Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 11/1488
AWB 11/1489
Uitspraak van de meervoudige kamer van 14 februari 2012
inzake
[eiseres sub 1] (AWB 11/1488),
te [plaats],
eiseres sub 1,
en
[eiseres sub 2] (AWB 11/1489),
te [plaats],
eiser sub 2,
gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde: mr. J. van Groningen,
tegen
de raad van de gemeente Bladel,
verweerder,
gemachtigde: P.A.M. Stappaerts
<b>Procesverloop</b>
Bij afzonderlijke besluiten van 30 september 2010, die respectievelijk betrekking hebben op eiseres sub 1 en eiser sub 2, heeft verweerder geweigerd om projectbesluiten als bedoeld in artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) te nemen voor het vergroten van de agrarische bouwblokken van intensieve veehouderijen op de locaties [locatie 1] te [plaats] en [locatie 2] te [plaats].
De hiertegen door eisers gemaakte bezwaren zijn door verweerder bij besluiten van 17 maart 2011 ongegrond verklaard.
Eisers hebben hiertegen afzonderlijk beroep ingesteld tegen het op hen zelf betrekking hebbende besluit.
De zaken zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 25 januari 2012, waar voor eiseres zijn verschenen [naam A] en [naam B]. Eiser is in persoon verschenen. Eisers zijn bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde, vergezeld van A.J. van der Hout, wethouder.
<b>Overwegingen</b>
1. Aan de orde is de vraag of de besluiten van 17 maart 2011 (verder: de bestreden besluiten), strekkende tot handhaving van de weigering van de gevraagde projectbesluiten, in rechte stand kunnen houden.
<u>Feiten en omstandigheden</u>
2. Eiseres sub 1 exploiteert aan het [locatie 1] te [plaats] (gemeente [gemeente]) een intensieve veehouderij. Eiser sub 2 exploiteert aan de [locatie 2] te [plaats] (gemeente [gemeente]) een intensieve veehouderij. Beide locaties liggen in het plangebied van het reconstructieplan “Beerze-Reusel correctieve herziening” (hierna: het reconstructieplan) in een verwevingsgebied.
3. Eisers hebben in 2009 - ieder voor hun eigen perceel - verzocht projectbesluiten te nemen strekkende tot uitbreiding van het agrarisch bouwblok op hun perceel tot een oppervlakte van circa 2,5 hectare. Hiertoe zijn in opdracht van eisers ruimtelijke onderbouwingen opgesteld alsmede zogenaamde duurzaamheidstoetsen (ter onderbouwing van het standpunt dat sprake is van een duurzame locatie in de zin van het reconstructieplan).
4. Het, voor beide projectlocaties geldende, bestemmingsplan “Buitengebied Bladel 2010” voorziet in bouwblokken van 1,5 hectare. In het bestemmingsplan zijn geen uitbreidingsmogelijkheden opgenomen.
5. Voorafgaand aan de primaire besluiten van 30 september 2010 heeft de agrarische adviescommissie positief adviezen uitgebracht. Het besluit van verweerder waarbij de bevoegdheid om een projectbesluit te nemen voor projecten tot maximaal 4 woningen was gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders van verweerders gemeente (verder: het college), is op 10 juni 2010 aangepast, in die zin dat de bevoegdheid om projectbesluiten te nemen die betrekking hebben op het uitbreiden, verplaatsen of nieuwvestigen van intensieve veehouderijen bij verweerder berust.
<u>Standpunten partijen</u>
6. In de bestreden besluiten heeft verweerder zich - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat de provinciale Verordening ruimte Noord Brabant 2011 (hierna: de Verordening) aan de beoogde uitbreidingen in de weg staat. Verweerder ziet geen mogelijkheid om met toepassing van de ontheffingsmogelijkheid in artikel 9.6 van de Verordening medewerking te verlenen aan de beoogde uitbreidingen, omdat eisers niet hebben aangegeven op welke wijze wordt voldaan aan de voorwaarden in de Verordening. Dit betreft in het bijzonder de voorwaarde in artikel 9.6, tweede lid onder b, van de Verordening met betrekking tot landschappelijke inpassing en de, op grond van artikel 9.3, tweede lid onder c, van de Verordening verlangde onderbouwing dat de beoogde ontwikkeling aanvaardbaar is voor wat betreft de effecten van de intensieve veehouderij op de gezondheid van mensen.
7. Eisers hebben in beroep - kort samengevat - erop gewezen dat op grond van het reconstructieplan een intensieve veehouderij in een verwevingsgebied mag uitbreiden tot een bouwblok van maximaal 2,5 hectare. De Verordening is in strijd met de Reconstructiewet concentratiegebieden (Rwc) en het daarop gebaseerde reconstructieplan. Op 24 maart 2009 heeft het college toegezegd om met toepassing van de projectprocedure medewerking te verlenen aan de plannen van eisers. Eisers mochten vertrouwen dat medewerking zou worden verleend en hebben ter voorbereiding van hun verzoeken aan verweerder kosten gemaakt. Ter zitting hebben eisers aangegeven dat deze beroepsgrond mede aldus moet worden opgevat dat verweerder, gelet op het gewekte vertrouwen, in ieder geval een ontheffing als bedoeld in artikel 9.6 van de Verordening had moeten vragen. Eisers merken subsidiair op dat, voor zover de Verordening verbindend is, verweerder een ontheffing als bedoeld in artikel 9.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening aan gedeputeerde staten had moeten vragen en eisers in de gelegenheid had moeten stellen eventuele ontbrekende gegevens daarvoor aan te leveren.
<u>Wettelijk kader</u>
8. Het wettelijk kader ten tijde van de bestreden besluiten, voor zover van belang, luidt als volgt.
9. Op grond van artikel 3.10 van Wro, zoals dit luidde vóór inwerkingtreding op 1 oktober 2010 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en van toepassing is op de onderhavige zaken, krachtens het, in artikel 1.2, tweede lid en artikel 1.5, van de Invoeringswet Wabo opgenomen overgangsrecht, kan de gemeenteraad ten behoeve van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
10. In de Verordening, gewijzigd met ingang van 1 maart 2011 en geldend vanaf deze datum is, voor zover relevant, het volgende opgenomen.
11. In artikel 1.2, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat, tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in deze verordening uitdrukkelijk anders is aangegeven, bij toepassing van deze verordening onder bestemmingsplan tevens wordt begrepen: (…) een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten derde, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
12. Ingevolge artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening dient een bestemmingsplan dat is gelegen in een verwevingsgebied te bepalen dat bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 hectare tot een omvang van ten hoogste 1,5 hectare mogen uitbreiden op een duurzame locatie. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat uit de toelichting bij een bestemmingsplan ten aanzien van een duurzame locatie, als bedoeld in het eerste lid, onder b en d, dient te blijken dat
a) aantoonbare ruimtelijk-economische belangen voor de lange termijn aanwezig zijn die noodzaken tot hervestiging, omschakeling of uitbreiding ter plaatse,
b) zuinig ruimtegebruik wordt toegepast door aan te sluiten bij bestaande bebouwing of, al dan niet door herschikking, optimaal gebruik te maken van de beschikbare ruimte en
c) de beoogde ontwikkeling zowel vanuit milieuoogpunt, in het bijzonder wat betreft ammoniak, geur, fijnstof en gezondheid voor mensen, als vanuit ruimtelijk oogpunt, in bijzonder wat betreft natuur, landschap en cultuurhistorie, aanvaardbaar is.
13. Ingevolge artikel 9.6, eerste lid aanhef en onder a, van de Verordening kunnen gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing voor 1 april 2011 is ingediend, in het geval van een uitbreiding van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied. Ingevolge het tweede lid van voornoemd artikel bevatten de stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens:
a. indien het bestemmingsplan ertoe strekt een uitbreiding van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat er reeds voor 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de uitbreiding van de intensieve veehouderij;
b. een beschrijving van de wijze waarop zal worden verzekerd dat ten minste 20% van het bouwblok wordt aangewend voor een goede landschappelijke inpassing.
<u>Beoordeling</u>
14. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het nemen van de bestreden besluiten heeft getoetst aan de Verordening en niet aan de voorheen geldende Verordening Ruimte eerste fase. Op zichzelf ligt dit voor de hand nu bij het nemen van een besluit op de aanvraag voor een projectbesluit en het besluit op bezwaar, in beginsel het recht dient te worden toegepast, dat geldt op het moment dat het besluit wordt genomen.
15. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag geplaatst of de Verordening ten tijde van de bestreden besluiten wel van toepassing was op beschikkingen omtrent projectbesluiten en overweegt dienaangaande als volgt.
16. In artikel 1.2, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat bij de toepassing van de Verordening onder een bestemmingsplan tevens wordt verstaan een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten derde, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken. Naar het oordeel van de rechtbank kan, in het verlengde hiervan, de Verordening niet anders worden uitgelegd dan dat de regels in de Verordening ten aanzien van bestemmingsplannen van toepassing zijn op beschikkingen omtrent een dergelijke omgevingsvergunning. In artikel 1.2 van de Verordening is echter niet bepaald dat onder een bestemmingsplan tevens een projectbesluit dient te worden verstaan. De Verordening Ruimte eerste fase, die wel een bepaling van een dergelijke strekking bevatte, is ingevolge artikel 14.3 van de Verordening ingetrokken. De Verordening bevat op dit punt geen overgangsrecht en heeft onmiddellijke werking. De rechtbank is van oordeel dat uit de Verordening niet rechtstreeks volgt dat deze ten tijde van de bestreden besluiten mede van toepassing was op projectbesluiten. Nu de bestreden besluiten wel zijn gebaseerd op de Verordening komen de in beroep voorliggende besluiten in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met artikel 1.2 van de Verordening. De beroepen worden dan ook reeds in verband hiermee gegrond verklaard.
17. De rechtbank kan er niet aan voorbij gaan dat met ingang van 31 december 2011 de Wet tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en enkele andere wetten (verbeteringen en aanvullingen) (Wijzigingswet Chw), in werking is getreden. Ingevolge het door middel van deze wet toegevoegde artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo wordt een beschikking omtrent een projectbesluit die voor 1 oktober 2010 is genomen maar nog niet onherroepelijk is, gelijkgesteld met een beschikking met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Uit de wetsgeschiedenis van deze wet (de memorie van toelichting TK 2010-2011, 32558 nr. 3) blijkt dat artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo zowel ziet op de positieve als de negatieve beslissing op de aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank ziet de Verordening, na de inwerkingtreding van de Wijzigingswet Chw, hiermee - anders dan ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten het geval was - wel op beschikkingen omtrent projectbesluiten. De rechtbank ziet daarom aanleiding te beoordelen of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen blijven en overweegt dienaangaande als volgt.
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op zichzelf terecht vastgesteld dat verlening van het projectbesluit in strijd is met artikel 9.3, eerste lid, onder d, van de Verordening. De door eisers voorgestane uitbreidingen resulteren in bouwblokken groter dan 1,5 hectare. Ten aanzien van het standpunt van eisers dat de Verordening in strijd is met de Rwc overweegt de rechtbank het volgende.
19. In het reconstructieplan is ten aanzien van intensieve veehouderijen in verwevingsgebieden de beleidsuitspraak vastgelegd dat in verwevingsgebieden op een duurzame locatie uitbreiding tot maximaal 2,5 hectare is toegestaan, voor zover nodig, gezien de beoogde bedrijfsomvang en -opzet (Bouwblok op Maat). Deze beleidsuitspraak heeft geen rechtstreekse werking als bedoeld in artikel 27 van Pro de Rwc. Verweerder dient bij de vaststelling van bestemmingsplan rekening te houden met deze beleidsuitspraak.
20. Artikel 9.3 van de Verordening, bezien in samenhang met de ontheffingsmogelijkheid ten behoeve van uitbreidingen van bouwblokken in verwevingsgebieden in artikel 9.6, eerste lid aanhef en onder a, van de Verordening, wijkt naar het oordeel van de rechtbank af van de hierboven genoemde beleidsuitspraak in het reconstructieplan. In het reconstructieplan wordt immers niet de eis gesteld dat sprake moet zijn van een voldoende concreet initiatief voor uitbreiding dat voor 20 maart 2010 is ontplooid. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is naar het oordeel van de rechtbank voorts voldoende gebleken dat in de Verordening zwaardere eisen worden gesteld aan een goede landschappelijke inpassing in de vorm van de eis dat tenminste 20% van het bouwblok hiertoe dient te worden aangewend. Bovendien zijn de eisen die worden gesteld aan (de onderbouwing van) een duurzame locatie in artikel 9.3, tweede lid, van de Verordening strenger dan de eisen die hieraan op basis van het reconstructieplan worden gesteld, met name op het gebied van gezondheidseffecten.
21. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het mogelijk is om door middel van een provinciale verordening af te wijken van een geldend reconstructieplan. Deze afwijking heeft in materieel opzicht dezelfde gevolgen als een wijziging van het reconstructieplan. Deze vraag is eerder aan de orde geweest in de uitspraak van deze rechtbank van 1 december 2011, LJN: BU6561. De rechtbank acht in dit kader van doorslaggevend belang dat bij de totstandkoming van de Verordening niet die waarborgen in acht zijn genomen waarmee de totstandkoming en wijziging van reconstructieplannen in de Rwc zijn omkleed. Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt dit zich niet met de Rwc. Daarom is de Verordening in strijd met de Rwc. Om deze reden is de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van 1 december 2011, in het bijzonder rechtsoverweging 20 tot en met 27 van deze uitspraak, van oordeel dat verweerder bij het nemen van de bestreden besluiten de Verordening buiten toepassing had dienen te laten.
22. In hetgeen ter zitting in reactie op voornoemde uitspraak door verweerder is aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Verweerders verwijzing naar rechtsoverweging 2.10 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 7 december 2011, LJN: BU7097, berust op de onjuiste veronderstelling van verweerder dat de rechtbank in de uitspraak van 1 december 2011 de Verordening buiten toepassing heeft gelaten wegens strijd met het daar geldende reconstructieplan. Het is niet het reconstructieplan, maar de Rwc waarmee de rechtbank de Verordening in strijd acht. De rechtbank acht de Verordening immers in strijd met de uit de Rwc voortvloeiende waarborgen terzake van de totstandkoming en wijzing van reconstructieplannen. Verweerders verwijzing naar rechtsoverweging 2.12 van de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2011, LJN: BU7097 wordt door de rechtbank evenmin gevolgd. De Afdeling heeft in deze overweging geoordeeld dat sprake was van strijd met het in paragraaf 11.6.1, onder b, van het reconstructieplan opgenomen beleid en in de zaken van eisers heeft verweerder niet gesteld dat de door eisers voorgestane uitbreidingen in strijd zijn met de beleidsuitspraken van het reconstructieplan.
23. Verweerder heeft ook gewezen op de mogelijkheid om bij de vaststelling van een bestemmingsplan af te wijken van in het reconstructieplan geformuleerde beleidsuitgangspunten. Uit de rechtspraak van de Afdeling, zie de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2012, LJN: BU7074, volgt dat een gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan slechts rekening dient te houden met niet rechtstreeks doorwerkende beleidsuitspraken in het reconstructieplan. Naar het oordeel van de rechtbank is dit van een andere orde dan de zich in de huidige zaak voordoende impliciete wijziging van het reconstructieplan door middel van een provinciale Verordening. Allereerst is de bestemmingsplanprocedure met meer rechtswaarborgen omkleed dan de totstandkoming van de provinciale verordening. Bovendien strekt de werking van de, door provinciale staten vastgestelde Verordening zich uit over de gehele provincie en is de werking van een, door de gemeenteraad vastgesteld, bestemmingsplan slechts beperkt tot het betreffende plangebied binnen een gemeente. Daarmee is de werking van de Verordening verdergaand dan de werking van een bestemmingsplan. Verweerders verwijzing leidt daarom niet tot een ander oordeel.
24. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat artikel 9.3, eerste en tweede lid, van de Verordening, in samenhang met de in artikel 9.6 van de Verordening geboden ontheffingsmogelijkheid, verbindende kracht missen wegens strijd met de Rwc. Verweerder heeft dit ten onrechte niet onderkend bij het nemen van de bestreden besluiten. Dientengevolge zijn de bestreden besluiten onvoldoende gemotiveerd. Dit is in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
25. Ter zitting is door verweerder nadrukkelijk gesteld dat uitsluitend de aangescherpte criteria in de Verordening ten grondslag hebben gelegen aan de bestreden besluiten. Gelet op het vorenoverwogene komt de rechtbank niet meer toe aan de vraag of eisers voldoen aan deze criteria dan wel in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld om hier alsnog aan te voldoen. Ter zitting is door verweerder aangegeven dat de in het raadsvoorstel van 30 september 2010 vastgestelde omissies in de ruimtelijke onderbouwing in het bestreden besluit niet aan eisers zijn tegengeworpen. Deze omissies, wat hier verder ook van zij, behoeven daarom evenmin bespreking. Ook de beroepsgrond dat verweerder, gelet op het gewekte vertrouwen een ontheffing ingevolge artikel 9.6 van de Verordening had moeten vragen, behoeft geen bespreking. Eisers hebben geen verzoek als bedoeld in artikel 8:73 van Pro de Awb gedaan, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet in te gaan op de schade die eisers vanwege dit gewekte vertrouwen stellen te hebben geleden.
26. Nu de bestreden besluiten, zoals hiervoor reeds overwogen, een deugdelijke motivering ontberen, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten. De rechtbank ziet, gelet op de aard van de aan de bestreden besluiten klevende gebreken, evenmin aanleiding om verweerder gelegenheid te geven deze te herstellen. De rechtbank volstaat met de opdracht aan verweerder om nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
27. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Gelet op het feit dat de beroepen van eisers nagenoeg identiek zijn, worden de zaken als samenhangend beschouwd en worden deze kosten met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 874,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 437,00;
• wegingsfactor 1.
28. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiseres sub 1 het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 302,00 dient te vergoeden en dat verweerder aan eiser sub 2 het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van € 152,00 dient te vergoeden.
29. Beslist wordt als volgt.
<b>Beslissing</b>
De rechtbank,
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres sub 1 het door haar gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 302,00;
- bepaalt dat verweerder aan eiser sub 2 het door hem gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 152,00;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten vastgesteld op € 874,00.
Aldus gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven als voorzitter en mr. E.H.B.M. Potters en mr. C.A.F. van Ginneken als leden in tegenwoordigheid van mr. A.G.M. Willems als griffier en in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2012.
<HR>
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: