Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 13/6213 en BRE 14/699
uitspraak van 9 september 2014 van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[naam eiser], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. H.P. Olthof,
en
de minister van Veiligheid en Justitie (Centrale Verwerking Openbaar Ministerie; CVOM), verweerder.
Procesverloop
In de zaak met procedurenummer BRE 13/6213 heeft eiser op 13 november 2013 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar door de CVOM inzake een verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Bij besluit van 26 november 2013 (bestreden besluit I) heeft de CVOM alsnog beslist op het bezwaar van eiser.
Gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit geacht mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit.
In de zaak met procedurenummer BRE 14/699 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van 13 januari 2014 (bestreden besluit II) inzake een verzoek van eiser op grond van de Wob.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 24 juli 2014, waar eiser – met voorafgaand bericht – niet is verschenen. De CVOM heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam vertegenwoordiger]en mr.[naam vertegenwoordiger].
Overwegingen
1.
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij besluiten van 8 juni 2013 met CJIB-nummers 1 7283 5156 en 1 7283 5215 (boetebeschikkingen) zijn aan eiser verkeersboetes opgelegd.
De gemachtigde van eiser heeft bij brieven van 1 en 11 juli 2013 administratief beroep ingesteld tegen de boetebeschikkingen. In die brieven is ook gevraagd om openbaarmaking van een aantal documenten, onder verwijzing naar de Wob.
Bij besluiten van 29 juli 2013 (primair besluit I) en 7 augustus 2013 (primair besluit II) heeft de CVOM op de Wob-verzoeken beslist en de zaakoverzichten en het ondermandaatbesluit verstrekt. Daarbij heeft de CVOM overwogen dat de lijst met namen aan wie ondermandaat is verleend niet wordt verstrekt, nu de CVOM het belang van openbaarmaking van deze lijst niet groter acht dan het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de individuele medewerkers van de CVOM. Daarnaast is ook aangegeven dat in de Wob-verzoeken wordt gevraagd om documenten die niet in het bezit zijn van de CVOM. De Wob-verzoeken zijn daarom tevens doorgestuurd naar de politie Midden-en West-Brabant.
Eiser heeft op 6 en 17 september 2013 bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten I en II.
Bij brieven van 22 oktober 2013 en 17 december 2013 heeft eiser de CVOM meegedeeld dat de termijn om te beslissen op het bezwaarschrift inmiddels is verstreken. Hij heeft de CVOM vervolgens verzocht om binnen twee weken een beslissing te nemen.
Eiser heeft op 13 november 2013 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar door de CVOM.
Bij het bestreden besluit I heeft de CVOM alsnog beslist op het bezwaar van eiser. Bij de bestreden besluiten I en II zijn de bezwaren van eiser kennelijk ongegrond verklaard.
De CVOM stelt zich in deze besluiten, samengevat, op het volgende standpunt. Voor zover de Wob-verzoeken zagen op documenten waarover de CVOM niet beschikt, zijn de Wob-verzoeken doorgezonden naar de politie Midden-en West-Brabant. Deze doorzending betreft een feitelijke handeling waartegen geen bezwaar of beroep openstaat.
De CVOM stelt zich in deze besluiten, samengevat, op het volgende standpunt. Voor zover de Wob-verzoeken zagen op documenten waarover de CVOM niet beschikt, zijn de Wob-verzoeken doorgezonden naar de politie Midden-en West-Brabant. Deze doorzending betreft een feitelijke handeling waartegen geen bezwaar of beroep openstaat.
Van een weigering deze documenten te verstrekken is geen sprake, nu uitsluitend is geconstateerd dat – behoudens het zaakoverzicht en het ondermandaatbesluit – de gevraagde stukken niet bij de CVOM berusten.
Ook voor zover de Wob-verzoeken zagen op niet bestaande stukken zijn de verzoeken terecht afgewezen. Op grond van de Wob bestaat er geen verplichting om niet bestaande documenten alsnog te vervaardigen. Evenmin rust op de CVOM in het kader van de Wob de verplichting om documenten te vergaren die niet berusten bij de CVOM.
Tot slot heeft de CVOM aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat nu de bezwaren kennelijk ongegrond worden geacht, zij er vanaf heeft gezien eiser te horen. Om die reden komt eiser evenmin in aanmerking voor een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar, zodat is beslist dat geen dwangsom is verschuldigd.
Eiser heeft vervolgens op 28 januari 2014 beroep ingesteld tegen bestreden besluit II.
2.
Eiser voert in beide zaken in beroep, kort samengevat, het volgende aan. Eiser heeft gevraagd om openbaarmaking van documenten aangaande vermeende verkeersovertredingen en de daarbij betrokken (opsporings)ambtenaren. Op grond van de wet en jurisprudentie zouden dergelijke documenten zich onder de CVOM moeten bevinden, mede gezien de gezagsverhouding en bijzondere relatie tussen de opsporingsinstanties enerzijds en de CVOM en de officier van justitie anderzijds. Indien deze documenten niet bij de CVOM berusten, rust er op de CVOM een vergaarplicht. De CVOM had de Wob-verzoeken derhalve niet mogen doorsturen naar de politie Midden-en West-Brabant.
Eiser heeft verder aangevoerd dat de bezwaren ten onrechte kennelijk ongegrond zijn verklaard. De jurisprudentie geeft immers allesbehalve een eenduidig beeld ten aanzien van de vergaarplicht. Om die reden heeft de CVOM ten onrechte geweigerd een dwangsom toe te kennen in verband met het niet tijdig beslissen. Bovendien is sprake van schending van de hoorplicht. Door deze handelwijze is er mogelijk sprake van misbruik van het procesrecht aan de zijde van de CVOM.
Tot slot heeft eiser verzocht om bij de veroordeling van de CVOM in de door hem gemaakte proceskosten een hogere wegingsfactor dan ‘gemiddeld’ toe te passen.
Beroepen tegen de bestreden besluiten I en II
3.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder ‘document’: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Wob wordt, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
In artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb is bepaald dat voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit wordt gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit.
In artikel 6:12, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, het niet aan een termijn gebonden is.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen, én
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
In artikel 4:17, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch ten hoogste 42 dagen.
In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom is verschuldigd, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
In artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb is bepaald dat geen dwangsom is verschuldigd indien de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
In artikel 4:18 van Pro de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
Op grond van artikel 7:14 van Pro de Awb zijn de artikelen 4:17 en 4:18 van de Awb ook van toepassing op besluiten op bezwaar.
Ingevolge artikel 8:55c van de Awb stelt de rechtbank, indien het beroep gegrond is, desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast.
In artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb is bepaald dat van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
Procesbelang ten tijde van de bestreden besluiten I en II
4.
De CVOM heeft ter zitting toegelicht dat de politie Midden- en West-Brabant op 22 november 2013, derhalve voor het nemen van de bestreden besluiten, de stukken waar eiser om had verzocht aan (de gemachtigde van) eiser heeft toegestuurd. Gelet hierop ziet de rechtbank zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser ten tijde van de bestreden besluiten procesbelang had bij een beoordeling van zijn bezwaren. In dat kader overweegt de rechtbank als volgt.
Eiser heeft de CVOM verzocht om openbaarmaking van de door hem gevraagde stukken. Met de openbaarmaking van het zaakoverzicht en het ondermandaatbesluit door de CVOM, de doorzending van het verzoek aan de politie Midden- en West-Brabant en toezending door de politie Midden- en West-Brabant van (een deel van) de gevraagde stukken, heeft eiser niet gekregen waar hij om had gevraagd, namelijk openbaarmaking van alle stukken door de CVOM. Daargelaten derhalve of de politie Midden- en West-Brabant ook alle stukken heeft verstrekt waar eiser om heeft verzocht, bestaat er geen grond voor het oordeel dat eiser ten tijde van de bestreden besluiten geen procesbelang had bij een beoordeling van zijn bezwaren. Daarbij komt dat eiser met het instellen van bezwaar (en beroep) onder meer duidelijkheid beoogt te verkrijgen over de vraag of de gevraagde stukken al dan niet door de CVOM openbaar moeten worden gemaakt. Partijen verschillen hierover principieel van mening en zijn veelvuldig – hangende bezwaar en/of in beroep – met elkaar in debat over het antwoord op deze vraag. Ook na verstrekking van de gevraagde informatie door de politie Midden- en West-Brabant bestaat het belang van eiser bij deze beoordeling nog steeds. De CVOM is in de bestreden besluiten derhalve terecht uitgegaan van procesbelang aan de zijde van eiser.
Wob-verzoek
5.
De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser met de brieven van 1 en 11 juli 2013 niet alleen administratief beroep heeft ingesteld tegen de boetebeschikkingen, maar ook een verzoek om openbaarmaking van documenten over de verweten verkeersovertredingen heeft gedaan. Hij heeft daarbij expliciet en zonder voorbehoud gesteld dat het verzoek wordt gedaan in het kader van de Wob. In zoverre verschillen deze verzoeken dus van de informatieverzoeken die hebben geleid tot de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 12 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:465), 9 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1199), 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1311) en 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1477). Een belang bij of doel van openbaarmaking behoeft niet te worden gesteld. De rechtbank is van oordeel dat de onderhavige informatieverzoeken moeten worden aangemerkt als verzoeken om toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Wob, en daarmee als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Daarom moeten de primaire besluiten worden aangemerkt als beschikkingen in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob en daarmee als beschikkingen in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Ook in zoverre zijn de bezwaren terecht ontvankelijk geacht.
Documenten berusten bij de CVOM
6.
De eis in de Wob dat het moet gaan om documenten die bij een bestuursorgaan berusten, betekent dat het betreffende document zich fysiek onder een bestuursorgaan moet bevinden. Een bestuursorgaan kan niet weigeren een document openbaar te maken, zonder onderzoek te hebben verricht naar het bestaan daarvan. Uit vaste jurisprudentie van de AbRS volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling komt niet ongeloofwaardig voor, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten (verwezen wordt naar de uitspraak van 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1376).
De CVOM stelt in de bestreden besluiten dat bij de CVOM slechts het zaakoverzicht en het ondermandaatbesluit berust, zowel ten tijde van de beslissingen op de Wob-verzoeken als ten tijde van de bestreden besluiten. Naar aanleiding van elk verzoek op grond van de Wob wordt onderzocht welke documenten in het betreffende geval onder de CVOM berusten. Dat onderzoek wordt naar aanleiding van een ingediend bezwaar ex nunc herhaald. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de stelling van de CVOM dat zij niet over meer stukken beschikt dan de documenten die al naar eiser zijn gestuurd.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat, mede gezien de gezagsverhouding en bijzondere relatie tussen de opsporingsinstantie enerzijds en de CVOM en de officier van justitie anderzijds, de gevraagde documenten zich onder de CVOM zouden moeten bevinden. Uit de door eiser aangehaalde rechtspraak van de AbRS volgt immers dat stukken alleen worden geacht te berusten bij een bestuursorgaan als de stukken (fysiek) aanwezig zouden zijn bij een andere instelling, dienst of bedrijf dat werkzaam is onder verantwoordelijkheid van dit bestuursorgaan. Met de CVOM is de rechtbank van oordeel dat hiervan in het onderhavige geval geen sprake is. De politie Midden- en West-Brabant is werkzaam onder verantwoordelijkheid van de korpschef. Daarmee is zij werkzaam onder verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan dan de minister van Veiligheid en Justitie of de CVOM. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Vergaarplicht
7.
Een bestuursorgaan heeft in beginsel niet de verplichting om de gevraagde informatie elders te vergaren. Dit is slechts anders wanneer het gaat om informatie die bij het bestuursorgaan behoort te berusten. Verwezen wordt naar de uitspraak van de AbRS van 19 maart 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC7085).
Eiser stelt zich op het standpunt dat de gevraagde gegevens bij de CVOM behoren te berusten. Volgens eiser dient de CVOM te beschikken over de documenten die in het kader van de heroverweging noodzakelijk zijn om de juistheid van de opgelegde boete te beoordelen. Daar komt bij dat bij wet de taak tot het beheren van documentatie over opsporingsambtenaren bij de CVOM is neergelegd. Eiser heeft daarbij verwezen naar artikel 3 van Pro de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv).
Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen grond voor het oordeel dat de overige documenten onder de CVOM behoren te berusten. Zoals het gerechtshof te Leeuwarden heeft geoordeeld bij arrest van 21 april 2010 (ECLI:NL:GHLEE:2010:BN5774), schrijft geen wettelijke bepaling voor dat de gevraagde stukken deel uitmaken van het dossier. Daartoe bestaat in een Wahv-zaak slechts aanleiding indien redelijkerwijs twijfel bestaat over de aspecten waarop die informatie betrekking heeft. De vraag of de CVOM meer stukken nodig heeft dan het zaakoverzicht voor de beoordeling van de boetebeschikking in de Wahv-zaak, valt naar het oordeel van de rechtbank buiten het bestek van deze beroepsprocedure. Met de CVOM is de rechtbank van oordeel dat eiser dat in de te voeren Wahv-procedure aan de orde zal kunnen stellen. De rechtbank is voorts van oordeel dat uit artikel 3 van Pro de Wahv niet volgt dat de door eiser gevraagde documenten over opsporingsambtenaren bij de CVOM behoren te berusten. Op de CVOM rustte dan ook geen verplichting om de overige documenten te vergaren.
Kennelijk ongegrond
8.
De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn betoog dat de CVOM ten onrechte is uitgegaan van de kennelijke ongegrondheid van zijn bezwaren. Een bezwaar is kennelijk ongegrond wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat het bezwaar ongegrond is en er over die conclusie redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is. Daarvan is in de onderhavige gevallen sprake. Weliswaar bestaat er in de lagere rechtspraak thans verschil van inzicht over het al dan niet bestaan van een vergaarplicht aan de zijde van de CVOM in gevallen als de onderhavige, de rechtspraak van de AbRS over de vergaarplicht is eenduidig en consistent. In die rechtspraak past het standpunt van de CVOM. Daar komt bij dat eiser en zijn gemachtigde goed bekend zijn met de handelwijze en visie van de CVOM op dit punt en dat de standpunten over en weer duidelijk zijn. Van redelijke twijfel over de ongegrondheid van de bezwaren van eiser was derhalve geen sprake.
Gelet op het voorgaande heeft de CVOM in de bestreden besluiten eiser terecht
kennelijk ongegrond verklaard in zijn bezwaren. Onder deze omstandigheden is van een
kennelijk ongegrond verklaard in zijn bezwaren. Onder deze omstandigheden is van een
schending van de hoorplicht, gelet op het bepaalde in artikel 7:3 van Pro de Awb, geen sprake en heeft de CVOM grond van artikel 4:17, zesde lid, en onder c, van de Awb in de betreffende zaken terecht geweigerd om de verschuldigdheid van een dwangsom vast te stellen.
9.
Gelet op het voorgaande kan hetgeen eiser heeft aangevoerd tegen de bestreden besluiten niet leiden tot vernietiging van deze besluiten. De beroepen gericht tegen de bestreden besluiten zijn derhalve ongegrond.
Beroep tegen het niet tijdig beslissen
10.
Nu de rechtbank van oordeel is dat eiser geen aanspraak kan maken op dwangsommen in verband met het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar, ligt daarin geen belang bij een beoordeling over de vraag of de CVOM al dan niet tijdig op zijn bezwaar heeft beslist. Nu ook anderszins niet is gebleken van belang bij een beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen, dient dit beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Er bestaat wel aanleiding de CVOM te veroordelen in de door eiser in verband met het instellen van het beroep niet tijdig gemaakte proceskosten. Tevens dient de CVOM in deze zaak het griffierecht aan eiser te vergoeden.
Voor wat betreft voornoemde proceskosten gaat de rechtbank uit van 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 487,00. De wegingsfactor stelt de rechtbank op 0,25, nu geschillen met betrekking tot het uitblijven van een besluit, gelet op vaste jurisprudentie van de AbRS, als zeer licht moeten worden beschouwd. Op grond van het voorgaande stelt de rechtbank voornoemde proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 121,75 (€ 487,00 x 0,25).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar van eiser
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten I en II ongegrond;
- draagt de CVOM in de zaak met procedurenummer BRE 13/6213 op het betaalde griffierecht van € 160,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de CVOM in de zaak met procedurenummer BRE 13/6213 in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 121,75.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, rechter, in aanwezigheid van
N. van Asten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2014.
N. van Asten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2014.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak mede te ondertekenen.
uitspraak mede te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.