Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 13/6025 BELEI
uitspraak van 7 augustus 2014 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Juvent (hierna: Juvent), te Middelburg, eiseres,
gemachtigde: mr. M. Tange-Visser,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: GS), verweerder.
Procesverloop
Juvent heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 17 september 2013 (bestreden besluit) van GS inzake de aankondiging van beëindiging van de subsidierelatie jeugdzorg per 1 januari 2015.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 26 juni 2014. Juvent heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam vertegenwoordiger] en [naam vertegenwoordiger]. GS heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam vertegenwoordiger],[naam vertegenwoordiger] en [naam vertegenwoordiger].
Overwegingen
1.
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Juvent ontvangt van GS reeds meerdere jaren subsidie op grond van de Wet op de Jeugdzorg (WJZ) en de Subsidieverordening Zorgaanbod Jeugdzorg 2004 (de Subsidieverordening). Juvent is een zorgaanbieder als bedoeld in artikel 18 (en verder) van de WJZ. De gesubsidieerde activiteiten zijn als volgt te omschrijven: het uitvoeren van de wettelijke taken voor het zorgaanbod in de Provincie Zeeland op basis van de gemaakte productie- en prestatieafspraken. De subsidie wordt jaarlijks aangevraagd en verleend.
Bij brief van 11 december 2012 heeft GS Juvent geïnformeerd over de gevolgen van de stelselwijziging jeugd (decentralisatie van alle ondersteuning en zorg van de provincies naar de gemeenten) voor de subsidierelatie. Aangekondigd is dat de bestaande subsidierelatie per 1 januari 2015 zal moeten eindigen. Hoewel de precieze datum afhankelijk is van aanvaarding van het wetsvoorstel Jeugdwet door beide Kamers der Staten-Generaal en het daarin opgenomen overgangsrecht, wordt uitgegaan van de stelselwijziging per 1 januari 2015. Dat betekent dat GS na 1 januari 2015 geen subsidie meer zal verlenen en dat eventuele subsidieaanvragen van Juvent voor het uitvoeren van hun activiteiten na 1 januari 2015 zullen worden geweigerd. GS heeft daarbij opgemerkt dat ervan wordt uitgegaan dat Juvent, doordat zij tijdig geïnformeerd is, een redelijke termijn heeft om zich op het einde van de subsidierelatie voor te bereiden.
Juvent heeft bij brief van 22 januari 2013, aangevuld bij brief van 27 februari 2013, bezwaar gemaakt tegen de brief van 11 december 2012.
Op 20 augustus 2013 is Juvent gehoord op haar bezwaar door de adviescommissie bezwaarschriften (Commissie). De Commissie heeft geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen en een nieuw besluit te nemen.
Bij het bestreden besluit heeft GS het bezwaar - in afwijking van het advies van de Commissie - ongegrond verklaard.
2.
Juvent heeft, zakelijk weergegeven, primair aangevoerd dat GS niet beschikt over de bevoegdheid en de beleidsvrijheid om de subsidierelatie met haar per 1 januari 2015 te beëindigen. Subsidiair is Juvent van mening dat het bestreden besluit genomen is in strijd met het bepaalde in artikel 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), nu er geen sprake is van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten en GS geen redelijke beëindigingtermijn in acht heeft genomen. Meer subsidiair is het bestreden besluit genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel, mede nu een afbouwregeling in het bestreden besluit ontbreekt. Tevens is het bestreden besluiten niet deugdelijk gemotiveerd.
3.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
In artikel 4:51, eerste lid van de Awb is bepaald dat indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak geschiedt op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
Ingevolge het tweede lid wordt, voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid, van de Awb.
4.
Aan de rechtbank ligt de ambtshalve te beoordelen vraag voor of de aankondiging van 11 december 2012 om de subsidierelatie te beëindigen een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
De rechtbank stelt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 april 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AE1842) voorop dat de aankondiging om een langdurige subsidierelatie te beëindigen kan worden beschouwd als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De bescherming die artikel 4:51 van de Awb wil verlenen aan subsidieontvangers die drie of meer jaren subsidie ontvangen, komt niet tot haar recht indien de bekendmaking van het voornemen tot weigering van de subsidie wordt gezien als een aankondiging zonder rechtsgevolg. Het rechtsgevolg van een dergelijke aankondiging is dat de redelijke termijn aanvangt.
De rechtbank is van oordeel dat de bescherming die artikel 4:51 van de Awb subsidie-ontvangers biedt ook gelding heeft in de gevallen waarin de beëindiging niet zozeer voortkomt uit een - door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur begrensde - keuze van de subsidieverstrekker om voor een volgend tijdvak geen (of minder) subsidie te verstrekken, maar een gevolg is van een stelselwijziging die ertoe leidt dat de financiële middelen waaruit de subsidiëring werd bekostigd, worden overgeheveld naar een ander fonds en de grondslag voor de subsidiëring door de subsidieverstrekker komt te vervallen. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de ABRvS van 2 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2463). Gelet daarop heeft GS de aankondiging de subsidie te beëindigen terecht aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
5.
Uitgangspunt is dat de subsidieverstrekker een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het verlenen, verminderen of beëindigen van een subsidie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1237). De rechtbank dient zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend op te stellen. Beoordeeld moet worden of het bestuursorgaan, met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in redelijkheid, bij afweging van alle betrokken belangen, tot dat besluit heeft kunnen komen.
5.1
De rechtbank overweegt dat vast staat dat GS meer dan drie jaar subsidie heeft verstrekt aan Juvent voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten. De subsidie werd verstrekt op grond van artikel 2 van de Subsidieverordening voor het uitvoeren van één of meer zorgeenheden en/of experimenten. Niet in geschil is dat geen sprake is van een aangekondigde weigering van de subsidie voor een opvolgend tijdvak op de voet van artikel 5 van de Subsidieverordening - om de reden dat Juvent niet langer voldoet aan de eisen die bij of krachtens de WJZ aan haar worden gesteld -, maar dat de ambtshalve aangekondigde beëindiging van de subsidierelatie voortkomt uit de voorgenomen transitie van de jeugdzorg. GS zal vanwege de veranderde wetgeving niet langer bevoegd zijn om de hier aan de orde zijnde activiteiten te subsidiëren op grond van de WJZ en de daarop gebaseerde provinciale verordening. Daarmee hangt samen dat GS bevoegd is de beëindiging van de tot dan toe bestaande subsidierelatie aan te kondigen (vergelijk ook voornoemde uitspraak van de ABRvS van 2 juli 2014). Deze beroepsgrond faalt derhalve.
5.2
De rechtbank volgt GS in het standpunt dat aan het vereiste van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten is voldaan. De rechtbank overweegt hierbij dat het bij toepassing van dit artikel niet hoeft te gaan om wijzigingen van het eigen beleid of de inzichten van de subsidieverstrekker, maar dat ook een beleidswijziging van de Rijksoverheid als de onderhavige die directe consequenties heeft voor de taken en financiering van GS, onder het begrip veranderde omstandigheden valt. GS wordt immers geconfronteerd met de situatie dat zijn wettelijke taak - met de daarbij behorende financiering vanuit de Rijksoverheid - met betrekking tot de jeugdzorg wordt beëindigd.
Uit vaste jurisprudentie van de ABRvS volgt voorts dat voor de aanvang van de redelijke termijn niet is vereist dat het nieuwe beleid al is vastgesteld. Niet in geschil is dat ten tijde van het beëindigingsbesluit de hoofdlijnen van de transitie van de jeugdzorg al langer bekend waren en dat de transitie sinds 14 maart 2011 een vast agendapunt was tijdens de bestuurlijke en ambtelijke overleggen tussen Juvent en GS. Ook stond op dat moment voldoende vast dat de verantwoordelijkheid voor de planning en financiering van de jeugdzorg van de provincie zou verschuiven naar de gemeenten. Daarbij is steeds het uitgangspunt geweest dat 1 januari 2015 de datum van deze overgang zou zijn. Dat GS heeft aangegeven dat de subsidieverstrekking zou worden gecontinueerd indien de Jeugdwet alsnog op een latere datum in werking zou treden, maakt niet dat de aankondiging onvoldoende ondubbelzinnig en definitief is. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake.
5.3
Juvent heeft zich subsidiair voorts op het standpunt gesteld dat geen redelijke termijn in acht is genomen. Daarbij is gewezen op het feit dat Juvent haar prestatieafspraken met GS en de wettelijke taken gedurende de looptijd van de termijn moet voortzetten zodat zij niet eerder kan beginnen met afbouwen, dat op GS een verplichting rust om een garantie te verstrekken voor de wachtgeldverplichtingen en dat de termijn onvoldoende lang is in verband met de vastgoedportefeuille.
De rechtbank stelt voorop dat de redelijke termijn ertoe dient om de subsidie-ontvanger in de gelegenheid te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de gehele of gedeeltelijke beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen, ook jegens derden. De geboden termijn hoeft niet zo lang te zijn dat de voortzetting van de werkzaamheden en de financiële stabiliteit van de subsidie-ontvanger zeker zijn gesteld.
Het besluit tot beëindiging is bekend gemaakt op 11 december 2012. Vanaf dat moment had het Juvent duidelijk kunnen en moeten zijn dat er een reële kans was dat zij voor het jaar 2015 geen subsidie meer zou ontvangen, zodat zij daarmee rekening kon houden. Aan Juvent is een periode van ruim 24 maanden geboden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Juvent niet aannemelijk gemaakt dat deze termijn te kort was om de gevolgen van de stelselwijziging te ondervangen en haar langlopende verplichtingen, waaronder de verplichtingen in verband met het vastgoed en de arbeidsrechtelijke verplichtingen, af te bouwen. Ook al was zij tot 1 januari 2015 gehouden de prestatieverplichtingen uit te voeren, dat laat onverlet dat Juvent keuzes had kunnen en moeten maken in de inrichting van de organisatie om de gevolgen de ondervangen. Zij had handelingen kunnen verrichten om de verplichtingen jegens derden op te zeggen dan wel anderszins kunnen anticiperen op de beëindiging van de subsidierelatie. Juvent heeft onvoldoende met concrete feiten en omstandigheden onderbouwd dat - en om welke reden - dit niet mogelijk zou zijn geweest. Door niet meteen de benodigde maatregelen te nemen, heeft Juvent het risico aanvaard dat niet meer tijdig maatregelen konden worden genomen om haar organisatie en activiteiten af te bouwen en eventuele langlopende verplichtingen te beëindigen. Dat nog volkomen onduidelijk was of de Zeeuwse gemeenten met Juvent als aanbieder van jeugdzorg vanaf 1 januari 2015 een subsidierelatie zouden aangaan, doet aan het voorgaande niet af. De redelijke termijn heeft immers betrekking op de afbouw van de verplichtingen jegens derden in het kader van een bestaande subsidierelatie en niet op de voorbereiding van een eventuele nieuwe subsidierelatie.
Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1159) gaat de verplichting tot het hanteren van een redelijke termijn niet zo ver dat het subsidiërende bestuursorgaan gehouden is een garantie te verstrekken voor wachtgeldverplichtingen van de subsidieontvanger na afloop van de redelijke termijn, tenzij de subsidieverstrekker zelf invloed heeft gehad op de aanstelling van personeel en de afgesloten arbeidsovereenkomsten en daarmee verantwoordelijkheid heeft gedragen voor de wachtgeldverplichtingen. De rechtbank is, anders dan Juvent betoogt, van oordeel dat die uitzondering zich hier niet voordoet. Dat GS in het kader van de subsidievoorwaarden eisen heeft gesteld aan de omvang van het aantal FTE’s van gekwalificeerde werknemers, maakt niet dat GS invloed heeft gehad op het aannamebeleid van Juvent en de afgesloten arbeidsovereenkomsten. Ook overigens is daarvan niet gebleken. De op Juvent en het personeel van toepassing zijnde regelingen zijn geen onderdeel gaan uitmaken van de subsidierelatie, zodat Juvent niet kan worden gevolgd in het standpunt dat GS mede verantwoordelijk is voor de omvang van de wachtgeldverplichtingen na afloop van de subsidierelatie.
5.4.
Het voorgaande leidt ertoe dat de subsidiaire beroepsgronden geen doel treffen.
6.
Nu uit het voorgaande volgt dat GS een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in acht heeft genomen, is van een gehoudenheid om de frictiekosten te vergoeden dan wel een afbouwregeling te treffen geen sprake (vergelijk onder andere voornoemde uitspraak van de ABRvS van 2 april 2014). Van strijd met het zorgvuldigheids- of evenredigheidsbeginsel is aldus geen sprake. De meer subsidiaire beroepsgrond faalt eveneens.
7.
Ten aanzien van de stelling dat ten onrechte geen overweging is gewijd dan wel een besluit is genomen ten aanzien van het risico van terugvordering op grond van artikel 10 van de Subsidieverordening overweegt de rechtbank dat een dergelijk besluit geen onderdeel uitmaakt van het thans voorliggende geschil.
8.
Het voorgaande betekent dat GS in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot beëindiging van de subsidierelatie met Juvent op de wijze zoals dat is gedaan, en dat van de door Juvent gestelde strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen sprake is.
Het voorgaande leidt ertoe dat het bestreden besluit in stand kan blijven en dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. J.F.I. Sinack, leden, in aanwezigheid van mr. J.H.C.W. Vonk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 augustus 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.