Uitspraak
201306122/1/R2.
Datum uitspraak: 12 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2013, kenmerk C2056631/3374442, heeft het college een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [belanghebbende] voor het uitbreiden/wijzigen van een varkenshouderij aan de [locatie] te Ommel.
Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2014, waar de Stichting, vertegenwoordigd door W.M.M. van Opbergen, bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. M. Uittenbosch, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De verleende vergunning ziet op het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van een bestaande varkenshouderij in de omgeving van, de Natura 2000-gebieden Groote Peel en Deurnsche & Mariapeel. De gebieden Groote Peel respectievelijk Mariapeel en Deurnese Peelgebieden zijn bij besluiten van 29 oktober 1986 en 12 mei 1992 aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in Richtlijn 79/409/ EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103), zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20; hierna: Vogelrichtlijn). Voorts zijn de gebieden Groote Peel en Deurnsche & Mariapeel bij besluit van 7 december 2004 ingevolge Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: Habitatrichtlijn), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363) geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van deze Richtlijn.
Deze gebieden zijn Natura 2000-gebieden als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder n, van de Nbw 1998. De instandhoudingsdoelstellingen van deze Natura 2000-gebieden hebben onder meer betrekking op voor verzuring gevoelige habitats en soorten die van die habitats afhankelijk zijn.
2. Ingevolge artikel 19d van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, alvorens het college van gedeputeerde staten een besluit neemt, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
3. De Stichting betoogt dat het college ten onrechte op grond van artikel 19kd van de Nbw 1998 de conclusie heeft getrokken dat het aspect stikstof niet betrokken hoeft te worden in het bestreden besluit.
De Stichting betoogt verder dat het college, bij de beoordeling van de vraag of ten gevolge van de veehouderij een toename van de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in deze Natura 2000-gebieden optreedt, ten onrechte is uitgegaan van de stikstofdepositie zoals die bestond op de referentiedatum 10 juni 1994 voor de Vogelrichtlijn. In de recent verleende revisievergunning, te weten die van 24 oktober 2012, is immers een lagere ammoniakemissie toegestaan dan krachtens de op de referentiedatum geldende vergunning. De op de referentiedatum geldende vergunning is op grond van artikel 8.4, vierde lid, van de Wet milieubeheer (oud) vervallen, zodat een toestemming voor een veebestand met een ammoniakemissie van 702 kg/ha/jaar resteert. Nu het college bij het bestreden besluit vergunning heeft verleend voor een veebestand met een ammoniakemissie van 1264,39 kg/ha/jaar, is sprake van een toename van ammoniakemissie en stikstofdepositie en zijn significante gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van deze Natura 2000-gebieden niet uitgesloten.
4. Bij het bestreden besluit heeft het college voor de in geding zijnde Natura 2000-gebieden 10 juni 1994 als referentiedatum genomen. Nu de aanvraag betrekking heeft op een veel lagere ammoniakemissie dan de emissie die was vergund op de referentiedatum en de stikstofdepositie per saldo niet toeneemt, zijn significante gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden volgens het college uitgesloten. In het verweerschrift heeft het college gesteld dat het, anders dan de Stichting stelt, de conclusie dat de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie daalt, dan wel per saldo niet toeneemt, niet getrokken heeft op grond van artikel 19kd van de Nbw 1998. Voorts heeft het college in het verweerschrift gesteld dat het de stikstofdepositie uitdrukkelijk bij het bestreden besluit heeft betrokken.
5. Blijkens de tabel op pagina 6 van het bestreden besluit gold op de referentiedatum van 10 juni 1994 de bij besluit van 28 februari 1990 verleende Hinderwetvergunning, waarbij ten behoeve van de varkenshouderij een ammoniakemissie is vergund van 2.070,20 kg/ha/jaar.
Blijkens het Web-Bestand Veehouderij Bedrijven van de provincie Noord-Brabant is bij besluit van 24 oktober 2012 voor de varkenshouderij een revisievergunning verleend voor een ammoniakemissie van 702 kg/ha/jaar.
Bij het bestreden besluit is voor de varkenshouderij een vergunning krachtens de Nbw 1998 verleend voor een veebestand met een ammoniakemissie van 1.264,39 kg/ha/jaar.
Voor de exploitatie van de varkenshouderij is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
5.1. Niet in geschil is dat het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van de varkenshouderij, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden, de kwaliteit van de natuurlijke habitats in de gebieden kunnen aantasten. Gelet daarop is ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voor het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van de varkenshouderij een vergunning vereist.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2 kunnen significante gevolgen worden uitgesloten, voor zover het gaat om de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden, als de wijziging of uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Voor Vogelrichtlijngebieden is de referentiedatum de datum waarop het aanwijzingsbesluit van kracht werd, tenzij die datum voor 10 juni 1994 ligt. In die situaties geldt 10 juni 1994 als referentiedatum.
5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 13 november 2013 in zaak nr. 201211640/1/R2 kan, indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De reden hiervoor is dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, (www.curia.europa.eu), volgt dat een op de referentiedatum vergund project niet alsnog passend beoordeeld hoeft te worden zolang dit project wordt voortgezet. Hieruit wordt afgeleid dat bij de aangevraagde situatie slechts de op de referentiedatum beoordeelde stikstofdepositie kan worden betrokken voor zover het project, dat de depositie tot gevolg heeft, is voortgezet. Van voorzetting van het project is in ieder geval geen sprake indien een vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is. In dit geval is de op de referentiedatum geldende vergunning nadien vervangen door een andere milieuvergunning. Dit geval verschilt derhalve van de situatie in de voornoemde uitspraak van 31 maart 2010, die betrekking heeft op een ongewijzigde voortzetting van de bedrijfsvoering waarvoor op de referentiedatum toestemming is verleend.
5.4. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer ammoniakemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, zoals in dit geval, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt. Het college heeft in dit geval nagelaten de bij besluit van 24 oktober 2012 verleende revisievergunning in aanmerking te nemen bij de beoordeling of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie.
5.5. Daargelaten het betoog van de Stichting over de conclusie die het college op grond van artikel 19kd van de Nbw 1998 heeft getrokken, volgt uit het voorgaande dat het college bij de beoordeling of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op de genoemde Natura 2000-gebieden ten onrechte de stikstofdepositie van de voorgenomen activiteit heeft vergeleken met de stikstofdepositie van het vergunde gebruik op 10 juni 1994. Gelet hierop is het bestreden besluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
5.8. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
5.9. Ter zitting heeft het college verzocht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat de stikstofdepositie die de varkenshouderij veroorzaakt zodanig laag is dat het een te verwaarlozen invloed heeft op de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.
De Afdeling ziet geen aanleiding aan dit verzoek gevolg te geven, reeds omdat een geringe stikstofdepositie van het project niet betekent dat de aangevraagde situatie geen significante gevolgen als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 heeft.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 23 mei 2013, kenmerk C2056631/3374442;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1021,54 (zegge: duizendeenentwintig euro en vierenvijftig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Broekman
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2014
12.