Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Middelburg
AWB nummer: 11/17272
V-nummer: 271.659.0201
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
inzake
[naam],
eiseres,
gemachtigde mr. F.A. van den Berg,
advocaat te Middelburg,
tegen
de Minister van Buitenlandse Zaken,
verweerder,
gemachtigde mr. L.M.A. Hansen,
medewerkster bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
I. Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 12 april 2011 (hierna: het bestreden besluit).
Het beroep is ter zitting behandeld op 22 december 2012. Partijen zijn verschenen bij gemachtigde. Tevens was aanwezig [naam], referent. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
II. Overwegingen
1. Eiseres heeft de Oekraïense nationaliteit en zij is gehuwd met referent. Een aanvraag, mede namens haar drie minderjarige kinderen, om afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) is bij besluit van 9 oktober 2008 afgewezen en het beroep daartegen is door de rechtbank, nevenzittingsplaats Middelburg, bij uitspraak van 13 augustus 2009 (Awb 08/45465) ongegrond verklaard. Eiseres heeft afgezien van hoger beroep.
2. Bij brief van 4 juni 2010 heeft de gemachtigde van eiseres verweerder gevraagd om het besluit van 9 oktober 2008 tot weigering van de afgifte van een mvv te herzien. Daarbij heeft de gemachtigde verwezen naar het arrest van 4 maart 2010 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in de zaak Chakroun (C-578/08). Verweerder heeft dit verzoek afgewezen en het bezwaar daartegen van eiseres ongegrond verklaard. Het beroep daartegen is door de rechtbank, nevenzittingsplaats Middelburg, bij uitspraak van 16 juni 2011 (Awb 11/4078) ongegrond verklaard.
3. Bij brief van 4 juni 2010 heeft gemachtigde van eiseres verweerder tevens gevraagd om schadevergoeding, indien het besluit van 9 oktober 2008 tot weigering van de afgifte van een mvv niet wordt herzien. Bij brief van 26 augustus 2010 heeft gemachtigde het verzoek om schadevergoeding desgevraagd nader onderbouwd. Bij besluit van 2 maart 2011 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Het bezwaar daartegen is door verweerder bij het bestreden besluit afgewezen.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, nu geen sprake is van een onrechtmatige overheidsdaad, het verzoek om schadevergoeding moet worden afgewezen. De beschikking van 9 oktober 2008 is immers met de uitspraak van 14 augustus 2009 in rechte onaantastbaar geworden, waarmee de rechtmatigheid van dit besluit is komen vast te staan. Dat inmiddels op 31 juli 2010 een formele wijziging van de wetgeving met betrekking tot (onder meer) het middelenvereiste heeft plaatsgevonden, maakt niet dat het besluit van 9 oktober 2008 onrechtmatig is genomen. De verwijzing naar het Chakroun-arrest en het in juni 2004 uitgebrachte advies van de Raad van State over wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000), waarin de Raad van State zijn twijfels heeft uitgesproken over de verenigbaarheid van de 120% eis met de gezinsherenigingsrichtlijn (Ri 2003/86 EG, hierna: de richtlijn), maakt dit niet anders, aldus verweerder.
5. Namens eiseres is gesteld dat verweerder zich niettemin niet kan beroepen op het beginsel van de formele rechtskracht van het besluit van 9 oktober 2008 en het rechtszekerheidsbelang, aangezien dit besluit berustte op een uitleg die willens en wetens in strijd is met het Europees recht. Verweerder heeft namelijk bewust in strijd met de richtlijn gehandeld door het stellen van een inkomenseis bij gezinsvorming van 120% van het minimumloon. In dit kader is namens eiseres tevens verwezen naar de annotatie van prof. mr. C.A. Groenendijk bij het arrest van het Hof van 29 april 2010 (C-92/07).
Namens eiseres is gesteld dat zij op grond van rechtspraak van het Hof recht heeft op schadevergoeding, nu het besluit van 9 oktober 2008 in strijd is met het gemeenschapsrecht. Onder verwijzing naar de gevoegde zaken Francovich en Bonifaci van 5 maart 1996 (C-6 en C-9/90) en Brasserie du Pêcheur en Factortame van 30 september 2003 (C-46/93 en C-48/93) is aangevoerd dat eiseres recht heeft op schadevergoeding, nu aan de drie in voornoemde rechtspraak van het Hof genoemde voorwaarden wordt voldaan.
De rechtbank overweegt het volgende.
4. De rechtbank overweegt allereerst dat eiseres het onderhavige beroep niet binnen vier weken na verzending van het besluit op bezwaar waartegen het beroep is gericht, heeft ingediend, doch wel binnen zes weken nadien. Zoals uit jurisprudentie van deze rechtbank volgt (LJN: BA3544 en BD0063) gaat de rechtbank er vanuit dat voor de beroepstermijn ten aanzien van een besluit als het onderhavige bepalend is de termijn van vier weken als neergelegd in artikel 69 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). De rechtbank acht hiertoe redengevend dat de bevoegdheid van deze rechtbank om van het onderhavige beroep tegen het aan de orde zijnde schadebesluit kennis te nemen, is gelegen in de omstandigheid dat op grond van de Vw 2000 tegen het schadeveroorzakende besluit, te weten de weigering tot afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv), beroep openstaat bij deze rechtbank (de zogenoemde processuele connexiteit). De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 mei 1997 (AB 1997/229). Nu de beroepstermijn ten aanzien van het schadeveroorzakende besluit zelf op grond van artikel 69 van Pro de Vw 2000 vier weken is, geldt deze termijn ook voor het beroep tegen het schadebesluit.
Door verweerder is echter onderaan het bestreden besluit een beroepstermijn vermeld van zes weken. Gezien deze mededeling en in aanmerking nemend dat er geen uitdrukkelijke beroepstermijn tegen schadebesluiten als de onderhavige in de wet is neergelegd, is de overschrijding van de termijn redelijkerwijs verschoonbaar. Het beroep is dan ook ontvankelijk.
5. De rechtbank overweegt ten aanzien van de stelling van eiseres, dat zij op grond van bovengenoemde rechtspraak van het Hof recht heeft op schadevergoeding, het volgende.
6. Artikel 4, eerste lid, aanhef en sub a, van de richtlijn luidt:
“De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde Pro voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de echtgenoot van de gezinshereniger.”
Artikel 7, eerste lid, aanhef en sub c, van de richtlijn bepaalt:
“Bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging kan de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. De lidstaten beoordelen daartoe de aard en de regelmaat van deze inkomsten en kunnen rekening houden met de nationale minimumlonen en –pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden.”
7. Volgens de rechtspraak van het Hof moet een lidstaat de schade vergoeden die particulieren lijden als gevolgen van schendingen van het gemeenschapsrecht die aan hen kunnen worden toegerekend, wanneer aan drie voorwaarden is voldaan: de geschonden rechtsregel strekt ertoe particulieren rechten toe te kennen, er is sprake van een voldoende gekwalificeerde schending en er bestaat een rechtstreeks causaal verband tussen de schending van de op de staat rustende verplichting en de door de benadeelde personen gelden schade (zie arrest Brasserie du Pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, punten 51 en 66; arrest van 30 september 2003, Köbler, C-224/01, punten 51 en 57, en arrest van 13 maart 2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C-524/04, punt 115).
8. De rechtbank is van oordeel dat in casu aan de eerste voorwaarde is voldaan. Dat artikel 7, eerste lid, sub c, van de richtlijn een voorwaarde is, neemt immers niet weg dat het in samenhang met artikel 4, eerste lid, onder a, van de richtlijn voor particulieren het recht op gezinshereniging doet ontstaan.
9. De rechtbank is evenwel, anders dan namens eiseres is betoogd, van oordeel dat niet voldaan is aan de tweede voorwaarde, te weten dat sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
10. Volgens bovenvermelde rechtspraak van het Hof is een schending van het gemeenschapsrecht voldoende gekwalificeerd wanneer een lidstaat bij de uitoefening van zijn normatieve bevoegdheid de grenzen waarbinnen hij bij de uitoefening van zijn bevoegdheden dient te blijven, kennelijk en ernstig heeft miskend. Voorts kan de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht volstaan om een voldoende gekwalificeerde schending te doen vaststaan, wanneer de betrokken lidstaat op het moment van de inbreuk slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge had.
11. Om vast te stellen of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending, moet rekening worden gehouden met alle elementen die de aan de nationale rechter voorgelegde situatie karakteriseren. Die elementen zijn onder meer de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, de vraag of een eventuele rechtsdwaling al dan niet verschoonbaar is en de vraag of de handelwijze van een gemeenschapsinstelling heeft kunnen bijdragen tot de vaststelling of de instandhouding van met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregelen of praktijken.
12. De rechtbank is van oordeel dat niet gesteld kan worden dat verweerder door het stellen van een inkomenseis van 120% van het minimumloon de grenzen waarbinnen verweerder bij de uitoefening van zijn bevoegdheid dient te blijven, kennelijk en ernstig heeft miskend.
In het gemeenschapsrecht is namelijk niet expliciet geregeld of de 120% inkomenseis die een belemmering van het recht op gezinshereniging met zich kan brengen, kan worden gerechtvaardigd en dus in overeenstemming met het gemeenschapsrecht kan zijn. Deze vraag was in de rechtspraak van het Hof vóór het arrest Chakroun evenmin beantwoord.
Artikel 7, lid 1, aanhef en onder c, biedt verweerder de bevoegdheid te beoordelen of de gezinshereniger beschikt over regelmatige inkomsten om in zijn onderhoud te voorzien, en over het begrip “stelsel voor sociale bijstand van de lidstaat”, bestond nog geen duidelijkheid. Eerst bij het arrest Chakroun van 4 maart 2010 heeft het Hof duidelijk gemaakt hoe de richtlijn moet worden uitgelegd en toegepast en dat de richtlijn de beleidsvrijheid van de lidstaten veel verder inperkt dan verweerder tijdens de onderhandelingen en bij de omzetting heeft voorzien. Dat de Raad van State reeds in 2004 haar twijfel over de verenigbaarheid van de 120% eis met de richtlijn had uitgesproken, betekent naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat dit op voorhand duidelijk was. Derhalve kan niet gezegd worden dat verweerder het gemeenschapsrecht opzettelijk heeft geschonden.
Het beroep dat eiseres in dit kader gedaan heeft op de annotatie van prof. mr. Groenendijk bij het arrest van het Hof van 29 april 2010 (C-92/07) kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. In die zaak hebben, anders dan in de onderhavige zaak, Nederlandse rechters en de Europese Commissie al jaren geleden vastgesteld dat sprake was van schending van het gemeenschapsrecht (te weten de hoge leges zijn strijdig met de standstillbepalingen in de Turkse Associatieregels).
13. Om deze redenen, en gezien de omstandigheden van het geval, is er naar het oordeel van de rechtbank geen reden om de vastgestelde schending van het gemeenschapsrecht als een kennelijke en dus voldoende gekwalificeerde schending te beschouwen.
14. De rechtbank concludeert op grond van het bovenstaande dat niet voldaan wordt aan de voorwaarden voor de aansprakelijkheid van verweerder, zodat eiseres niet in aanmerking komt voor schadevergoeding op grond van het gemeenschapsrecht.
15. De rechtbank is tot slot van oordeel dat verweerder het verzoek om schadevergoeding terecht heeft afgewezen, nu geen sprake is van een onrechtmatige overheidsdaad. Vast staat immers dat met de uitspraak van de rechtbank van 13 augustus 2009, waarbij het beroep tegen het besluit van 9 oktober 2008 ongegrond is verklaard, de rechtmatigheid van dit besluit is gegeven.
16. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
17. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
III. Uitspraak
De rechtbank 's-Gravenhage,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. C. van Boven-Hartogh, rechter, in tegenwoordigheid van mr. J.A.B. Koens, en uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2012.
Afschrift verzonden op: 2 februari 2012