Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 09/1272
Uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2009
inzake
het college van burgemeester en wethouders van de gemeenten: Best, Sint-Oedenrode, Schijndel, Vught, Oirschot, Sint-Michielsgestel, Oisterwijk, Nuenen, Boxtel en Haaren,
hierna te noemen: eisers,
vertegenwoordigd door de Gemeenschappelijke Regeling WSD te Boxtel,
gemachtigde ir. J.H.C. Simons,
tegen
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder,
gemachtigden mr. L.E. Sipos en drs. M. de Wit.
Procesverloop
Bij een tiental afzonderlijke besluiten van 10 december 2008 heeft verweerder voor het jaar 2009 voor elk van de hierboven genoemde gemeenten op grond van artikel 8 van Pro de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) de taakstelling en het (bijbehorende) Wsw-budget vastgesteld.
Het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 19 maart 2009 ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van 6 juli 2009, waar eisers zijn vertegenwoordigd door P.C.B. Oliemeulen, R. Vorstenbosch en M.J. Onckels. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. In dit geding is aan de orde of het besluit van 19 maart 2009 in rechte kan standhouden.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder vastgesteld dat voor het jaar 2009 de overgangsbepaling geldt zoals opgenomen in artikel 30b van het Besluit uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken (hierna: het Besluit). Verweerder stelt zich op het standpunt dat de in deze bepaling bedoelde, voor de bepaling van het budget voor het jaar 2009 relevante, wachtlijstgegevens van 31 december 2007 moeten worden vastgesteld aan de hand van de regelgeving zoals die geldt met ingang van 1 januari 2008.
3. Eisers kunnen zich met dit standpunt van verweerder niet verenigen. Kort gezegd hebben eisers aangevoerd dat de wachtlijstgegevens moeten worden vastgesteld op grond van de regelgeving zoals die gold in 2007. Eisers hebben gesteld dat door verweerder artikel 30b van het Besluit niet juist wordt geïnterpreteerd. Artikel 30b van het Besluit stelt voor het jaar 2009 een overgangsregeling vast in verband met de invoering van de nieuwe Wsw per 1 januari 2008. In de nieuwe wet is niet bepaald dat die terugwerkende kracht heeft over het jaar 2007. Op 31 december 2007 was de oude Wsw nog van toepassing, met de bijbehorende regelgeving wat betreft beschikbaarheid. Eisers zien niet in waarom op die regelgeving geen beroep kan worden gedaan, nu de overgangsbepaling in artikel 30b van het Besluit juist verwijst naar de stand van de wachtlijst op 31 december 2007. Eisers zijn van mening dat het toepassen van de nieuwe, strengere criteria in strijd is met de rechtszekerheid en de beginselen van behoorlijk bestuur.
4. In verband met eisers grieven in beroep stelt de rechtbank vast dat het geding zich enkel toespitst op de vraag of de in artikel 30b van het Besluit bedoelde wachtlijstgegevens moeten worden vastgesteld op basis van de regelgeving van vóór 1 januari 2008 of van de regelgeving met ingang van die datum.
5. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
6. Met ingang van 1 januari 2008 is de Wsw gewijzigd (bij wet van 20 december 2007, Stb. 2007, 564). Met deze wijziging is in de Wsw onder meer een nieuwe financierings- en verdeelsystematiek opgenomen. In verband met deze wetswijziging is per diezelfde datum ook het Besluit gewijzigd waarin de gewijzigde financieringssystematiek verder wordt uitgewerkt (bij een besluit van eveneens 20 december 2007, Stb. 2007, 566).
7. Artikel 16 van Pro het Besluit, zoals dat met ingang van 1 januari 2008 luidt, bevat nieuwe regels met betrekking tot de berekening van de taakstelling per gemeente. Een van de aspecten die bij de vaststelling van die taakstelling worden betrokken, is het aantal Wsw-geïndiceerden dat in de betrokken gemeente op een wachtlijst staat. Op grond van het voormelde artikel 16 zijn Pro, bij het bepalen van het budget voor het jaar 2009, de wachtlijstgegevens van 31 december 2007 van belang.
8. De criteria met betrekking tot de vraag wie op de wachtlijst mogen staan zijn per 1 januari 2008 aangescherpt. De (nieuwe) criteria zijn neergelegd in artikel 8 van Pro het Besluit en artikel 4 van Pro de Regeling uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken 2008 (hierna: de Regeling). In dit artikel zijn met name strengere criteria opgenomen voor de beantwoording van de vraag wanneer een Wsw-geïndiceerde beschikbaar is om arbeid te aanvaarden.
9. Artikel 30b van het Besluit, waarin voor het jaar 2009 overgangsrecht is neergelegd, luidt als volgt:
“Voor de toepassing van artikel 16, eerste lid, voor het jaar 2009 staat bij de berekening van de factoren A en B:
A voor het aantal geïndiceerde inwoners van de gemeente dat een dienstbetrekking dan wel een arbeidsovereenkomst heeft of op de wachtlijst staat en beschikbaar is om een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 2, eerste lid, of artikel 7 van Pro de wet te aanvaarden op 31 december 2007 volgens de bijlage, bedoeld in artikel 13, vierde lid, van de wet zoals die bijlage luidt op 1 september 2008;
B voor het aantal geïndiceerde inwoners van alle gemeenten samen dat een dienstbetrekking dan wel een arbeidsovereenkomst heeft of op de wachtlijst staat en beschikbaar is om een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 2, eerste lid, of artikel 7 van Pro de wet te aanvaarden op 31 december 2007 volgens het totaal van de bijlagen, bedoeld in artikel 13, vierde lid, van de wet zoals die bijlagen luiden op 1 september 2008.”
10. Uit de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij de wijziging van de Wsw per 1 januari 2008 leidt de rechtbank af dat deze wijziging is ingegeven door de wens de Wsw te moderniseren. Eén van de doorgevoerde wijzigingen (zie de pagina’s 9 en 22 van de MvT) betreft een wijziging of vereenvoudiging van de financieringssystematiek. In de nieuwe systematiek wordt het Wsw-budget over de gemeenten verdeeld op grond van het aantal Wsw-geïndiceerden per gemeente. Bij de verdeling van het Wsw-budget werden voorheen correctiefactoren gehanteerd die in overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) jaarlijks werden vastgesteld. Hiervan is na 1 januari 2008 geen sprake meer.
11. De maatregelen met betrekking tot de (gewijzigde) financieringssystematiek zijn niet (volledig) uitgewerkt in de Wsw, maar in het hiervoor al genoemde Besluit uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken. Dit besluit is gebaseerd op (onder meer) artikel 8 van Pro de Wsw.
12. In de Nota van toelichting bij (de wijziging van) van dit besluit staat het volgende:
“Met de nieuwe financieringssystematiek wordt de verantwoordelijkheid van individuele gemeenten voor de Wsw-geïndiceerden die in de eigen gemeente woonachtig zijn, benadrukt. In de begrotingswet wordt het minimumaantal Wsw-plaatsen (uitgedrukt in arbeidsjaren) dat alle gemeenten samen in het jaar T dienen te realiseren (ook wel de landelijke taakstelling genoemd) vastgesteld, evenals het daarmee gemoeide Wsw-macrobudget. Conform artikel 8 van Pro de Wsw wordt de landelijke taakstelling en het daarmee samenhangende Wsw-macrobudget voor 1 oktober van het jaar T-1 verdeeld onder individuele gemeenten. Uitgangspunt hierbij is verdeling naar behoefte: op basis van het aantal in de gemeente woonachtige Wsw-geïndiceerden dat op de wachtlijst staat of een dienstbetrekking heeft op 31 december van het jaar T-2. In principe is het aandeel van de landelijke taakstelling dat een gemeente ontvangt voor het jaar T en het daarmee gemoeide aandeel van het Wsw-macrobudget gelijk aan het aantal in de gemeente woonachtige
Wsw-geïndiceerden dat op de wachtlijst staat of een dienstbetrekking heeft ten opzichte van het landelijke aantal. Informatie over het aantal in de gemeente woonachtige Wsw-geïndiceerden dat op de wachtlijst staat of een dienstbetrekking heeft dienen gemeenten op te nemen in de bijlage van de gemeentelijke jaarrekening.”
13. De hiervoor bedoelde wijzigingen van het Besluit en de Regeling zijn, zoals hiervoor al is aangegeven, in werking getreden met ingang van 1 januari 2008. Voor het vaststellen van de taakstelling en het budget voor het jaar 2009 is dan ook de nieuwe regelgeving van toepassing. Dit geldt ook voor de nieuwe (aangescherpte) criteria voor het beschikbaarheidsvereiste.
14. Zoals verweerder terecht heeft gesteld hebben de wijzigingen van de Wsw, het Besluit en de Regeling alle onmiddellijke werking. Ook uit de overgangsbepaling van artikel 30b van het Besluit blijkt niet van een eerbiedigende of uitgestelde werking. Er kan dan ook niet anders worden geconcludeerd dan dat de begrippen in de overgangsbepaling moeten worden uitgelegd op basis van het nieuwe recht. Het oude recht bestaat immers met ingang van 1 januari 2008 niet meer. De stelling van eisers dat hiermee feitelijk sprake is van het met terugwerkende kracht van toepassing verklaren van nieuwe regelgeving, kan de rechtbank niet volgen. Bij de onderscheiden primaire besluiten heeft verweerder voor ieder van de in deze procedure betrokken gemeenten de taakstelling en het Wsw-budget voor het jaar 2009 vastgesteld. Deze besluiten hebben betrekking op een subsidie-periode die is gelegen ná de datum van inwerkingtreding van de nieuwe regelgeving op 1 januari 2008. De omstandigheid dat in de besluitvorming, overeenkomstig de geldende regelgeving, een peildatum (31 december 2007) wordt gehanteerd die vóór die datum is gelegen, betekent niet dat daarmee de nieuwe regels worden toegepast met terugwerkende kracht. Het standpunt van eisers zou slechts kunnen worden gehonoreerd, indien er een overgangsbepaling bestond, inhoudende dat de vaststelling van de wachtlijst, die wordt gehanteerd bij de berekening van de subsidie voor het jaar 2009, plaats zou moeten vinden op basis van de tot 1 januari 2008 geldende regelgeving. Door een dergelijke bepaling immers zou de onmiddellijke werking van de wet van 20 december 2007 op dit punt worden doorbroken. Een dergelijke bepaling valt echter niet aan te wijzen.
15. Naar aanleiding van hetgeen van de kant van eisers naar voren is gebracht, verwijst de rechtbank verder naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 mei 2008, die is te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJN: BD2436. De Raad heeft in deze uitspraak onder meer overwogen dat:
“aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter, behoudens het geval dat zulk een toetsing hem uitdrukkelijk is ontzegd, zoals met betrekking tot wetten in formele zin het geval is, de bevoegdheid toekomt te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. De rechter dient daarbij te beoordelen of het desbetreffende voorschrift al dan niet in strijd komt met een of meer regels van geschreven recht of ongeschreven recht, daaronder begrepen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij die beoordeling zal hij gezien zijn staatsrechtelijke positie de nodige terughoudendheid dienen te betrachten.”
16. Uit deze uitspraak leidt de rechtbank af dat de wijze van totstandkoming van het onderhavig Besluit en de Regeling in rechte dient te worden getoetst aan regels van ongeschreven recht, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Eisers hebben gesteld dat de regelgever heeft gehandeld in strijd met deze beginselen. Naar het oordeel van de rechtbank echter zijn deze beginselen niet geschonden. Vóór invoering van de onderhavige regelgeving hebben eisers kennis kunnen nemen van de parlementaire behandeling. De rechtbank verwijst in dit verband naar de (door verweerder genoemde) kamerstukken. Reeds in de brief van de Staatssecretaris van SZW van 2 juli 2007 (TK 2006-2007, 30673, nr. 6) wordt gesproken over het opschonen van de wachtlijsten. Eisers hadden hiermee rekening kunnen houden. De rechtbank verwijst bovendien ook in dit verband nogmaals naar hetgeen hiervoor, in rechtsoverweging 14 is overwogen. Van de toepassing van regelgeving met terugwerkende kracht is, anders dan eisers kennelijk menen, geen sprake.
17. Het beroep van eisers kan met dit al niet slagen. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard. In verband hiermee ziet de rechtbank geen aanleiding te bepalen dat de proceskosten of het griffierecht door verweerder moeten worden vergoed. Ook voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding bestaat geen grond. Het verzoek zal daarom worden afgewezen.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst af het verzoek om schadevergoeding..
Aldus gedaan door mr. B.A.J. Zijlstra als voorzitter en mr. D.J. de Lange en mr. G.H. de Heer-Schotman als leden in tegenwoordigheid van mr. P.A.M. Laro als griffier en uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2009.
De griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.
<HR>
<i>Belanghebbenden kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.</i>
Afschriften verzonden: