Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 14/4388 WABOM, BRE 14/4389 WABOM, BRE 14/4497 WABOM, BRE 14/4519 WABOM, BRE 14/4923 WABOM, BRE 14/4924 WABOM, BRE 14/4925 WABOM, BRE 14/4926 WABOM, BRE 14/4928 WABOM, BRE 14/4929 WABOM, BRE 14/4931 WABOM, BRE 14/4933 WABOM en BRE 14/4934 WABOM
uitspraak van 13 april 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1.
Milieuvereniging Oosterhout en Staatsbosbeheer Regio Zuid,
Milieuvereniging Oosterhout en Staatsbosbeheer Regio Zuid,
gemachtigde: mr. J.E. Dijk,
2.
[naam eiser2] en[naam eiser2], te[woonplaats],
[naam eiser2] en[naam eiser2], te[woonplaats],
gemachtigde: mr. J.T.F. van Berkel,
3.[naam eiser3]
[naam eiser3],[naam eiser3], [naam eiser3], [naam eiser3] en [naam eiser3], [naam eiser3], [naam eiser3] en [naam eiser3], allen wonende of gevestigd te [woonplaats],
[naam eiser3],[naam eiser3], [naam eiser3], [naam eiser3] en [naam eiser3], [naam eiser3], [naam eiser3] en [naam eiser3], allen wonende of gevestigd te [woonplaats],
gemachtigde: mr. V. Wösten,
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout, verweerder.
Als derde partijen hebben aan het geding deelgenomen:
1.
[naam derde partij]., te [plaatsnaam],
[naam derde partij]., te [plaatsnaam],
gemachtigde: mr. J. van Groningen,
2.
gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant.
gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 3 juni 2014 (bestreden besluit) van het college inzake het verlenen van een omgevingsvergunning aan[naam derde partij] ) voor het slopen van zes varkensstallen en het uitbreiden en vernieuwen van een varkensbedrijf aan de [adres] te [plaatsnaam].
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 2 maart 2015. De Milieuvereniging heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam persoon]. Staatsbosbeheer heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [naam eiser2] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Van eisers sub 3 zijn in persoon verschenen:[naam eiser3],[naam eiser3], [naam eiser3], [naam eiser3] en [naam eiser3]. Zij hebben zich tevens laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam persoon], [naam persoon] en [naam persoon] (allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB)) alsmede [naam persoon]. [naam derde partij] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [naam persoon] (directeur-grootaandeelhouder), [naam persoon] (adviseur) en [naam persoon] (adviseur). Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door mr.[naam persoon] (werkzaam bij de Omgevingsdienst Brabant Noord (ODBN)).
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
[naam derde partij] drijft een varkenshouderij op het perceel plaatselijk bekend [adres] te [plaatsnaam]. Op 18 oktober 1994 is voor de inrichting een milieuvergunning afgegeven. Op 4 maart 2011 heeft zij een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning ten behoeve van uitbreiding en vernieuwing van haar varkenshouderij. [naam derde partij] heeft de aanvraag meerdere malen aangevuld.
De activiteit waarvoor een omgevingsvergunning is gevraagd vindt plaats in of in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden “Ulvenhoutse bos”, “Loonse en Drunense Duinen en Leemkuilen”, “Regte Heide & Riels Laag”, “Kampina en Oisterwijkse vennen”, “Langstraat”, “Biesbosch”, “Kempenland-West” en “Hollands Diep” en de beschermde natuurmonumenten “Hildsven”, “Eendennest” en “Kooibosje Terheijden”.
Op 16 oktober 2012 heeft het college een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) in het kader van de Natuurbeschermingswet gevraagd bij gedeputeerde staten op grond van artikel 46b, eerste lid, (beschermd natuurmonument) en/of artikel 47b, eerste lid, (Natura 2000-gebied) van de Natuurbeschermingswet 1998.
Het college heeft een ontwerpbesluit tot verlening van een omgevingsvergunning met bijbehorende stukken met ingang van 30 mei 2013 gedurende zes weken ter inzage gelegd en heeft het voorgenomen besluit gepubliceerd. Tegen dat ontwerpbesluit zijn meerdere zienswijzen ingediend.
Op 14 januari 2014, gewijzigd op 6 februari 2014, hebben gedeputeerde staten een vvgb in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 afgegeven. Overwogen is dat het bedrijf in de aangevraagde situatie een emissie heeft van 3.624,5 kg NH3/jaar en dat is sprake is van een emissie-afname van 6.892.1 kg NH3/jaar. Daarmee is aannemelijk dat er sprake is van een afname van de stikstofdepositie. Aangezien de stikstofemissie (en de depositie) in de aangevraagde en beoogde situatie (sterk) daalt ten opzichte van de vergunde emissie op de referentiedata, worden de gevolgen die een handeling kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstofdepositie gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied op basis van artikel 19 kd Pro van de Natuurbeschermingswet 1998 niet betrokken in het besluit. Omdat ook andere negatieve invloeden op de Natura 2000-gebieden zijn uit te sluiten, kan de vvgb worden gegeven. Ten aanzien van de beschermde natuurmonumenten is overwogen dat met het afnemen van de stikstofdepositie schadelijke effecten in het kader van artikel 16 Natuurbeschermingswet Pro 1998 kunnen worden uitgesloten, zodat geen vvgb is vereist.
Op 12 mei 2014 heeft het college een omgevingsvergunning aan[naam derde partij] verleend. Dat besluit heeft het college bij het bestreden besluit herroepen, waarbij het college opnieuw een (gecorrigeerde) omgevingsvergunning heeft verleend. De omgevingsvergunning geldt voor de activiteiten: het bouwen van een bouwwerk, het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of in werking hebben van een inrichting, het slopen van een bouwwerk en geldt tevens als toestemming in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (haakt aan).
2. Eisers hebben beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘oprichten, veranderen of veranderen van de werking of in werking hebben van een inrichting’. Ten aanzien van de activiteit ‘bouwen’ hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat het in geding zijnde bouwplan past binnen het bestemmingsplan. Voor wat betreft de activiteit ‘oprichten, veranderen of veranderen van de werking of in werking hebben van een inrichting’ hebben eisers – onder meer – beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de ammoniakdepositie, de milieueffectrapportage (mer), geur- en geluidhinder, indirecte hinder en gezondheidsrisico’s.
Ontvankelijkheid.
3. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen alle eisers als belanghebbenden bij het bestreden besluit worden beschouwd. Voor zover eisers in de omgeving van de inrichting wonen of gevestigd zijn, heeft de rechtbank in dat kader rekening gehouden met de afstand tot de inrichting in combinatie met de ruimtelijke uitstraling die van de inrichting uitgaat. Ter zitting is voorts gebleken dat Staatsbosbeheer eigenaar is van een in de nabije omgeving van de inrichting gelegen bosperceel. Voor wat de betreft het (collectieve) belang van de Milieuvereniging heeft de rechtbank kennisgenomen van de statuten, waarin is bepaald dat zij tot doel heeft: het bevorderen van natuurbehoud, milieubesef, milieubeheer en leefbaarheid in Oosterhout en omgeving, alles in de meest uitgebreide zin des woords.
De rechtbank heeft tevens vastgesteld dat alle eisers zienswijzen hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit.
Dat betekent dat de beroepen van eisers ontvankelijk worden geacht.
4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) – voor zover relevant – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk;
[…];
het oprichten,
het veranderen of veranderen van de werking, of
het in werking hebben
van een inrichting;
[…].
Niet in geschil is dat de inrichting van Lavi valt onder een van de categorieën vergunningplichtige inrichtingen, die zijn opgesomd in bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
In artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo is – voor zover relevant – bepaald dat, voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder 3, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, het bevoegd gezag kan bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting na die verandering.
Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, eerste volzin, van de Wabo, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er, onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
De gronden voor weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo zijn opgesomd in artikel 2.10 van die wet.
De gronden voor weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo zijn opgesomd in artikel 2.14 van die wet.
In artikel 2.14, derde lid, van de Wabo is bepaald dat, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
In artikel 2.14, vierde lid, van de Wabo is bepaald dat het bevoegd gezag in de motivering van de beslissing op de aanvraag te kennen geeft op welke wijze de in het eerste lid, onder a, genoemde aspecten de inhoud van het besluit hebben beïnvloed. Indien toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onder c, onder 3°, vermeldt het bevoegd gezag dit in de motivering.
Bevoegdheid van het college.
5. Door de gemachtigden van eisers sub 2 zijn vraagtekens gezet bij de bevoegdheid van het college tot het verlenen van de onderhavige omgevingsvergunning, gezien het feit dat de inrichting een IPPC-inrichting betreft.
De rechtbank is van oordeel dat het college het bevoegd gezag is bij de omgevingsvergunning. De rechtbank verwijst daarbij naar artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en bijlage I, onderdeel C, categorie 8.3, sub i, van dit besluit, waaruit volgt dat het college het bevoegd gezag is bij een IPPC-inrichting als de onderhavige.
Bestemmingsplan.
6. Uit het bestreden besluit blijkt dat het college het in geding zijnde bouwplan heeft getoetst aan het bestemmingsplan “Reparatieherziening Buitengebied” met de medebestemming ‘Agrarische bedrijfsdoeleinden’. Het college heeft overwogen dat het bouwplan aan het bestemmingsplan voldoet. Dat wordt door eisers betwist. Volgens eisers past het bouwplan niet binnen het bouwblok en wordt niet aan de vereiste afstanden tot de perceelsgrenzen voldaan.
De rechtbank stelt vast dat het college geen afschrift van de relevante planregels heeft overgelegd. Evenmin is het bestemmingsplan digitaal te raadplegen. Op verzoek van de rechtbank heeft het college het bestemmingsplan ter zitting getoond. Het college bleek echter te beschikken over verschillende versies van plankaarten, maar geen van de getoonde plankaarten bleek gewaarmerkt te zijn. De rechtbank stelt verder vast dat het bouwplan dat[naam derde partij] bij brief van 16 februari 2015 in geding heeft gebracht, en dat volgens [naam derde partij] voldoet aan het bestemmingsplan, niet is gewaarmerkt als behorend bij het bestreden besluit en relevant afwijkt van het bouwplan dat het college heeft overgelegd en wel is gewaarmerkt als behorend bij het bestreden besluit.
De rechtbank concludeert op basis van het voorgaande dat het college in het bestreden besluit ongemotiveerd heeft gesteld dat het bouwplan voldoet aan het bestemmingsplan. Het college heeft zijn standpunt, nadat daartegen beroepsgronden zijn ingebracht, niet nader onderbouwd door het overleggen van stukken of anderszins. Het college heeft de rechtbank er dus niet van kunnen overtuigen dat het bouwplan voldoet aan het bestemmingsplan. Daar komt bij dat het bouwplan dat[naam derde partij] heeft ingediend is voorzien van dezelfde datum als het vergunde bouwplan, maar op relevante punten daarvan afwijkt. Gelet op artikel 8:31 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ziet de rechtbank aanleiding uit de gegeven omstandigheden gevolgtrekkingen te maken die haar geraden voorkomen. Dat betekent dat de rechtbank eisers volgt in hun standpunt, dat het in geding zijnde bouwplan niet voldoet aan het bestemmingsplan.
Dat maakt tevens dat de aanvraag getoetst moet worden aan de Verordening Ruimte 2014, nu de aanvraag niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan (artikel 34, derde lid, onder c, van de Verordening Ruimte). Bovendien was van een volledige en ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Wabo vóór 21 september 2013 geen sprake. Het uitbreiden en vernieuwen van het varkensbedrijf is immers zowel een in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, als een in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo bedoelde activiteit en de desbetreffende activiteiten hangen onlosmakelijk samen als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Nu ná 21 september 2013 nog aanvulling van de aanvraag heeft plaatsgevonden (te weten akoestische gegevens en ammoniakberekeningen) was, ook al had deze aanvulling betrekking op de activiteit milieu, pas daarna sprake van een volledige en ontvankelijke aanvraag. Ook om die reden dient de aanvraag aan de Verordening Ruimte 2014 te worden getoetst.
De beroepen zijn gegrond.
Natuurbeschermingswet 1998.
7. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 – voor zover relevant – is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, dan wel in strijd met de bij een vergunning gestelde voorschriften of beperkingen handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen.
Artikel 46, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 bepaalt dat titel 1 van hoofdstuk XI van toepassing is op handelingen:
waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en
die tevens zijn aan te merken als handelingen waarvoor het verbod, bedoeld in artikel 16, eerste lid geldt.
Ingevolge artikel 46b, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wordt een omgevingsvergunning, die betrekking heeft op handelingen als bedoeld in artikel 46, eerste lid, niet verleend dan nadat het bestuursorgaan, dat ten aanzien van de betrokken handelingen bevoegd is te beslissen op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 16, eerste lid, heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 – voor zover relevant – is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Artikel 19 kd Pro, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 bepaalt dat onder significante gevolgen als bedoeld in de artikelen 19d, eerste lid, en 19j, tweede lid, niet worden verstaan de gevolgen van een handeling, onderscheidenlijk de in een plan voorziene activiteiten, door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:
de handeling is gebruik dat op de referentiedatum werd verricht, onderscheidenlijk het plan was van toepassing op de referentiedatum en is sedertdien niet of niet in betekenende mate gewijzigd, en heeft sedertdien per saldo geen toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaakt;
de handeling is een activiteit die na de referentiedatum is begonnen, of een gebruik dat na de referentiedatum in betekenende mate is gewijzigd, onderscheidenlijk het plan is van toepassing geworden na de referentiedatum, of is nadien in betekenende mate gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik of dat plan, per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.
Artikel 47, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 bepaalt dat titel 2 van hoofdstuk XI van toepassing is op handelingen:
waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en
die tevens zijn aan te merken als projecten of handelingen waarvoor het verbod, bedoeld in artikel 19d, eerste lid geldt.
In artikel 47b, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 is bepaald dat een omgevingsvergunning die betrekking heeft op handelingen als bedoeld in artikel 47, eerste lid, wordt niet verleend dan nadat het bestuursorgaan dat ten aanzien van de betrokken handelingen bevoegd is te beslissen op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo.
Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo bepaalt – voor zover relevant – dat, in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
De verklaring kan op grond van artikel 2.27, derde lid, van de Wabo slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven.
Het bestuursorgaan dat de verklaring geeft, bepaalt daarbij op grond van artikel 2.27, vierde lid, van de Wabo dat aan de omgevingsvergunning de daarbij aangegeven voorschriften die nodig zijn met het oog op het belang, bedoeld in het derde lid, worden verbonden.
Ingevolge artikel 2.27, vijfde lid, van de Wabo wordt de verklaring vermeld in de beschikking op de aanvraag. Een exemplaar ervan wordt bij ieder exemplaar van die beschikking gevoegd.
8.1.
Eisers sub 2 en sub 3 hebben zich op het standpunt gesteld dat bij de afgifte van de vvgb ten onrechte het bevoegd gezag gedeputeerde staten Zuid-Holland is gepasseerd, nu de activiteit plaats vindt in de nabijheid van in de provincie Zuid-Holland gelegen Natura 2000-gebieden, waaronder “Hollands Diep”.
8.2.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wordt – voor zover relevant – voor zover niet anders bepaald, onder gedeputeerde staten verstaan gedeputeerde staten van de provincie waarin gebieden als bedoeld in artikel 10a geheel of grotendeels zijn gelegen.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 beslissen gedeputeerde staten niet op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, dan in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin het Natura 2000-gebied mede is gelegen voor zover die vergunning betrekking heeft op delen van het gebied, gelegen in die andere provincies.
Indien een aanvraag van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, betrekking heeft op een project dat of een andere handeling die hoofdzakelijk gevolgen kan hebben voor een deel van een Natura 2000-gebied dat is gelegen binnen de grenzen van één provincie, beslissen ingevolge artikel 2a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998, gedeputeerde staten van de provincie waarin dat deel van het Natura 2000-gebied is gelegen over de aanvraag.
8.3.
Gedeputeerde staten hebben voor wat betreft het “Hollands Diep” toegelicht dat de activiteit hoofdzakelijk gevolgen kan hebben voor het in de provincie Noord-Brabant gelegen deel van dit gebied. De rechtbank ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Ten aanzien van de overige Natura 2000-gebieden die in de vvgb zijn betrokken stelt de rechtbank vast dat het gebieden betreft die geheel of grotendeels zijn gelegen in de provincie Noord-Brabant. Dat betekent dat gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn inzake de vergunningverlening, en daarmee inzake de afgifte van de vvgb, met dien verstande dat in overeenstemming met Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland moet worden besloten. Uit de vvgb blijkt dat gedeputeerde staten Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland om instemming met het ontwerpbesluit hebben gevraagd, waarbij is aangegeven dat het uitblijven van een reactie binnen de gestelde termijn gelijk wordt gesteld aan instemming. Een reactie is uitgebleven. Daarmee is naar het oordeel aan artikel 2, vijfde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 voldaan, zodat gedeputeerde staten bevoegd was tot afgifte van de vvgb.
8.4.
Ten aanzien van de – niet nader geduide – Natura 2000-gebieden die geheel zijn gelegen in de provincie Zuid-Holland overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
De bepalingen van de Natuurbeschermingswet 1998 hebben met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. De individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, kunnen zo verweven zijn met het algemene belang dat de Natuurbeschermingswet 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Natuurbeschermingswet 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen (vergelijk onder andere de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3188).
De betrokken locatie van de inrichting waarvoor de omgevingsvergunning is verleend en de woningen van eisers sub 2 en sub 3 liggen op ruime afstand (ongeveer 20 kilometer) van de grens met de provincie Zuid-Holland, en daarmee per definitie op nog ruimere afstand van de bedoelde Natura 2000-gebieden. Gelet op deze afstand bestaat geen duidelijke verwevenheid van de individuele belangen van eisers sub 2 en sub 3 bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe omgeving met de algemene belangen die de Natuurbeschermingswet 1998 beoogt te beschermen. Naar het oordeel van de rechtbank strekken de ingeroepen normen van de Natuurbeschermingswet 1998 kennelijk niet tot bescherming van de belangen van eisers sub 2 en sub 3 omdat de Natura 2000-gebieden geen deel uitmaken van hun leefomgeving.
Het voorgaande leidt ertoe dat de rechtbank de beroepsgronden die betrekking hebben op het ontbreken van een vvgb van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland buiten beschouwing laat, nu artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg staat dat het bestreden besluit om die redenen wordt vernietigd.
9.1.
Eisers sub 1 tot en met sub 3 hebben aangevoerd dat gedeputeerde staten van een onjuiste referentiesituatie zijn uitgegaan bij de afgifte van de vvgb. Aangezien na de referentiedatum sprake is geweest van een aanzienlijke afname van stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie, is ten onrechte de vergunde situatie als referentiesituatie gehanteerd. Er is namelijk geen ongewijzigde voortzetting van het project geweest. Zij wijzen er ten eerste op dat de vergunning bij besluit van 16 september 2010 (hierna: intrekkingsbesluit) gedeeltelijk is ingetrokken. Weliswaar is het intrekkingsbesluit op 12 juli 2011 weer ingetrokken, maar dat neemt niet weg dat gedurende de tussenliggende periode slechts het onderdeel van de milieuvergunning gelding had dat betrekking had op de stallen voor 45 beren. De aan dat aantal dieren toe te rekenen ammoniakemissie dient uitgangspunt te zijn voor de vergelijking tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie. Mocht dat standpunt niet worden gevolgd, dan geldt dat het intrekkingsbesluit op 12 juli 2011 is ingetrokken onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat er vanaf 31 december 2011 niet meer dan 655 zeugen en 2145 gespeende biggen binnen de inrichting aanwezig mochten zijn. In dat geval moet deze in het door[naam derde partij] opgestelde Plan van Aanpak en het besluit van 12 juli 2011 neergelegde situatie als uitgangspunt worden genomen. Daar komt bij dat de depositierechten nog dienen te worden gecorrigeerd naar de rechtswerking van het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting).
9.2
Het college en gedeputeerde staten hebben zich op het standpunt gesteld dat het intrekkingsbesluit in het kader van het daartegen door Lavi ingediende bezwaarschrift bij besluit van het college van 12 juli 2011 is herroepen, zodat[naam derde partij] onverminderd heeft beschikt over de vergunde rechten op basis van de milieuvergunning van 18 oktober 1994. Zodoende is terecht de daarbij vergunde emissie van 10.516,5 kg NH3/jaar door gedeputeerde staten als referentie-emissie genomen. Er is geen aanleiding de milieuvergunning buiten beschouwing te laten dan wel de emissie te corrigeren voor de factor uit het Besluit huisvesting.
9.3
De omgevingsvergunning heeft betrekking op de wijziging en uitbreiding van een bestaande veehouderij waarvoor nog niet eerder een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 is verleend. Een vergunning voor een uitbreiding of wijziging van een veehouderij op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 – of een vvgb – kan worden verleend als de wijziging of uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de relevante referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer.
Zoals de AbRS heeft overwogen in onder andere de uitspraak van 12 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:446) kan, indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De reden hiervoor is dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, (www.curia.europa.eu), volgt dat een op de referentiedatum vergund project niet alsnog passend beoordeeld hoeft te worden zolang dit project wordt voortgezet. Hieruit wordt afgeleid dat bij de aangevraagde situatie slechts de op de referentiedatum beoordeelde stikstofdepositie kan worden betrokken voor zover het project dat de depositie tot gevolg heeft is voortgezet. Van voorzetting van het project is in ieder geval geen sprake indien een vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is.
9.4
De rechtbank is van oordeel dat van een dergelijke situatie sprake is en overweegt daartoe als volgt.
Tussen partijen is niet in geschil dat de milieuvergunning van 6 mei 1988 (met een vergunde emissie van 10.705,1 kg NH3/jaar) de vergunde situatie op de referentiedatum is voor wat betreft de “Kampina en Oisterwijkse vennen” en dat de milieuvergunning van 18 oktober 1994 (met een vergunde emissie van 10.516,5 kg NH3/jaar) dat is voor wat betreft de overige gebieden. Verder is niet in geschil dat de vergunning op 16 september 2010 gedeeltelijk is ingetrokken op grond van artikel 8.25, tweede lid, van de Wet milieubeheer (oud). De reden hiervoor is gelegen in het feit dat de betreffende stallen niet voldeden aan de voor deze inrichting geldende Best Beschikbare Technieken waarden, te weten de normen uit het Besluit huisvesting, en dat [naam derde partij] niet bereid was om (tijdelijk) minder dieren te gaan houden.
In het Besluit huisvesting is een overgangstermijn geboden tot 1 januari 2010. Op grond van (landelijk) gedoogbeleid, zoals neergelegd in het Actieplan Ammoniak Veehouderij (bijlage bij Kamerstukken II, 2009/10, 30 654, nr. 76) kan onder voorwaarden een langere overgangstermijn worden gegund dan de in het Besluit huisvesting gestelde overgangstermijn tot 1 januari 2010, namelijk tot 1 januari 2013. Het gedoogbeleid geldt echter niet voor inrichtingen die onder de IPPC-richtlijn vallen. Gelet op het aantal vergunde plaatsen voor zeugen, valt de inrichting onder de IPPC-richtlijn.
[naam derde partij] heeft tegen het intrekkingsbesluit bezwaar gemaakt (vergelijk artikel 8.25, vierde lid, van de Wet milieubeheer (oud)). In dat kader zijn tussen het college en Lavi gesprekken gestart om tot een oplossing van het geschil te komen. Dat heeft in het besluit van 12 juli 2011 geresulteerd. Met het college is de rechtbank van oordeel dat het intrekkingsbesluit bij dat besluit is herroepen, zodat[naam derde partij] tot op dat moment geacht moet worden steeds over de vergunde rechten op basis van de milieuvergunning van 18 oktober 1994 te hebben beschikt.
Anders dan het college, is de rechtbank voorts van oordeel dat dit vanaf 31 december 2011 niet langer het geval is. Het intrekkingsbesluit is immers ingetrokken onder de uitdrukkelijke beperking dat [naam derde partij] minder dieren zou houden, te weten 131 kraamzeugen, 524 guste/dragende zeugen en 2145 gespeende biggen, en dat deze situatie feitelijk gerealiseerd zou zijn op 31 december 2011. In die zin dient deze beperking als een ambtshalve wijziging van de milieuvergunning per die datum te worden beschouwd zoals bedoeld in artikel 8.22, tweede lid, van de Wet milieubeheer (oud). De vraag of het college bevoegd was de milieuvergunning in deze zin ambtshalve te wijzigen, staat thans niet ter discussie omdat dit besluit formele rechtskracht heeft. Uit het feit dat het college in dit besluit heeft overwogen dat[naam derde partij] weer beschikt over alle vergunde rechten op basis van de milieuvergunning van 18 oktober 1994, maakt het voorgaande niet anders. Dat laat immers onverlet dat de beperkingen waaronder de vergunning is verleend per 31 december 2011 zijn gewijzigd.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de vergunning van 18 oktober 1994 niet meer geheel van kracht is sedert 31 december 2011.
9.5.
Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, zoals in dit geval, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt. Het college heeft in dit geval nagelaten de bij besluit van 12 juli 2011 ambtshalve gewijzigde – en per 31 december 2011 in werking getreden – vergunning in aanmerking te nemen bij de beoordeling of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie.
Bij de beoordeling of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op de genoemde Natura 2000-gebieden hebben gedeputeerde staten aldus ten onrechte de stikstofdepositie van de voorgenomen activiteit vergeleken met de stikstofdepositie van het vergunde gebruik op 6 mei 1988 en 18 oktober 1994. Gelet hierop is het bestreden besluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
9.6.
De rechtbank stelt voorts vast dat de emissie van ammoniak in de referentiesituatie (2145 x 0,75 + 131 x 8,3 + 524 x 4,2 =) 4.896,85 kg NH3/jaar bedraagt. In dit verband overweegt de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 5 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3934) dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat voor het bepalen van de toegestane ammoniakemissie in de referentiesituatie, in het geval die ontleend wordt aan een milieuvergunning voor een bedrijfsvoering die niet voldoet aan het Besluit huisvesting, rekening moet worden gehouden met de emissiefactoren van het Besluit huisvesting. Dat betekent dat er in de aangevraagde situatie (een emissie van 3.624,5 kg NH3/jaar) nog steeds sprake is van een afname ten opzichte van de referentiesituatie, van 1.272,35 kg NH3/jaar. Daarmee is aannemelijk dat ook wanneer wordt uitgegaan van de gewijzigde vergunning sprake is van een afname van stikstofdepositie. In die zin is de verwachting dat de vvgb voor wat betreft de conclusie niet zal wijzigen.
Nu de omgevingsvergunning gebreken kent, zal het college bij een nieuw te nemen besluit gedeputeerde staten om een nieuwe vvgb dienen te vragen, waarin aan het bovenstaande aandacht wordt besteed.
Ammoniak.
10. Eisers sub 1 hebben aangevoerd dat de omgevingsvergunning had moeten worden geweigerd op grond van artikel 6 Wet Pro ammoniak en veehouderij (Wav), nu de inrichting binnen een afstand van 250 meter van zeer kwetsbaar gebied is gelegen. Voor de toets aan artikel 7, eerste lid, van de Wav is het college uitgegaan van onjuiste uitgangspunten. Bij de berekening van het gecorrigeerde emissieplafond is uitgegaan van de maximale emissiewaarde die door de inrichting mocht worden veroorzaakt, uitgaande van stallen voor 45 beren, 294 kraamzeugen, 1064 guste/dragende zeugen en 4480 gespeende biggen. Gelet op het intrekkingsbesluit, dat is gevolgd door de intrekking op 12 juli 2011 onder voorwaarden, moet echter worden uitgegaan van de ammoniakemissie veroorzaakt door 655 fokzeugen en 2145 gespeende biggen. De aangevraagde situatie overschrijdt het ammoniakplafond, zodat de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu had moeten worden geweigerd.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het ammoniakemissieplafond op basis van de op 18 oktober 1994 vergunde situatie moet worden vastgesteld. Dat leidt ertoe dat het gecorrigeerde ammoniakemissieplafond 4.896,9 kg NH3/jaar bedraagt. De aangevraagde ammoniakemissie van 3.624,5 kg NH3/jaar bedraagt niet meer dan dit ammoniakemissieplafond, zodat vanwege de ammoniakemissie uit de dierenverblijven geen reden aanwezig is voor het weigeren van de gevraagde vergunning.
11. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wav wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder maximale emissiewaarde verstaan: ammoniakemissie per dierplaats, die ingevolge een voorschrift gesteld krachtens artikel 8.40 van de Wet milieubeheer bij een diercategorie ten hoogste mag plaatsvinden.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wav betrekt het bevoegd gezag bij beslissingen inzake de omgevingsvergunning voor de oprichting of verandering van een veehouderij de gevolgen van ammoniakemissie uit de tot de veehouderij behorende dierverblijven uitsluitend op de wijze die is aangegeven bij of krachtens de artikelen 4 tot en met 7.
Artikel 6 van Pro de Wav bepaalt dat een omgevingsvergunning voor het veranderen van een veehouderij wordt geweigerd, indien de aanvraag betrekking heeft op een uitbreiding van het aantal dieren van een of meer diercategorieën en een tot de veehouderij behorend dierenverblijf geheel of gedeeltelijk is gelegen in een zeer kwetsbaar gebied, dan wel in een zone van 250 meter rond een zodanig gebied.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wav wordt de omgevingsvergunning, in afwijking van artikel 6, niet geweigerd, voor zover:
a. de ammoniakemissie uit de dierenverblijven na de uitbreiding niet meer bedraagt dan de ammoniakemissie die de veehouderij voorafgaand aan de uitbreiding:
zou mogen veroorzaken indien de emissie per dierplaats gelijk zou zijn aan de maximale emissiewaarde, of
op grond van eerder verleende nog geldende vergunningen mocht veroorzaken, indien deze lager is dan de ammoniakemissie, als bedoeld onder 1°.
12.1.
Niet in geschil is dat de inrichting is gelegen op een afstand van 246 meter van het zeer kwetsbare gebied “Boswachterij Dorst”, zodat getoetst moet worden aan de artikelen 6 en 7, eerste lid, van de Wav. Evenmin is in geschil dat de bij het bestreden besluit verleende omgevingsvergunning betrekking heeft op een uitbreiding van het aantal dieren van een of meer diercategorieën.
12.2.
Uit hetgeen de rechtbank hiervoor onder rechtsoverweging 9.4 heeft overwogen, volgt dat de vergunning van 18 oktober 1994 niet meer geheel van kracht is sinds 31 december 2011. Dat betekent dat het college bij de berekening van het gecorrigeerde ammoniakemissieplafond ten onrechte is uitgegaan van het op basis van die vergunning vergunde aantal dierplaatsen.
De rechtbank stelt voorts vast dat bij een juiste berekening de voor de onderhavige inrichting geldende gecorrigeerde ammoniakemissie (2145 x 0,23 + 131 x 2,9 + 524 x 2,6 =) 2.235,65 kg NH3/jaar bedraagt. Dat is minder dan de vergunde ammoniakemissie van (2145 x 0,75 + 131 x 8,3 + 524 x 4,2 =) 4.896,85 kg NH3/jaar, zodat de gecorrigeerde ammoniakemissie het ammoniakplafond is. De bij het bestreden besluit vergunde ammoniakemissie bedraagt 3.624,4 kg NH3/jaar en is derhalve hoger dan het voor de inrichting geldende ammoniakemissieplafond. Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat artikel 6 van Pro de Wav niet aan vergunningverlening in de weg staat. Het college was gehouden de omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting te weigeren.
13. Aangezien het ammoniakaspect bepalend is voor de vraag of de gevraagde omgevingsvergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit te worden vernietigd voor zover het de activiteiten het bouwen van een bouwwerk en het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of in werking hebben van een inrichting, en de aangehaakte vvgb, betreft. Nog daargelaten dat de omgevingsvergunning ook gebreken kent ten aanzien van de activiteit bouwen, geldt immers dat het uitbreiden en vernieuwen van het varkensbedrijf zowel een in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, als een in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo bedoelde activiteit is en dat de desbetreffende activiteiten onlosmakelijk samen hangen.
Nu het voorts primair aan het college is om in overleg met vergunninghouder te bezien of – en in welke zin – binnen de grondslag van de aanvraag vergunning kan worden verleend voor een aanzienlijk geringer aantal dieren dan bij het bestreden besluit is gebeurd en voorts of dit zou meebrengen dat daarvoor andere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden, bestaat er geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit gedeeltelijk in stand te laten. De overige beroepsgronden behoeven gelet hierop dan ook geen verdere bespreking.
14. Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed. Daarbij wordt opgemerkt dat aan eiser sub 2 geen griffierecht in rekening is gebracht, gezien de samenhang met de beroepen van eisers sub 3.
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt de proceskosten die eisers sub 1 hebben gemaakt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.960,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,= en wegingsfactor 2).
De proceskosten die eisers sub 3 hebben gemaakt, worden door de rechtbank voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand ook vastgesteld op € 1.960,=. De reiskosten, die eisers sub 3 hebben moeten maken voor het bijwonen van de zitting, komen voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten worden door de rechtbank, overeenkomstig artikel 1, aanhef en onder c, en artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit proceskosten (Bpb) in samenhang met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, vastgesteld op € 10,74 per persoon (laagste klasse openbaar vervoer); in totaal € 53,70. Ook de kosten die eisers sub 3 hebben gemaakt voor het laten verrichten van akoestisch onderzoek door De Roever en het opstellen van een akoestisch rapport komen voor de vergoeding in aanmerking, nu eisers sub 3 naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs mochten aannemen dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hen gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. De rechtbank acht de hoogte van de deskundigenkosten (10 uren à € 90,=, exclusief BTW) redelijk, zodat het volledige bedrag van € 1.089,= door het college moet worden vergoed.
De proceskosten die eiser sub 2 heeft gemaakt voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden door de rechtbank vastgesteld op € 980,= in verband met het verschijnen op de zitting en wegingsfactor 2. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat mr. Van Berkel de behandeling van het beroep heeft overgenomen van mr. Wösten nadat mr. Wösten het beroepschrift heeft ingediend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de activiteiten bouwen van een bouwwerk, het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of in werking hebben van een inrichting en de aangehaakte vvgb betreft;
- draagt het college op het betaalde griffierecht aan eisers te vergoeden: € 328,= aan eisers sub 1 en € 328,= aan eisers sub 3;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers sub 1 tot een bedrag van € 1.960,=;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser sub 2 tot een bedrag van € 980,=;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers sub 3 tot een bedrag van € 3.102,70.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. J.J.M. van Lanen, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2015. De griffier is buiten staat de uitspraak mede te ondertekenen.
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.