Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/5984
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juni 2026 in de zaak tussen
Ruban Holding B.V . ( Ruban ), uit Zaandam , eiseres
(gemachtigden: [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ),
en
Autoriteit Consument & Markt (ACM),
(gemachtigden: L.M. Brokx, LLM, mr. W. Sauter en mr. S. Thönissen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Koninklijke KPN N.V. (KPN),uit Rotterdam
(gemachtigden: mr. J.W. Fanoy en mr. M. Lanters).
Procesverloop
1.1.
Bij besluit van 27 december 2024 heeft de ACM het verzoek van L-Mobi Mobile B.V. (L-Mobi [1] ) om handhaving van de Mededingingswet (Mw) tegen KPN afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 8 juli 2025 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
1.2.
Ruban heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.3.
De ACM heeft voor een deel van de door haar verplicht over te leggen stukken verzocht om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.4.
De ACM heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
Met de beslissing van 1 april 2026 heeft de rechter-commissaris - behalve voor een gedeelte van dossierstuk 1 en dossierstuk 2 - de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Naar aanleiding van deze beslissing heeft de ACM een nieuwe versie van dossierstukken 1 en 2 ingediend.
1.6.
Ruban heeft de rechtbank geen toestemming verleend om kennis te nemen van de vertrouwelijke stukken.
1.7.
Ruban heeft desgevraagd op 2 april 2026 gereageerd op een deel van het verweerschrift van de ACM.
1.8.
KPN heeft op 8 april een zienswijze ingediend.
1.9.
Ruban heeft op 13 april 2026, 19 april 2026 en 1 mei 2026 nadere stukken ingediend.
1.10.
De ACM heeft op 30 april 2026 een nadere reactie ingediend. Ruban heeft daarop bij brief van 1 mei 2026 gereageerd.
1.11.
KPN heeft op 6 mei 2026 nadere stukken ingediend. Daar heeft Ruban op 7 mei 2026 bezwaar tegen gemaakt. Bij e-mail van 7 mei 2026 heeft de rechtbank partijen meegedeeld geen aanleiding te zien die nadere stukken van KPN buiten beschouwing te laten omdat die stukken al bekend zijn bij zowel Ruban als de ACM.
1.12.
Ruban heeft op 8 mei 2026 nadere stukken ingediend waarbij zij heeft aangegeven dat die stukken al eerder bij de ACM zijn ingediend en zich ook in de door de ACM overgelegde stukken bevinden.
1.13.
Op 11 mei 2026 heeft Ruban nog een aantal stukken ingediend (vertrouwelijke versie van (deel van de) stukken ingediend op 19 april 2026) met het verzoek dat alleen de rechtbank van die stukken kennisneemt. De rechtbank heeft partijen bij e-mail van 11 mei 2026 meegedeeld dat zij die stukken vooralsnog niet bekijkt en dat de toezending van deze stukken op de zitting zal worden besproken.
1.14.
De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigden van ACM, [naam 4] en de gemachtigden van KPN.
Beoordeling door de rechtbank
Indiening stukken door Ruban met verzoek om beperkte kennisname
2. De indiening van de stukken door Ruban op 11 mei 2026 is op de zitting besproken. Dat heeft geleid tot de conclusie dat volstaan kan worden met de (eerder ingediende) geschoonde versie van - kort gezegd - die stukken en dat de stukken retour zullen worden gezonden aan Ruban . [2]
Handhavingsverzoek en besluit van de ACM
3. Volgens het handhavingsverzoek van L-Mobi zou KPN misbruik maken van haar economische machtspositie op de wholesalemarkt voor telecommunicatiediensten door het toepassen van marge-uitholling en prijsdiscriminatie tegen L-Mobi om L-Mobi uit de markt te drukken en haar eigen marktaandeel ten koste van L-Mobi en andere onafhankelijke Mobile Virtual Network Operators (MVNO’s) [3] te vergroten.
3.1.
De ACM heeft een initieel inventariserend onderzoek verricht op grond waarvan zij heeft vastgesteld dat het niet aannemelijk is dat sprake is van de door L-Mobi gestelde marge-uitholling en het niet aannemelijk is dat sprake kan zijn van misbruikelijke prijsdiscriminatie. Met toepassing van haar prioriteringsbeleid [4] heeft de ACM besloten geen
volledig handhavingsonderzoek te zullen verrichten en voorrang te geven aan andere zaken, gezien de geringe schade aan markten en het niet doelmatig en doeltreffend kunnen optreden. De ACM heeft het verzoek tot handhaving van de Mw daarom afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft de ACM die afwijzing gehandhaafd.
3.2.
Ruban heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. L-Mobi heeft tegen het bestreden besluit geen beroep ingesteld. Op 21 oktober 2025 is L-Mobi failliet verklaard.
Ontvankelijk beroep?
4. Voordat de rechtbank de beroepsgronden van Ruban inhoudelijk kan beoordelen, moet zij eerst vaststellen of het beroep van Ruban kan worden toegerekend aan L-Mobi en als dat niet kan, of Ruban belanghebbende is bij het bestreden besluit.
Toerekening van het beroep van Ruban aan L-Mobi?
5. L-Mobi was op het moment van het instellen van het beroep door Ruban op 4 augustus 2025 nog niet gefailleerd. Het beroep van Ruban zou aan het inmiddels failliete L-Mobi kunnen worden toegerekend als Ruban op het moment van het indienen van het beroep enig aandeelhouder is van L-Mobi en dat gedurende het beroep blijft. [5] Uit (de laatste bladzijde van) het KvK Handelsregister historie [6] van L-Mobi blijkt dat Ruban als enig aandeelhouder van L-Mobi actief is sinds 19 januari 2015 en uit functie is per 19 november 2020. Uit de door Ruban in beroep overgelegde aandeelhoudersovereenkomst van 19 november 2020 blijkt dat er per 19 november 2020 4 aandeelhouders (waaronder Ruban ) zijn die vanaf dan (tezamen) aandeelhouder zijn in L-Mobi. De rechtbank is van oordeel dat daaruit (en ook nog gelet op het beroep van Ruban op haar terugkoopverplichting van aandelen die blijkt uit de aandeelhoudersovereenkomst) voldoende duidelijk is dat Ruban in elk geval geen enig aandeelhouder is. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van Ruban dan ook niet kan worden toegerekend aan L-Mobi.
Is Ruban belanghebbende bij het bestreden besluit?
6. Artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. De wetgever heeft deze eis mede gesteld om te voorkomen dat eenieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang, als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen aanwenden. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient sprake te zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan.
6.1.
Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie (zoals de contractuele relatie tussen de aandeelhouder en diens dochteronderneming) tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde (zoals de aandeelhouder), betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit reeds daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit. [7]
Is er sprake van een afgeleid belang?
7. De rechtbank is van oordeel dat Ruban een afgeleid belang en geen zelfstandig eigen belang in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb heeft. Voorwerp van het handhavingsverzoek is het vermeend misbruik door KPN van haar economische machtspositie ten opzichte van de (voormalige) MVNO op haar netwerk, L-Mobi. Het is de MVNO L-Mobi (en niet Ruban ) die rechtstreeks last heeft van de vermeende prijsdiscriminatie en marge-uitholling en het is L-Mobi (en niet Ruban ) die een contractuele relatie had met KPN. Ruban voert aan dat zij (en haar bestuurder/enig aandeelhouder [naam 1] ) als aandeelhouder en financier financiële betrokkenheid heeft bij
L-Mobi. Het gaat dan onder meer om verstrekte leningen, rekening-courantverhoudingen en contractuele verplichtingen waaronder terugkoopverplichtingen van aandelen. De verplichtingen blijven bestaan en dienen te worden nagekomen. Anders dan Ruban is de rechtbank van oordeel dat deze financiële betrokkenheid van Ruban bij L-Mobi niet duidt op een zelfstandig eigen belang maar op een afgeleid belang. Die contractuele en financiële belangen lopen in dat opzicht immers volledig parallel met de belangen van haar dochteronderneming.
Heeft Ruban een zelfstandig eigen belang bij het bestreden besluit?
8. Ruban voert - kort gezegd - aan dat haar (en dat van haar bestuurder/enig aandeelhouder) belang enerzijds is gelegen in een mogelijke schadeclaim wanneer de ACM zou oordelen dat het gedrag van KPN tot schade bij L-Mobi heeft geleid en anderzijds het in de toekomst door haar dochterondernemingen (genoemd zijn Jan Mobile, NL-mobile en NL-TravelerSIM) kunnen afnemen van MVNO diensten bij KPN (toetreding tot de Nederlandse markt) op een wijze dat het vermeend misbruik door KPN jegens MVNO’s op haar netwerk niet langer plaatsvindt.
8.1.
In haar brief van 2 april 2026 stelt Ruban dat zij een belang heeft bij het bestreden besluit omdat het faillissement van L-Mobi samenhangt met de gestelde misbruikelijke gedragingen van KPN. De schade die L-Mobi heeft geleden als gevolg van de gedragingen van KPN heeft geleid tot haar faillissement. Door haar financiële betrokkenheid bij L-Mobi (zie hiervoor onder 7.) leidt ook Ruban hierdoor aanzienlijke schade. Ruban stelt een rechtstreeks belang te hebben bij het bestreden besluit, omdat een beoordeling door de ACM van het handelen van KPN essentieel is om de schade die Ruban leidt te kunnen verhalen. Ter zitting heeft Ruban verduidelijkt dat pas als rechtens vast komt te staan dat de afwijzing van het handhavingsverzoek en daarmee dus het afzien van het uitvoeren van een volledig handhavingsonderzoek onrechtmatig is, zij de mogelijkheid heeft tot het vorderen van schadevergoeding van KPN.
Belang van mogelijk verhalen schade
9. De rechtbank overweegt dat Ruban voldoende aannemelijk moet maken dat zij zelf schade heeft geleden door dit besluit. Daarin is zij niet geslaagd. Voor zover dat gaat om de schade die L-Mobi leidt als gevolg van het gesteld misbruikelijke gedrag van KPN, is de schade van Ruban (zoals aandeelhoudersfinanciering) gelegen in haar positie als aandeelhouder en is deze afgeleid van de positie van L-Mobi. De terugkoopverplichting van aandelen van L-Mobi in de aandeelhoudersovereenkomst waar Ruban naar verwezen heeft, gold tot en met tot 30 september 2024. Dat Ruban daadwerkelijk aandelen heeft teruggekocht en dat dit financieel nadeel heeft opgeleverd (dat dan ook nog zou volgen uit gedragingen van KPN) blijkt niet uit de stellingen van Ruban of overigens uit het dossier. Verder valt niet in te zien hoe Ruban eventuele schade van L-Mobi zou kunnen verhalen op KPN. Uit het faillissementsverslag van 21 november 2025 van L-Mobi blijkt dat de vorderingen tegen KPN in de failliete boedel van L-Mobi zitten en niet bij Ruban . Uit dit verslag blijkt ook dat de curator cessie aan Ruban van de vorderingen van L-Mobi op KPN op grond van de faillissementspauliana buitengerechtelijk heeft vernietigd, dat de werkzaamheden van L-Mobi zijn gestaakt en dat de curator van mening is dat de onderneming zich niet leent voor een doorstart.
Belang van (in toekomst) kunnen afnemen van MVNO diensten bij KPN
10. De rechtbank overweegt dat Ruban zelf geen activiteiten in de telecomsector ontplooit en dat door Ruban op de zitting is bevestigd dat de door haar genoemde dochterondernemingen [8] op het moment van instellen van beroep niet actief zijn op de Nederlandse markt voor MVNO diensten. De enkele registratie als aanbieder van telecommunicatiediensten bij de ACM is daarvoor onvoldoende. Het belang van het in de toekomst door dochterondernemingen van Ruban kunnen afnemen van MVNO diensten bij KPN is geen eigen (persoonlijk) belang van Ruban . Bovendien gaat het om onvoldoende concrete plannen voor de toekomst, zodat ook geen sprake is van een actueel belang. Ruban onderscheidt zich hierin niet van enige andere partij in de markt die eventueel MVNO diensten bij KPN zou willen afnemen. Van een eigen belang is dan ook in die zin geen sprake.
Belanghebbende door indiening van het handhavingsverzoek?
11. Daargelaten of het handhavingsverzoek zoals Ruban stelt mede door haar is ingediend, het indienen van een handhavingsverzoek maakt – anders dan Ruban stelt – niet dat Ruban daardoor als belanghebbende is aan te merken, want ook dan geldt dat Ruban (in ieder geval) een eigen zelfstandig belang bij het handhavingsverzoek dient te hebben. [9] Daarvan is gelet op het voorgaande geen sprake zodat alleen daarom al Ruban niet als belanghebbende bij het handhavingsverzoek kan worden aangemerkt.
Conclusie en gevolgen
12. Ruban is geen belanghebbende bij het bestreden besluit zodat het beroep niet-ontvankelijk is. De rechtbank beoordeelt dus de zaak niet inhoudelijk. Ruban krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, voorzitter, en mr. J.J.R. Lautenbach en mr. Y.E. de Muynck, leden, in aanwezigheid van mr. M. Traousis-van Wingaarden, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.