Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 14/5028 AW en BRE 14/5087 AW
uitspraak van 7 april 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. M. Scheggetman,
[naam eiseres], te [woonplaats2], eiseres,
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van 4 juli 2014 (bestreden besluiten) van de korpschef inzake de toekenning van en overgang naar een functie op grond van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP). Het beroep van eiser is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer BRE 14/5028 AW. Het beroep van eiseres is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer BRE 14/5087 AW.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 11 maart 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door [naam persoon1]. Eiseres is verschenen. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger1], [naam vertegenwoordiger2] en [naam vertegenwoordiger3].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is overeengekomen dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden, het LFNP. Daarbij is sprake van een nieuw functiewaarderingssysteem waarmee de functies uit het LFNP worden gewaardeerd. In de oude situatie waren er ruim 7000 functies binnen de Nederlandse politie die gewaardeerd waren op basis van een verouderde waarderingssystematiek met verouderde parameters. Het nieuwe LFNP kent circa 100 landelijk geldende functies met functiebeschrijvingen voorzien van een waardering per functie. Met de invoering van het LFNP bestaat er voor de organisaties niet langer een mogelijkheid om zelf functies te beschrijven en te waarderen, omdat uitsluitend gebruik mag worden gemaakt van functies uit het LFNP.
Toekenning aan politieambtenaren van de functies als omschreven in het LFNP diende per 1 januari 2010 plaats te vinden. De minister van Veiligheid en Justitie en de politie-vakorganisaties hebben afgesproken dat er sprake is van terugwerkende kracht tot en met deze datum. Dit houdt in dat de functie die op 31 december 2009 door een individuele ambtenaar werd vervuld (oud), wordt omgezet naar een LFNP-functie (nieuw). Dit proces herhaalt zich vervolgens voor iedere functie die de ambtenaar daarna is gaan vervullen tot en met 31 december 2011. Dit wordt ‘matching’ genoemd. De functie die de ambtenaar op 31 maart 2011 vervult, is in principe de uitgangspositie voor de toekomstige functie. De meest actuele functie op 31 december 2011 wordt uiteindelijk gematcht en is de nieuwe LFNP-functie.
Bij het matchingsproces zijn bepalend de Regeling overgang naar een LFNP-functie (Regeling), het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching. Om te komen tot een match wordt de (oude) functiebeschrijving eerst ingedeeld in één van de drie domeinen (Leiding, Uitvoering of Ondersteuning). Vervolgens wordt binnen het gekozen domein Uitvoering of Ondersteuning het vakgebied bepaald. Ten slotte wordt de meest vergelijkbare LFNP-functie in het desbetreffende vakgebied of het domein Leiding bepaald. Bij deze laatste stap geldt dat indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie, die LFNP-functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. Indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving niet voorkomt in het gekozen vakgebied dan wel het domein Leiding, dan wordt de naasthogere of de naastlagere LFNP-functie gekozen als de meest vergelijkbare functie.
Aan een LFNP-functie binnen (onder meer) het vakgebied Bedrijfsvoeringspecialismen wordt zo veel mogelijk een werkterrein en aandachtsgebied toegekend, om duidelijkheid te verschaffen in de concreet te verrichten werkzaamheden. Korpsfunctiebeschrijvingen met een (zeer) breed palet aan taken krijgen niet altijd een werkterrein of aandachtsgebied, omdat met het toekennen van een grote hoeveelheid aan werkterreinen of aandachtsgebieden juist het tegenovergestelde wordt bereikt.
Het resultaat van alle matchingen staat in een transponeringstabel, die als bijlage is opgenomen bij de Regeling.
2. Voor eisers geldt in de periode van 31 december 2009 (eiser) dan wel 1 oktober 2010 (eiseres) tot en met 31 december 2011 een vastgestelde uitgangspositie van ‘Juridisch medewerker B’.
3. Bij besluit van 16 december 2013 (primair besluit) heeft de korpschef aan eisers over de periode van 31 december 2009 (eiser) dan wel 1 oktober 2010 (eiseres) tot en met 31 december 2011 de LFNP-functie ‘Bedrijfsvoeringspecialist C’ toegekend. Deze functie valt onder het vakgebied Bedrijfsvoeringspecialismen, de werkterreinen Personeel & Organisatie (P&O), Financiën en Facilitair, en heeft de aandachtsgebieden Juridisch advies (P&O), Juridisch advies (Financiën) en Juridisch advies (Facilitair). Daarnaast heeft de korpschef bepaald dat eisers met ingang van 1 januari 2012 overgaan naar deze LFNP-functie.
Bij de bestreden besluiten heeft de korpschef de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
4. De korpschef stelt zich in de bestreden besluiten, samengevat, op het volgende standpunt. Het systeem van het LFNP kent een aantal functies waarbij sprake is van werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten. Deze zijn in de transponeringstabel opgenomen. De transponeringstabel is een algemeen verbindend voorschrift (avv), waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is. De keuze die de werkgroep matching heeft gemaakt ten aanzien van de vraag welke aandachtsgebieden of specifieke functionaliteiten aan de functie van eisers kunnen worden gekoppeld, staat in deze (bezwaar)procedure daarom niet ter beoordeling. Er bestaat geen aanleiding om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
5. Eisers voeren in beroep, samengevat, het volgende aan. Het bestreden besluit is onbevoegd genomen. De transponeringstabel is geen avv. De toekenning van de werkterreinen en aandachtsgebieden is te beperkt. De korpschef had aanleiding moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen.
Bevoegdheid tot het nemen van de beslissingen op bezwaar
6. De rechtbank stelt vast dat de bestreden besluiten in ondermandaat zijn genomen door de programmadirecteur HRM. Naar het oordeel van de rechtbank was de programmadirecteur HRM bevoegd om namens de korpschef te beslissen op de bezwaarschriften van eisers. Voor een motivering van dit oordeel wordt verwezen naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 22 januari 2015 met ECLI:NL:RBZWB:2015:382.
Transponeringstabel
7. De rechtbank dient te beoordelen of de korpschef zich bij het nemen van de bestreden besluiten op de transponeringstabel heeft mogen baseren. Daarbij is van belang de vraag of de transponeringstabel als avv dient te worden aangemerkt, of dat er sprake is van een bundel van individuele besluiten.
De rechtbank overweegt in navolging van de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dat bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften het in beginsel aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en dat de rechter het resultaat daarvan moet respecteren. Dit uitgangspunt lijdt echter uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten (CRvB 14 november 1991, LJN ZB4693 en TAR 1991, 239 en CRvB 8 april 1999, LJN AA3992 en TAR 1999, 91). Dit brengt met zich mee dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Naar het oordeel van de CRvB bieden de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij die, terughoudende, toetsing een belangrijk richtsnoer.
Indien moet worden aangenomen dat sprake is van een bundel van besluiten, geldt dat de rechtbank indringender kan toetsen of de betrokken belangen in een concreet geval zorgvuldig zijn afgewogen.
Eén van de kenmerken van een avv is dat het externe werking heeft. De transponeringstabel is vastgesteld door de minister van Veiligheid en Justitie. Nu de transponeringstabel de rechtspositie raakt van anderen dan de minister, is de rechtbank van oordeel dat de tabel externe werking heeft.
De rechtbank is verder van oordeel dat de transponeringstabel een zelfstandige normstelling bevat, die zich voor herhaalde toepassing leent. Zo volgt de indeling van een (oude) korpsfunctie in een concreet domein en vakgebied niet uit de Regeling, maar uit de transponeringstabel. Verder is de transponeringstabel niet gericht op de toekenning van LFNP-functies aan individuele politieambtenaren, maar is deze gericht op de omzetting van alle functies zoals die voorkwamen binnen de tot 1 januari 2013 bestaande politiekorpsen naar functies binnen het LFNP. Hierbij is van belang dat ook bestaande functies die ten tijde van het vaststellen van de transponeringstabel niet vervuld waren, zijn meegenomen in het matchingsproces dat heeft geleid tot de totstandkoming van de transponeringstabel. Bepaalde functies die gematcht zijn, kwamen meer dan één keer in de bestaande formatie voor, zodat de in de transponeringstabel neergelegde norm voor deze functies vatbaar is voor herhaalde toepassing. Verder zijn bijzondere situaties en afspraken, die betrekking hebben op individuele politieambtenaren, bij de matching uitdrukkelijk buiten beschouwing gelaten.
Nu ook aan de overige kenmerken van een avv wordt voldaan, is de rechtbank van oordeel dat de korpschef terecht heeft aangenomen dat de transponeringstabel een avv is dat in werking is getreden nu dit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
De omstandigheid dat de transponeringstabel tussentijds drie keer is aangepast, maakt niet dat het geen avv is. Deze wijzigingen zijn tot stand gekomen om ongewenste uitkomsten van de matching op grond van eerdere – ten tijde van de wijziging andersluidende – beleidskeuzes te corrigeren.
De rechtbank staat vervolgens voor de vraag of aan de transponeringstabel zodanig ernstige tekortkomingen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
Eisers hebben in dit kader aangevoerd dat het matchingsproces gaandeweg de procedure is gewijzigd. Zo was in de beleidsregel Instructie organieke matching van 10 mei 2012 bepaald dat iedere functiebeschrijving op inhoud met LFNP functiebeschrijvingen vergeleken moest worden. In de Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching van 7 mei 2013 is echter bepaald dat als meest vergelijkbare LFNP functie wordt beschouwd de LFNP functie waarvan de schaal overeenkomt met de op de functiebeschrijving vermelde schaal. Kortom, gaandeweg en met terugwerkende kracht is besloten om binnen een vastgesteld vakgebied niet meer op inhoud, maar op schaal te matchen.
De rechtbank overweegt dat de Regeling en de transponeringstabel ten aanzien van het matchen op schaal zelf niet zijn gewijzigd, maar met terugwerkende kracht zijn ingevoerd. In de toelichting op artikel 3, vierde lid, onder c, van de Regeling staat vermeld dat in het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP) is overeengekomen dat de salarisschaal, zoals deze geldt voor de bestaande functiebeschrijvingen, nadrukkelijk betrokken dient te worden in het proces van matching.
De Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching, die voorafging aan de inwerkingtreding van de Regeling, heeft op initiatief van de werkgroep matching plaatsgevonden. De reden daarvoor was gelegen in het streven naar consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen met de oorspronkelijke Instructie organieke matching onvoldoende werd bereikt. Deze wijziging is geaccordeerd door het GOP. Volgens vaste jurisprudentie (ECLI:NL:CRVB:2014:572 en ECLI:NL:CRVB:2014:1023) is het inherent aan een overleg binnen het GOP dat over en weer sprake is van geven en nemen en kan de uitkomst daarvan niet met succes worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan. Daarbij betrekt de rechtbank nog dat met de invoering van het LFNP harmonisatie en uniformering is beoogd, waaraan inherent is dat niet voor iedereen de situatie bij het oude kan blijven.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat in verband met de Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching geen sprake is van een ernstige tekortkoming als hiervoor bedoeld.
Voor het overige zijn door eisers geen ernstige tekortkomingen aan de inhoud of de totstandkoming van de Regeling of de transponeringstabel aangevoerd, noch is de rechtbank daarvan gebleken. Deze kunnen derhalve als grondslag dienen voor de daarop gebaseerde bestreden besluiten.
Hardheidsclausule
8. Artikel 5, vierde lid, van de Regeling bepaalt dat, indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en het derde lid.
Eisers hebben aangevoerd dat er in hun functie sprake is van een breed palet aan taken. De korpschef heeft dit in eerste instantie ook onderkend, omdat in het voorgenomen overgangsbesluit geen werkterreinen of aandachtsgebieden worden genoemd. Het alsnog toekennen van werkterreinen en aandachtsgebieden is niet nader onderbouwd. Eisers voeren taken uit die niet onder de toegekende werkterreinen vallen. Door het toekennen van een beperkt aantal werkterreinen en aandachtsgebieden treedt er een versmalling op van de functie. Volgens eisers rechtvaardigen deze specifieke feiten en omstandigheden dat de hardheidsclausule wordt toegepast.
De korpschef kan naar het oordeel van de rechtbank bij zijn weigering om de hardheidsclausule toe te passen niet volstaan met de stelling dat het inherent is aan de manier van matching dat er verschillen zijn tussen de uitgangspositie en de gematchte functie en dat dat geen onbillijkheid kan opleveren. Dat maakt immers dat de hardheidsclausule feitelijk nimmer behoeft te worden toegepast. De rechtbank is niet gebleken, mede gelet op de tekst van artikel 5, vierde lid, van de Regeling alsmede de toelichting daarop, dat de korpschef de hardheidsclausule zo beperkt kan uitleggen. Uit de hardheidsclausule volgt immers dat, indien toepassing van de transponeringstabel leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, de korpschef na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van de transponeringstabel.
De rechtbank is echter ook van oordeel dat de hardheidsclausule niet de mogelijkheid biedt om een uitzondering te maken, indien toepassing van de transponeringstabel tot een resultaat leidt dat is voorzien of in overeenstemming is te achten met de bedoeling van de wetgever. Die bedoeling kan blijken uit expliciet in de Regeling of de beleidsregels vastgelegde keuzes en ook uit de stukken die zijn gewisseld tussen de partijen die betrokken zijn geweest bij het opzetten van het matchingsproces. In die gevallen moet het ervoor gehouden worden dat de negatieve gevolgen voor een persoon of groep personen door de onderhandelingspartijen is geaccepteerd als gevolg van de matching, zodat niet meer gezegd kan worden dat er sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard of van een bijzondere situatie.
Uit het primaire besluit blijkt dat de landelijke werkgroep matching tussen het voorgenomen overgangsbesluit en het primaire besluit een aantal functieregels, waaronder die van eisers, nogmaals heeft bekeken. Dit heeft voor eisers geleid tot een andere uitkomst van de matching.
Ter zitting heeft de korpschef hierop de volgende toelichting gegeven. De wijziging tussen het voornemen en het primaire besluit heeft te maken met de wijze waarop het proces is ingericht. Op het moment dat het voornemen bekend wordt gemaakt, wordt er gekeken of er aanleiding bestaat voor een hermatch. Er wordt een hermatch aangevraagd als men het vermoeden heeft dat er iets niet klopt of als er iets is vergeten. In dit geval heeft de leidinggevende van eisers om een hermatch gevraagd.
De rechtbank overweegt dat de landelijke werkgroep matching tussen het voornemen en het primaire besluit de (bewuste) keuze heeft gemaakt om de betreffende werkterreinen en aandachtsgebieden aan de LFNP-functie van eisers te koppelen. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee het resultaat van de matching voorzien of in overeenstemming te achten met de bedoeling van de wetgever. In dit geval kan dan niet worden gesproken van een onbillijkheid van overwegende aard of van een bijzondere situatie.
Bovendien heeft de korpschef ter zitting verklaard dat de matching met de toegekende werkterreinen en aandachtsgebieden niet zonder meer een versmalling van de functie betekent. Volgens de korpschef worden werkterreinen toegekend om richting te geven aan de LFNP-functie. Er kan echter niet worden uitgesloten dat er allerlei andere taken worden verricht, die niet onder de toegekende werkterreinen en aandachtsgebieden vallen, aldus de korpschef.
Eisers hebben verder aangevoerd dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Volgens eisers hebben collega’s uit het voormalig politiekorps Zeeland alleen het werkterrein P&O toegekend gekregen. Eisers hebben daarbij opgemerkt dat zij met hun beroep niet willen bereiken dat aan hen slechts het werkterrein P&O wordt toegekend.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers geen belang bij een beoordeling van deze beroepsgrond, omdat zij met het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet in een betere positie kunnen komen.
Het beroep op de hardheidsclausule kan dan ook niet slagen.
Conclusie
9. De beroepen zullen ongegrond worden verklaard.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. E.S.M. van Bergen en mr. M.Z.B. Sterk, leden, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.