en dat in het besluit is vermeld dat deze functie voor eiseres zal gelden als uitgangspositie in het kader van het LFNP. Het past geheel binnen het systeem van de Regeling en de transponeringstabel, en – voor wijzigingsbesluiten – dus ook het beleid dat alleen de formele korpsfunctie waarin de betrokken medewerkers is benoemd wordt omgezet naar een LFNP-functie.
16. Gelet op het voorgaande kleeft aan het bestreden besluit, voor zover het het wijzigingsbesluit betreft, een motiveringsgebrek nu de korpschef er ten onrechte van is uitgegaan dat de Regeling en de transponeringstabel (ook) voor dat besluit de wettelijke grondslag en het kader zijn. Dat gebrek zal de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht passeren nu eiseres daardoor niet is benadeeld.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. F.P.J. Schoonen en mr. M.Z.B. Sterk, leden, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 september 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.