Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/612
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 december 2011 in de zaak tussen
[A], wonende te [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. M.S. Kerkhof-Pöttger),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder.
I Procesverloop
Bij besluit van 8 september 2010 heeft verweerder eisers recht op uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) over de periode van 12 mei 2008 tot en met 30 juni 2010 herzien en is eiser meegedeeld dat het te veel ontvangen bedrag aan uitkering van € 4.448,58 met zijn uitkering zal worden verrekend.
Bij besluit van 6 oktober 2010 is eisers recht op bijstand over de periode van 1 juli 2010 tot en met 30 september 2010 herzien en is eiser te kennen gegeven dat een bedrag van
€ 293,20 aan te veel ontvangen bijstand met zijn uitkering zal worden verrekend.
Bij twee afzonderlijke besluiten van 22 november 2010 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat de verrekening waarover eiser bij het besluit van 8 september 2010 is bericht niet volledig kan plaatsvinden, dat de verrekening wordt omgezet in een terugvordering en dat eiser € 3.249,98 respectievelijk € 670,58 moet terugbetalen.
Tegen deze besluiten heeft eiser bij verweerder bezwaarschriften ingediend.
Bij besluit van 27 december 2010, verzonden op 28 december 2010, heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 17 januari 2011, ingekomen bij de rechtbank op 18 januari 2011, beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft nog een stuk overgelegd.
De zaak is op 21 november 2011 ter zitting behandeld. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn ouders, [B] en [C]. Verweerder is, met bericht, niet verschenen.
II Overwegingen
1.1 Eiser ontvingt sinds 12 mei 2008 een bijstandsuitkering, in aanvulling op aanvankelijk een Ziektewetuitkering, vanaf 11 april 2010 een werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA-uitkering).
1.2. In de periode daarvoor was hij werkzaam als bedrijfsleider bij een grandcafé. Op 13 april 2008 is hij na afloop van een werkdag op het moment dat hij zijn woning wilde binnengaan slachtoffer geworden van een gewapende overval. Daarbij is hij bedreigd met een vuurwapen en meermalen met een mes gestoken.
1.3. Op 29 maart 2010 heeft eiser in verband daarmee een aanvraag ingediend voor een uitkering uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven (het Schadefonds). Hij heeft daarbij opgegeven dat hij vanaf 13 april 2008 arbeidsongeschikt is en als gevolg hiervan schade heeft geleden wegens verlies van arbeidsvermogen. Bij brief van 18 juni 2010 heeft de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven aan eiser bericht dat hij in aanmerking komt voor een uitkering ten bedrage van € 8.387,00. Deze uitkering bestaat uit een bedrag van € 2.750,00 wegens immateriële schade (smartengeld), € 179,00 voor schade in verband met beveiligings- en telefoonkosten, en een bedrag van € 4.640,00 wegens verlies van arbeidsvermogen. De schade ter zake van verlies van arbeidsvermogen is op basis van door eiser overgelegde stukken van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) vastgesteld op € 40,00 per week gedurende een periode van 116 weken. De toekenning van de uitkering wegens verlies van arbeidsvermogen heeft geleid tot verweerders besluit van 8 september 2010. Verweerder heeft hierbij aangenomen dat het hier gaat om inkomsten uit een andere uitkering of voorziening.
1.4. Bij besluit van 21 september 2010 heeft het UWV aan eiser een toeslag toegekend op grond van de Toeslagenwet (Tw). Verweerder heeft geconstateerd dat eiser over de periode van 1 juli 2010 tot 1 oktober 2010 recht heeft op een eenmalige nabetaling van € 308,64 in het kader van de Tw en heeft na herberekening vastgesteld dat eiser over deze periode van 1 juli 2010 tot en met 30 september 2010 een bedrag van € 293,20 te veel aan bijstand heeft ontvangen dat met zijn uitkering zal worden verrekend.
1.5. Bij genoemde besluiten van 22 november 2010 heeft verweerder de verrekening waartoe hij bij zijn besluit van 8 september 2010 had besloten gedeeltelijk omgezet in een terugvordering, omdat de Wwb verrekening alleen binnen 3 maanden toestaat. Hierdoor kan geen volledige verrekening plaatsvinden.
1.6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn primaire besluiten gehandhaafd. Ten aanzien van het besluit van 8 september 2010 heeft hij daarbij overwogen dat volgens artikel 31, eerste lid, onder m, van de Wwb giften en vergoedingen die zijn bedoeld als materiële en immateriële schadevergoedingen niet tot de middelen worden gerekend als zij volgens het college uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord zijn. Als het gaat om vergoeding van het verlies van arbeidsvermogen, is dit anders. Het deel van de uitkering van het Schadefonds dat voor het verlies aan arbeidsvermogen is toegekend, is bedoeld ter dekking van inkomensschade en uit artikel 32, eerste lid, van de Wwb volgt dat belanghebbende dit deel zal moeten aanwenden voor de noodzakelijke kosten van het bestaan. Volgens verweerder zijn er, ten slotte, geen dringende redenen om van terugvordering af te zien.
2. Eiser heeft in beroep het volgende aangevoerd. Het is onlogisch dat aan de ene kant het Schadefonds, als onderdeel van de overheid, geld uitkeert voor materieel en immaterieel leed en aan de andere kant de gemeente vervolgens de door dezelfde overheid verstrekte tegemoetkoming terugvordert van een slachtoffer. Het doel van de schadevergoeding valt dan weg. Een en ander is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verweerder heeft verder ten onrechte geen dringende reden aangenomen op grond waarvan van de terugvordering moet worden afgezien. Eiser is slachtoffer geworden van een geweldsmisdrijf en is sindsdien volledig arbeidsongeschikt. Hij heeft er blijvend letsel aan overgehouden, zowel lichamelijk als psychisch. Zijn inkomensderving is aanzienlijk. Door de uitkering wegens materiële schade komt hij niet in een betere financiële positie dan voorheen.
3.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wwb heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.
Volgens artikel 31, eerste lid, van de Wwb, voor zover van belang, worden tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.
Ingevolge het tweede lid van artikel 31 worden Pro niet tot de middelen gerekend:
l. bij ministeriële regeling aan te wijzen uitkeringen en vergoedingen voor materiële en immateriële schade;
g. giften en andere dan de in onderdeel l bedoelde vergoedingen voor materiële en immateriële schade voor zover deze naar het oordeel van het college uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord zijn.
Op grond van artikel 32, eerste lid, van de Wwb voor zover van belang, wordt onder inkomen verstaan de in aanmerking genomen middelen voor zover deze betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid dan wel naar hun aard met deze inkomsten overeenkomen en deze betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
Volgens artikel 58, eerste lid, aanhef en onder f, ten eerste, van de Wwb is het college bevoegd kosten van bijstand terug te vorderen, voor zover bijstand onverschuldigd is betaald in het geval de belanghebbende naderhand met betrekking tot de periode waarover bijstand is verleend, over in aanmerking te nemen middelen als bedoeld in paragraaf 3.4 beschikt of kan beschikken.
3.2. Uit het besluit 18 juni 2010 van de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven blijkt dat de uitkering van € 4.640,00 aan eiser is gedaan op grond van het feit dat eiser als gevolg van het geweldsmisdrijf sinds 13 april 2008 (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt is en als gevolg daarvan schade wegens verlies van arbeidsvermogen heeft geleden.
3.3. De rechtbank stelt vast dat de aan eiser toegekende uitkering niet betreft een uitkering of vergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onder l, van de Wwb. De ministeriële regeling, bedoeld in deze bepaling, de Regeling Wwb en WIJ (Stcrt 2003, 204), wijst in artikel 7 niet Pro de uitkering ingevolge de Wet schadefonds geweldsmisdrijven aan als niet behorende tot de middelen, bedoeld in artikel 31 van Pro de Wwb.
3.3.1.In de uitkeringen en tegemoetkomingen die in de Regeling Wwb en WIJ en de daaraan voorafgaande overeenkomende regeling onder de Algemene bijstandswet (artikel 43 van Pro deze wet en artikel 1 van Pro de Regeling vrijlating immateriële schadevergoeding Algemene bijstandswet) zijn aangewezen als niet behorende tot de voor de bijstand in aanmerking te nemen middelen, is geen compensatiecomponent voor inkomensverlies te onderkennen. De uitkering op grond van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven wijkt in zoverre af van deze uitkeringen en tegemoetkomingen, dat daarin in voorkomende gevallen wel een compensatie voor verlies aan arbeidsvermogen kan worden onderscheiden.
3.4. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven is af te leiden dat het nochtans niet de bedoeling van de wetgever is geweest dat een uitkering uit het Schadefonds ter zake van inkomensschade in haar geheel op de bijstandsuitkering wordt gekort. In de wetsgeschiedenis staat het volgende te lezen: "Voor zover in concreto grond bestaat voor een uitkering zowel krachtens de ene als overeenkomstig de andere regeling -hetgeen met name het geval kan zijn bij derving van inkomsten ten gevolge van een geweldsdelict- zal in overleg tussen het fonds en het bij de zaak betrokken gemeentebestuur moeten worden beslist. Doel van het overleg dient dan te zijn enerzijds een dubbele compensatie te voorkomen, maar anderzijds ook te vermijden dat het slachtoffer in het geheel geen baat heeft bij de uitkering uit het fonds doordat deze volledig in mindering wordt gebracht op de bijstand (memorie van toelichting, Kamerstukken II 1972/73, 12131, nr. 3, p. 7).
3.5. Gelet op deze aangehaalde passage uit de wetsgeschiedenis heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer kunnen vaststellen dat het hier niet gaat om een vergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel m, van de Wwb, nu het zou gaan om vergoeding van het verlies van arbeidsvermogen. Uit de brief van de staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie van 30 mei 2011, die eiser nog in het geding heeft gebracht, begrijpt de rechtbank dat het Schadefonds te kennen heeft gegeven met verweerder contact op te zullen nemen om de zaak van eiser te bespreken. Bij gebrek aan andersluidende informatie gaat de rechtbank ervan uit dat dit contact nog niet heeft plaatsgevonden. Dit contact kan zich dus nog lenen voor het in de wetsgeschiedenis bedoelde overleg. Vervolgens dient verweerder te beoordelen in hoeverre de uitkering buiten beschouwing gelaten kan worden. Deze beoordeling valt samen met de beantwoording van de vraag tot welk bedrag naar verweerders oordeel de uitkering uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord is en om die reden niet tot de middelen wordt gerekend, als bedoeld in deze wetsbepaling. Nu deze beoordeling niet heeft plaatsgevonden, is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en dient het wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden vernietigd.
3.6. Voor het geval verweerder bij zijn nieuwe besluitvorming tot de conclusie komt dat niet het volledige bedrag van de uitkering ter compensatie van het verlies aan arbeidsvermogen voor de bijstandsverlening buiten beschouwing moet worden gelaten, zal de rechtbank, ter bevordering van een snelle afwikkeling van het geschil, zich nog over de (verdere) vragen uitlaten die partijen verdeeld houden.
3.7. Verweerder heeft zich, met een verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 20 september 2005 (LJN: AU3195), naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de aan eiser uitgekeerde vergoeding ter compensatie van verlies van arbeidsvermogen - voor zover moet worden geconcludeerd dat deze tot de middelen moeten worden gerekend - dient te worden beschouwd als inkomen in de zin van artikel 32, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wwb, inkomen dat naar zijn aard overeenkomt met inkomsten in verband met arbeid. Hierbij tekent de rechtbank aan -naar aanleiding van eisers opmerking ter zitting dat een verlies aan arbeidsvermogen niet gelijk mag worden gesteld aan verlies van inkomen- dat de uitgekeerde vergoeding ter compensatie van verlies aan arbeidsvermogen is aan te merken als een tegemoetkoming in inkomensschade die eiser lijdt doordat hij als gevolg van het door het misdrijf opgelopen letsel arbeidsongeschikt is geraakt. Deze uitleg is conform de wetsgeschiedenis, waarin over "inkomstenschade" wordt gesproken1, en het beleid van de Commissie (zie op www.schadefonds.nl, de Beleidsbundel, onder 2.5.10 Verlies van arbeidsvermogen2).
3.8. Naar het oordeel van de rechtbank komt terugvordering van eiser van betaalde bijstand niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank begrijpt dat eiser het als hoogst onredelijk ervaart dat een bedrag ter zake van de uitkering uit het Schadefonds, waarvoor hij zoveel moeite heeft gedaan, van hem wordt teruggevorderd. Niet gezegd kan echter worden dat een terugvorderingsbeslissing de rechtszekerheid ondermijnt. De terugvordering van dit bedrag vloeit immers voort uit een wet die al ten tijde van de uitkering uit het Schadefonds gold en die derhalve toen reeds kenbaar was. Dat op deze wijze met de ene overheidsinstelling het geld weer terugneemt dat de andere overheidsinstelling heeft uitgekeerd, is in zekere zin juist, maar is het gevolg van de gedachte achter de Wwb: het bieden van een inkomensvoorziening wanneer geen inkomen uit andere bronnen beschikbaar is. De situatie dat toekenning van een uitkering ter zake van inkomstenverlies uit het Schadefonds kan leiden tot korting op de bijstandsuitkering, is blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven onderkend3, maar wet- of regelgeving om dit gevolg volledig uit te sluiten is niet tot stand gebracht. Aangezien in dit geval de uitkering uit het Schadefonds, voor zover daarmee inkomensverlies als gevolg van arbeidsongeschiktheid wordt gecompenseerd, kan worden aangewend voor levensonderhoud, kan worden gezegd dat er in zoverre geen behoefte is aan het financiële vangnet dat de Wwb biedt.
3.9. Ter zitting heeft eiser in dit verband nog naar voren gebracht dat hij op grond van informatie van medewerkers van slachtofferhulp en/of het Schadefonds heeft aangenomen dat de uitkering van het Schadefonds niet bij de bijstandverlening in aanmerking zou worden genomen. Ook wanneer wordt aangenomen dat deze medewerker(s) daarbij specifiek de uitkering voor verlies aan arbeidsvermogen heeft (hebben) genoemd en is gezegd dat zelfs geen deel daarvan op de bijstand in mindering zou worden gebracht, geldt echter dat aan deze mededelingen van medewerkers die werkzaam zijn voor andere organisaties dan verweerders gemeente, jegens verweerder geen rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
3.10. Verweerder voert het beleid dat alleen wordt afgezien van terugvordering, indien hiertoe een dringende reden aanwezig is dan wel als het bedragen betreft beneden de € 113,00. Volgens verweerders beleid moet daarbij gedacht worden aan de situatie dat de terugvordering een zo grote belasting vormt voor de debiteur, dat sprake is van levensbedreigende omstandigheden; het hebben van (grote) schulden of een ernstige ziekte zijn geen dringende reden om dit aan te nemen. Volgens verweerder is weliswaar de aanleiding van de vergoeding van het Schadefonds een levensbedreigende omstandigheid, maar geldt dat niet voor de terugvordering als zodanig.
3.11. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen dringende reden als bedoeld in dit beleid noch bijzondere omstandigheden op grond waarvan, met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb, in afwijking van de beleidsregel geheel of gedeeltelijk van terugvordering zou moeten worden afgezien.
3.12. Tot slot merkt de rechtbank nog het volgende op. Ter zitting heeft eiser zich gegriefd getoond over de wijze waarop verweerder zijn zaak heeft behandeld. Nu verweerder zich ter zitting niet heeft laten vertegenwoordigen, heeft de rechtbank eisers grieven niet met verweerder kunnen bespreken en hem in de gelegenheid kunnen stellen daarop zijn reactie te geven. De rechtbank heeft hiervoor, onder 3.5., al vastgesteld dat verweerder het bestreden besluit op het in die rechtsoverweging genoemde punt niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft genomen. Voor het overige moet de rechtbank, in het kader van de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit, volstaan met de constatering - zonder derhalve een oordeel over eisers grieven uit te (kunnen) spreken - dat uit het dossier niet blijkt dat de manier waarop verweerder de zaak heeft behandeld ertoe heeft geleid dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit tot een onjuiste of onvolledige vaststelling van feiten of belangen is gekomen.
4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal bepalen dat verweerder binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt.
5. Verweerder wordt in de door eiser gemaakte proceskosten veroordeel. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,00 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,00 en wegingsfactor 1).
III Beslissing
De rechtbank 's-Gravenhage
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht, te weten € 41,00 aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,00 te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P.M. Meskers, voorzitter, mr. M.A. Dirks en mr. C.J. Waterbolk, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2011.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
1 Zie bijvoorbeeld de memorie van toelichting, Kamerstukken II 1972/73, 12131, nr. 3, p.7. Zie ook p. 6 van de memorie van toelichting: "De commissie zal verder rekening kunnen houden met schade die het slachtoffer heeft geleden doordat hij gedurende de periode van herstel zijn beroep of bedrijf niet kon uitoefenen."
2 In dit onderdeel van het beleid staat te lezen: "Wanneer iemand als gevolg van het door het misdrijf opgelopen letsel (tijdelijk) niet in staat is (geweest) om zijn werkzaamheden te verrichten, kan er sprake zijn van schade wegens verlies aan arbeidsvermogen. Om te kunnen bepalen of er schade is geleden, wordt een vergelijking gemaakt tussen het inkomen dat iemand had kunnen verwerven als hij niet arbeidsongeschikt was geraakt en dat wat hij sinds de arbeidsongeschiktheid daadwerkelijk heeft verdiend."
3 Zie Handelingen II 1974/75, p. 2854, waar het Kamerlid Rietkerk op deze mogelijkheid wijst.