ECLI:NL:RBROT:2026:7700

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 24/11226 en ROT 24/11960

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juli 2026 in de zaken tussen

[eiseres], uit [plaats], eiseres

(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder

(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over twee bestuurlijke boetes van elk € 2.500,- die verweerder met de besluiten van 10 mei 2024 (ROT 24/11226) en 16 augustus 2024 (ROT 24/11960) aan eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boetes en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boetes.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boetes ten onrechte heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus gelijk en de beroepen zijn gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2. staat het procesverloop in deze zaken. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met de bestreden besluiten van 5 november 2024 en 28 november 2024 op de bezwaren van eiseres is verweerder bij de boetebesluiten gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten onder kenmerk ROT 24/11226, respectievelijk ROT 24/11960.

2.2.

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 10 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

2.4.

Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst en verweerder de gelegenheid gegeven de keuze voor de grondslag van de boetes toe te lichten. Dit heeft verweerder bij brief van 18 februari 2026 gedaan. Bij brief van 3 april 2026 heeft eiseres daarop gereageerd. Nadat geen van de partijen te kennen heeft gegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank op 22 mei 2026 het onderzoek in beide zaken gesloten.

Totstandkoming van het besluit

3.1.

Verweerder heeft zijn besluit in ROT 24/11226 gebaseerd op een rapport van bevindingen van 19 februari 2024, opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport staat over de bevindingen van de toezichthouder tijdens regulier toezicht bij eiseres onder meer het volgende:

“
Datum en tijdstip van de bevinding: 15 februari 2024 omstreeks 12.55 uur.[…]

Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de darmwasserij bij [eiseres] in deze darmwasserij is het bedrijf [bedrijf B] werkzaam. In deze ruimte worden darmpakketten gesplitst in bruikbare onderdelen. Bij binnenkomst van de darmwasserij ben ik richting koelcel 2 gelopen. Daar staan de producten gereed voor verzending.

In de koelcel zag ik na het openen van een recipiënt met varkensscheilvet (Ruffle fat), dat er bovenop een stuk lag met nog darmen eraan met vezelachtige partikels en de groen/bruine kleur, door mij herkend als fecale bezoedeling (zie foto 1). Dit materiaal had als categorie 2 dierlijke bijproducten aangemerkt moeten worden. Op de recipiënt zat een sticker met daarop de slachtdatum, product omschrijving en het erkenningsnummer 28 (zie foto 2). Doordat het erkenningsnummer [erkenningsnummer] op het recipiënt was aangebracht is het geschikt verklaard voor humane consumptie. Op mijn aanwijzen is het materiaal als categorie 2 dierlijke bijproducten afgevoerd. Hieruit bleek mij dat de dierlijke bijproducten niet identificeerbaar waren en tijdens het verzamelen niet gescheiden en identificeerbaar bleven, terwijl dat wel vereist was.”

3.2.

Verweerder heeft zijn besluit in ROT 24/11960 gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 6 mei 2024 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In dit rapport schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen tijdens regulier toezicht bij eiseres onder meer het volgende:

“
Datum en tijdstip van de bevinding: 1 mei 2024 omstreeks 13:00 uur.[…]

Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de darmwasserij bij [eiseres] in deze darmwasserij is het bedrijf [bedrijf B] werkzaam. In deze ruimte worden darmpakketten gesplitst in bruikbare onderdelen. Bij binnenkomst van de darmwasserij ben ik richting de koelcel gelopen. Daar staan de producten gereed voor verzending.

In de koelcel zag ik een recipiënt staan met varkens netvet (net fat) (zie foto 1, 2, 3 en 4). Ik zag dat er op de recipiënt een sticker was aangebracht met daarop de slachtdatum, product omschrijving en het erkenningsnummer 28 (zie foto 1). Doordat het bedrijf [erkenningsnummer] op het label heeft staan is het product geschikt verklaard voor humane consumptie. Ik zag geen andere stickers die categorisering voor dierlijke bijproducten suggereerden. Ik zag dat het netvet (net fat) zichtbaar was verontreinigd met een bruin/groene verontreiniging en vezelachtige partikels, door mij herkend als fecale bezoedeling (zie foto 2, 3 en 4). Fecale bezoedeling behoort als categorie 2 (destructie) aangemerkt te worden en als zodanig verzameld te worden.

Ik zag in dezelfde ruimte na het openen van een recipiënt met varkens scheilvet (Ruffle fat), dat het varkens scheilvet zichtbaar was verontreinigd met een groen/bruine verontreiniging met vezelachtige partikels door mij herkend als fecale bezoedeling (zie foto 6, 7, 8 en 9). Dit materiaal had als categorie 2 (destructie) aangemerkt moeten worden. Op de recipiënt zat een sticker met daarop de slachtdatum, product omschrijving en het erkenningsnummer [erkenningsnummer] (zie foto 5). Doordat het erkenningsnummer [erkenningsnummer] op het recipiënt was aangebracht is het geschikt verklaard voor humane consumptie. Op mijn aanwijzen is het materiaal als categorie 2 (destructie) afgevoerd.

Hieruit bleek mij dat de dierlijke bijproducten niet identificeerbaar waren en tijdens het verzamelen niet gescheiden en identificeerbaar bleven, terwijl dat wel vereist was.”

3.3.

Op grond van de rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:

“De exploitant zag er niet op toe dat dierlijke bijproducten voldeden aan de eisen inzake identificatie van bijlage VIII, van Verordening 142/2011^[1]. De exploitant heeft niet alle nodige maatregelen getroffen om ervoor te zorgen dat dierlijke bijproducten tijdens het verzamelen op de plaats van oorsprong gescheiden en identificeerbaar blijven.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 17, eerste lid, en Bijlage VIII, Hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder a, van Verordening 142/2011, gelet op artikel 21, eerste lid, van Verordening 1069/2009^[2].

Beoordeling door de rechtbank

4.1.

Eiseres voert aan dat het gaat om bezoedeld ruffle fat en netvet, voor humane consumptie bestemde en goedgekeurde halffabricaten die zijn gewonnen in de darmwasserij. Het betreffen levensmiddelen en daarop is Verordening 852/2004^[3]van toepassing. Verordening 142/2011 is pas van toepassing nadat een product uit de humane voedselketen is gehaald en wordt aangemerkt als een bijproduct. Dit zou voor het ruffle fat en netvet pas gelden nadat het op basis van HACCP-protocollen zou zijn afgewaardeerd naar categorie 3 of categorie 2 materiaal, maar dat stadium was hier nog niet bereikt. Het ruffle fat en netvet heeft namelijk nog verdere bewerking nodig bij een ander bedrijf ([bedrijf B]) en daar vindt een inslagcontrole plaats. Verder vindt eiseres dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt omdat de darmwasserij door [bedrijf B] wordt gebruikt. Daarnaast voert eiseres aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boete moet worden gematigd. De halffabricaten leiden vanuit de slachterij namelijk nimmer naar een eindgebruiker en de goederen worden bij ontvangst door [bedrijf B] (wederom) onderworpen aan een HACCP-controle. Voorts is van belang dat het ruffle fat en netvet bij eindgebruik altijd gedurende langere tijd tot hoge temperaturen wordt verhit of gefrituurd, zodat de risico’s of gevaar voor de volksgezondheid afwezig zijn. Eiseres doet daarbij een beroep op artikel 3.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren.

4.2.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de boetes op de juiste grondslag zijn opgelegd. Er was sprake van fecale bezoedeling op weefsel in recipiënten met andere varkensscheilvetten en netvetten en dat verspreidt zich over de gehele recipiënt. Het is niet meer weg te snijden, zoals een fecale bezoedeling bij een karkas dat wel is. Dit maakt dat de gehele recipiënten niet meer geschikt waren voor humane consumptie en direct als categorie 2 materiaal aangemerkt hadden moeten worden. Dit heeft eiseres nagelaten en daarom heeft verweerder een boete opgelegd voor overtreding van Verordening 142/2011 en niet voor overtreding van Verordening 852/2004. Verder vindt verweerder dat eiseres terecht als overtreder is aangemerkt omdat de recipiënten waren voorzien van het EG-nummer van eiseres. Ten slotte stelt verweerder dat de overtredingen een ernstig gevaar voor de volksgezondheid kunnen opleveren en ziet daarom geen reden voor matiging van de boetes.

Heeft verweerder bewezen dat eiseres de overtreding heeft begaan?

5.1.

De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat zich in recipiënten in de koeling bezoedelde varkensscheilvetten (ruffle fat) en netvetten bevonden die waren goedgekeurd voor humane consumptie. Verweerder verwijt eiseres dat zij daarmee artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, en Bijlage VIII, Hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder a, van Verordening 142/2011 heeft overtreden. Hierin staat – kort gezegd – dat exploitanten ervoor moeten zorgen dat dierlijke bijproducten identificeerbaar zijn en tijdens het verzamelen op de plaats van oorsprong van de dierlijke bijproducten alsook tijdens het vervoer gescheiden en identificeerbaar blijven.

5.2.

Onder meer is in geschil of Verordening 142/2011 in deze situaties en op de momenten van de constateringen van de toezichthouders op de recipiënten met bezoedelde vetten van toepassing was. Uit de titel van deze verordening volgt dat deze dient ter uitvoering van Verordening 1069/2009 en ziet op niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten. In Verordening 1069/2009 worden dierlijke bijproducten ingedeeld in drie categorieën, gebaseerd op het risico voor de volks- en diergezondheid. Categorie 1 materiaal heeft het hoogste risico (bijvoorbeeld een kadaver van een koe besmet met BSE) en categorie 3 materiaal heeft het laagste risico (bijvoorbeeld veren of bepaalde etensresten). In beide verordeningen staan voorschriften over onder meer de hantering en de wijze van verzameling van dierlijke bijproducten, de traceerbaarheid ervan bij vervoer en de toegestane verwerkingsmethoden per soort dierlijk bijproduct. Op grond van artikel 3 van Pro Verordening 1069/2009 gaat het bij dierlijke bijproducten om producten die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn.

5.3.

Volgens eiseres was in deze zaak op het varkensscheilvet en netvet Verordening 852/2004 van toepassing en die verordening ziet op levensmiddelen. In Verordening 178/2002^[4]wordt onder een levensmiddel verstaan: alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd.

5.4.

De rechtbank stelt vast dat het varkensscheilvet en netvet in de recipiënten door eiseres bestemd waren voor humane consumptie. De toezichthouder heeft gezien dat vetten in de recipiënten bezoedeld waren met fecaliën. Volgens verweerder betekent de aanwezigheid van die bezoedeling dat de vetten direct als dierlijke bijproducten moeten worden gekwalificeerd, maar dit volgt de rechtbank niet. Het varkensscheilvet en netvet is door eiseres namelijk steeds bestemd geweest voor humane consumptie en een fecale bezoedeling op deze producten maakt dit niet direct anders. Verweerder wijst erop dat bezoedeld varkensscheilvet en netvet niet meer geschikt is voor humane consumptie, wat ook navolgbaar is, maar dit maakt nog niet dat vetten of gehele recipiënten daarom ook direct als dierlijke bijproducten moeten worden gekwalificeerd. Voor dierlijke bijproducten is immers vereist dat ze niet (langer)
bestemdzijn voor humane consumptie. Eiseres heeft gewezen op HACCP-controles die worden verricht. Als bij zo’n controle een bezoedeling wordt ontdekt, worden de vetten zo nodig afgewaardeerd. Op dat moment bestemt de exploitant de vetten niet langer voor humane consumptie en worden de vetten aangemerkt als dierlijke bijproducten. Dit punt was ten tijde van de constateringen door de toezichthouders (nog) niet bereikt. Op dat moment waren de vetten nog bestemd voor humane consumptie en dus aan te merken als levensmiddel, waarop niet Verordening 142/2011 maar Verordening 852/2004 van toepassing is.

5.5.

In het bestreden besluit in ROT 24/11960 stelt verweerder zich op het standpunt dat eiseres
ookniet heeft voldaan aan punt 3 van hoofdstuk IX van Bijlage II, van Verordening 852/2004. Dit voorschrift is naar het oordeel van de rechtbank in deze zaken wel van toepassing. Op grond van dit voorschrift moeten namelijk levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie. Door de aanwezigheid van fecale bezoedeling op de levensmiddelen varkensscheilvet en netvet is daar niet aan voldaan. Verweerder heeft de boetes evenwel niet opgelegd voor overtreding van dit voorschrift. Overigens kan de rechtbank – los van het voorgaande – verweerder evenmin volgen in zijn betoog dat zowel een overtreding van Verordening 142/2011 als van Verordening 852/2004 aan de boete ten grondslag had kunnen worden gelegd, omdat eerstgenoemde verordening ziet op dierlijke bijproducten en laatstgenoemde verordening ziet op levensmiddelen. Een product kan niet op hetzelfde moment zowel een dierlijk bijproduct als een levensmiddel zijn. Een product is immers wel of niet bestemd voor humane consumptie.

5.6.

De rechtbank concludeert dat verweerder in beide zaken ten onrechte heeft vastgesteld dat artikel 17, eerste lid, en Bijlage VIII, Hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder a, van Verordening 142/2011, gelet op artikel 21, eerste lid, van Verordening 1069/2009 is overtreden. De boetes zijn dus ten onrechte opgelegd. Gelet op dit oordeel behoeven de overige gronden van eiseres over overtrederschap en matiging van de boete geen bespreking meer.

Redelijke termijn

6. De rechtbank beoordeelt ambtshalve^[5]of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, is overschreden. Dit is bij punitieve sancties het geval als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De redelijke termijn is aangevangen met het uitbrengen van de voornemens.

6.1.

In ROT 24/11226 is het voornemen uitgebracht op 4 april 2024. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in dit beroep met ruim drie maanden overschreden. Nu de boete vervalt en eiseres niet heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn, volstaat de rechtbank met de constatering dat de redelijke termijn in ROT 24/11226 is overschreden.^[6]

6.2.

In ROT 24/11960 is het voornemen uitgebracht op 10 juli 2024 en is de redelijke termijn op het moment van deze uitspraak niet overschreden.

Conclusie en gevolgen

7. De beroepen zijn gegrond omdat verweerder niet bevoegd was de boetes op te leggen. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept de primaire besluiten. Dit betekent dat de boetes vervallen.

8. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Dit bedraagt € 371,- per beroep, dus in totaal € 742,-. Ook krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld. De rechtbank merkt beide zaken in de beroepsfase aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Bpb, omdat de beroepen gelijktijdig op zitting zijn behandeld en de werkzaamheden van de gemachtigde in beide beroepen nagenoeg identiek zijn geweest. In de bezwaarfase was hiervan geen sprake. Dit betekent dat de zaken voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten voor rechtsbijstand in de beroepsfase als één zaak en in de bezwaarfase als twee zaken worden beschouwd. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft in beide zaken een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 4.532,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten van 5 november 2024 en 28 november 2024;
herroept de primaire besluiten;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van in totaal € 742,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 4.532,- aan proceskosten van eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Verordening 142/2011

Artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a

Exploitanten zien erop toe dat dierlijke bijproducten en afgeleide producten:

a) voldoen aan de eisen inzake verzameling, vervoer en identificatie van bijlage VIII, hoofdstukken I en II.

Bijlage VIII, Hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder a,

1. Alle nodige maatregelen moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat:

a) zendingen dierlijke bijproducten en afgeleide producten identificeerbaar zijn en tijdens het verzamelen op de plaats van oorsprong van de dierlijke bijproducten alsook tijdens het vervoer gescheiden en identificeerbaar blijven.

Verordening 1069/2009

Artikel 3, aanhef en eerste lid

In deze verordening worden verstaan onder:

„dierlijke bijproducten”: dode dieren of delen van dieren, producten van dierlijke oorsprong of andere producten die uit dieren zijn verkregen en die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn, met inbegrip van oöcyten, embryo’s en sperma;

Artikel 21, eerste lid

Exploitanten verzamelen, identificeren en vervoeren dierlijke bijproducten onverwijld onder voorwaarden ter voorkoming van risico's voor de volksgezondheid en de diergezondheid.

Verordening 178/2002

Artikel 2

In deze verordening wordt verstaan onder "levensmiddel" (of "voedingsmiddel"): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd. […]

Verordening 852/2004

Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3

In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.

Wet dieren

Artikel 6.2, eerste lid

Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Artikel 8.7

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Vernietiging bestuurlijke boetes voor onterechte toepassing dierlijke bijproductenregelgeving