Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 09/2226 en AWB 10/787
Uitspraak van de meervoudige kamer van 26 augustus 2011
inzake
1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden,
te Reusel,
eiser sub 1,
2. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bladel,
te Bladel,
eiser sub 2,
gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde mr. A. Minderhoud,
tegen
het college van gedeputeerde Staten van Noord-Brabant,
te 's-Hertogenbosch,
verweerder,
gemachtigden A.W.Q.M. van Hoof en mr. S. de Groot.
Derde-belanghebbende partij ingevolge artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb): de Regionale Ambulancevoorziening, Veiligheidsregio Zuidoost-Brabant, gevestigd te Eindhoven (hierna: RAV),
gemachtigde ing. A.M.L. van Aken.
Procesverloop
Bij besluit van 7 augustus 2008 heeft verweerder aan de RAV een gedoogbesluit verleend.
Tegen dit besluit hebben eisers afzonderlijk bezwaar gemaakt.
Bij afzonderlijke besluiten van 20 mei 2009 heeft verweerder de bezwaren van eisers gegrond verklaard en aan het gedoogbesluit 1 januari 2011 als einddatum toegevoegd.
Tegen deze besluiten hebben eisers afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep van eiser sub 1 is geregistreerd onder AWB 09/2226 en het beroep van eiser sub 2 is geregistreerd onder AWB 10/787.
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 16 juni 2011. Aldaar zijn verschenen aan de zijde van eiser sub 1 en sub 2 respectievelijk [A] en [B], bijgestaan door mr. C.J. IJdema, kantoorgenoot van de gemachtigde van eisers. Verweerder en de RAV zijn verschenen bij hun gemachtigden. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen [C], werkzaam bij adviesbureau [adviesbureau] te [plaats].
Overwegingen
1. Aan de orde is of de besluiten van 12 mei 2009 in rechte kunnen standhouden.
2. De rechtbank gaat bij die beoordeling uit van het volgende.
3. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Wet ambulancevervoer (hierna: wet) is het verboden ambulancevervoer te verrichten zonder vergunning van gedeputeerde staten van de provincie waar de centrale post is gelegen voor het gebied waarop de aanvrage betrekking heeft.
4. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de wet bepalen Gedeputeerde staten het aantal ambulance-auto's, waarmede tenminste aan het ambulancevervoer moet en ten hoogste mag worden deelgenomen, alsmede de spreiding hiervan.
5. Ingevolge artikel 10, aanhef en onder a, van de wet moet en mag een vergunning voor het verrichten van ambulancevervoer slechts worden geweigerd indien de verlening niet in overeenstemming zou zijn met de omvang van de behoefte aan ambulancevervoer en de spreiding hiervan, zoals deze zijn vastgesteld krachtens artikel 4.
6. Ter uitvoering van artikel 4, eerste lid, van de wet heeft verweerder op 1 december 2005 het Spreidingsplan vastgesteld. In dit Spreidingsplan is Bladel aangewezen als standplaats in de regio Zuid Oost. Onder standplaats wordt blijkens de toelichting op het begrippenkader van het Spreidingsplan verstaan een gemeente waar de ambulancedienst van de vergunninghouder is gevestigd danwel waar een parate post/vestiging voor 7 x 24 uur ambulancezorg is ingericht.
7. Op 9 mei 2006 heeft verweerder aan de RAV een vergunning verleend voor het verrichten van ambulancevervoer in de regio Zuid Oost. Aan deze vergunning is verbonden het voorschrift (2a) dat als standplaats(en) voor het ingevolge de vergunning te verrichten ambulancevervoer de in het provinciale spreidingsplan van 1 december 2005 genoemde gemeenten in de regio RAV Zuid Oost gelden.
8. De RAV verricht het ambulancevervoer niet vanuit standplaats Bladel maar vanuit Eersel. Eersel is in het Spreidingsplan niet als standplaats aangewezen.
9. Bij brieven van 13 november 2008 en 22 november 2008 heeft de RAV verweerder verzocht om een gedoogbesluit te verlenen voor een aantal afwijkingen van het spreidingsplan. Voor zover hier van belang verzoekt de RAV om de gemeente Eersel in plaats van de gemeente Bladel te laten fungeren als standplaats.
10. In het gedoogbesluit van 7 augustus 2008 heeft verweerder, voor zover hier van belang, gedoogd Eersel in plaats van Bladel te laten fungeren als standplaats tot het moment dat de nieuwe Wet Ambulancezorg van kracht wordt.
11. Bij afzonderlijke besluiten van 12 mei 2009 heeft verweerder de bezwaren van eisers gegrond verklaard en aan het gedoogbesluit 1 januari 2011 als einddatum toegevoegd. In deze besluiten van 12 mei 2009 heeft verweerder uiteengezet dat het gedoogbesluit tot stand gekomen is na evaluatie van het Spreidingsplan ambulancezorg en dat uit die evaluatie naar voren kwam dat met de huidige spreiding wordt voldaan aan de eisen die de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) stelt, dat het macrobudget voor ambulancezorg niet toereikend is om alle standplaatsen te bezetten en dat de RAV in augustus 2008 een stationeringspost in Bladel heeft ingericht waardoor het aantal overschrijdingen in de gemeenten Bladel en Reusel-De Mierden is teruggelopen. Voorts heeft verweerder hierin uiteengezet dat door aan het gedoogbesluit een einddatum toe te voegen alsnog een geobjectiveerde (overgangs)termijn ontstaat waarvoor dit gedoogbesluit geldt. Er ontstaat een concreet zicht op legalisatie per 1 januari 2011. Volgens verweerder heeft het ministerie van VWS aangegeven dat in de nieuwe wet een geheel nieuwe situatie ontstaat, waarin aanbieders kunnen inschrijven op een programma van eisen. De vergunninghouders zullen dan hieraan moeten voldoen en zijn vrij om de uitvoering in te vullen op de wijze waarop zij dit zelf wensen, mits zij aan de gestelde eisen voldoen. In de nieuwe wet zullen de locaties van de standplaatsen en stationeringsposten van ondergeschikt belang worden en zal het Dynamisch Ambulance Management een nadrukkelijker rol krijgen. Uitgangspunt is dat er geen regionale spreidingsplannen meer komen.
12. Bij besluit van 19 april 2011 heeft verweerder, overeenkomstig het gedoogbesluit van 7 augustus 2008, een nieuw gedoogbesluit aan de RAV verleend voor het tijdvak van 1 januari 2011 tot 1 januari 2012.
13. De rechtbank overweegt als volgt.
14. De termijn waarvoor het gedoogbesluit van 7 augustus 2008 is verleend, is inmiddels verstreken, zodat moet worden beoordeeld of eisers nog procesbelang hebben bij het beroep.
15. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) (bijvoorbeeld de uitspraak van 8 september 2010, www.rechtspraak.nl, LJN: BN6184) leidt de rechtbank af dat het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van een besluit kan zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel van de rechter bij toekomstige besluiten kan worden betrokken. Nu verweerder bij besluit van 19 april 2011 heeft besloten dezelfde activiteit nogmaals voor een termijn van een jaar te gedogen, is het procesbelang van eisers bij de beoordeling van het beroep niet vervallen. Het beroep van eisers is ontvankelijk.
16. Anders dan bij griffiersbrief van 27 mei 2011 aan partijen is bericht, is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eisers niet (mede) is gericht tegen het nieuwe gedoogbesluit van 19 april 2011. De rechtbank zal in deze uitspraak dan ook geen oordeel geven over dat besluit.
17. Vaststaat dat de RAV in strijd handelt met de aan haar verleende vergunning door in afwijking van het Spreidingsplan geen ambulancevervoer te verrichten vanuit de standplaats Bladel maar vanuit Eersel. Aldus overtreedt de RAV artikel 2, aanhef en onder a, van de wet. Verweerder kon dus terzake handhavend optreden.
18. Het is vaste rechtspraak (zie eerder genoemde uitspraak van de Afdeling) dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
19. Verweerder gaat in de bestreden besluiten uit van het bestaan van een concreet zicht op legalisatie, omdat verweerder verwacht dat de nieuwe Wet Ambulancezorg binnen afzienbare tijd en in ieder geval op 1 januari 2011 in werking zal treden. Volgens verweerder kan de RAV ingevolge die wet dan zelf bepalen waar zij standplaatsen vestigt.
20. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat er ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten een concreet zicht was op legalisatie. Weliswaar was de nieuwe Wet Ambulancezorg reeds gepubliceerd in het Staatsblad van 2009, nr. 65, maar daarin was tevens bepaald dat die wet in werking treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Op het moment van het nemen van de bestreden besluiten was dus ongewis wanneer de nieuwe Wet Ambulancezorg inwerking zou treden. Dat verweerder al dan niet op basis van informatie van het ministerie van VWS ervan is uitgegaan dat de nieuwe Wet Ambulancezorg in ieder geval op 1 januari 2011 inwerking zou treden, maakt dit niet anders. De omstandigheid dat verweerder bij de bestreden besluiten aan het gedoogbesluit van 7 augustus 2008 1 januari 2011 als geobjectiveerde einddatum heeft toegevoegd betekent dan ook niet dat het einde van de overtreding ten tijde van het nemen van die besluiten in zicht was.
21. Ook anderszins bestaat geen grond voor het oordeel dat in dit geval handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder van optreden behoort af te zien. De RAV hoeft niet noodgedwongen het ambulancevervoer vanuit Eersel te verzorgen. Ter zitting van de rechtbank is ook naar voren gekomen dat de volksgezondheid niet in gevaar komt indien de RAV het ambulancevervoer verzorgt vanuit de standplaats Bladel in plaats van Eersel. Voor zover verweerder meent dat Eersel een betere standplaats voor de RAV zou zijn dan Bladel, ligt het op zijn weg het Spreidingsplan dienovereenkomstig aan te passen.
22. Uit het voorgaande volgt dat de bestreden besluiten niet berusten op een deugdelijke motivering. Dat, zoals de RAV ter zitting van de rechtbank naar voren heeft gebracht, het inrichten van een standplaats in Bladel voor de RAV grote financiële gevolgen heeft, is blijkens de bestreden besluiten geen argument geweest op grond waarvan verweerder het gedoogbesluit heeft genomen. Daar komt bij dat de RAV geen enkel inzicht heeft verschaft in de omvang van de financiële gevolgen. Bovendien wist de RAV op het moment dat aan haar de vergunning werd verleend, dat Bladel en niet Eersel de standplaats behoort te zijn, zodat niet anders kan worden geoordeeld dat de RAV het betreffende vergunningvoorschrift willens en wetens heeft overtreden.
23. De besluiten van 12 mei 2009 houden in rechte dus geen stand.
24. De beroepen van eisers zijn gegrond. De bestreden besluiten moeten worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
25. De rechtbank acht geen termen aanwezig het geschil finaal te beslechten. De rechtbank zal dan ook bepalen dat verweerder nieuwe besluiten dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
26. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 874,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 437,00;
• wegingsfactor 1.
De rechtbank merkt de zaken van eisers aan als samenhangende zaken als bedoeld in
artikel 3 Besluit proceskosten bestuursrecht, zodat de hoogte van de proceskostenveroordeling voor verweerder beperkt blijft tot het bedrag dat in één beroepszaak toegekend zou worden. De rechtbank zal bepalen dat elke eiser de helft van de toegekende proceskosten krijgt.
27. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser sub 1 en aan eiser sub 2 het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 dient te vergoeden.
28. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep van eiser sub 1 gegrond;
- verklaart het beroep van eiser sub 2 gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiser sub 1 het door hem betaalde griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 297,00;
- bepaalt dat verweerder aan eiser sub 2 het door hem betaalde griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 297,00;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten vastgesteld op in totaal € 874,00;
- bepaalt dat verweerder aan eiser sub 1 € 437,00 vergoed, zijnde de helft van de toegekende proceskosten;
- bepaalt dat verweerder aan eiser sub 2 € 437,00 vergoed, zijnde de helft van de toegekende proceskosten.
Aldus gedaan door mr. A. Venekamp als voorzitter en mr. J.H.L.M. Snijders en mr. E.M. de Stigter als leden in tegenwoordigheid van drs. H.A.J.A. van de Laar als griffier en in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2011.
<HR>
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: