Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/1989
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 mei 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , eiseres,
(gemachtigde: F.Th.M. Peters),
en
de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder,
(gemachtigden: mr. S.M. Geerding en mr. D.J. van der Bij.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 2.500, - die verweerder met het besluit van 23 augustus 2024 aan eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond.
1.1.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.2.
De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 23 januari 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het boetebesluit gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van het bestreden besluit
Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 11 juli 2024 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
“
Bevindingen:
Bevindingen:
Datum en tijdstip van de bevinding(en): 2 juli 2024, omstreeks 05.40 uur.
In het bedrijf aangesproken: [naam] , medewerker kwaliteitsdienst. Ik ben in naam en functie bekend bij dit bedrijf.
Tijdens mijn controle, in het kader van regulier toezicht, bevond ik mij in de snelkoeltunnel van [eiseres], waar vleesvarkens geslacht worden. Ik was in de snelkoeltunnel omdat ik toezicht uitvoerde op de proceshygiëne.
Omstreeks 05.40 uur zag ik dat er tientallen condensdruppels aanwezig waren aan de hangwerken, aan het plafond en aan de verdampers. De condens was verspreid over meerdere plekken aan de hangwerken, zie fotobijlage foto 1 t/m 2. Ook zag ik dat er condens aanwezig was over meerdere plekken aan het plafond, zie fotobijlage foto 3 t/m 6 en op meerdere plekken aan de verdampers, zie fotobijlage foto 7 t/m 10.
Onder deze hangwerken, verdampers en het plafond bevonden zich varkenskarkassen bestemd voor humane consumptie, zie fotobijlage foto 1 t/m 10. Ik zag dat deze varkenskarkassen voorzien waren van een EG-merk 'NL 121 EG’, waaruit opgemaakt kon worden dat deze varkenskarkassen door het bedrijf reeds goedgekeurd waren voor humane consumptie.
Na mijn bevindingen, heb ik aan twee chefs slachthal van [eiseres], over deze bevindingen geïnformeerd. Eén chef gaf vervolgens aan de medewerkers opdracht om de varkenskarkassen die in de snelkoeltunnel hingen te laten flamberen in de gang waar ze binnen de karkassenkoelcel kwamen. Ik had met de chef afgesproken dat er minimaal twee medewerkers moeten gaan flamberen zodat de karkassen volledig geflambeerd kunnenworden. Daarna gaf ik opdracht aan de chef slachthal om het aanwezige condens te verwijderen, voordat ze verder mochten gaan met de productie. Later heb ik ook de andere twee chefs van de slachthal van mijn bevindingen op de hoogte gebracht.
Toen de karkassen de karkassenkoelcel binnen kwamen, ging ik ook daar kijken bij het flamberen van betreffende karkassen. Toen zag ik dat de medewerkers niet aan het flamberen waren. De karkassen werden automatisch bij verschillende banen verdeeld tegen andere karkassen die al aan betreffende banen hingen. Vervolgens vroeg ik aan één medewerker die daar stond waarom ze niet flambeerden. Toen zei hij dat hij niet goed begreep van de chef slachthal welke karkassen geflambeerd moeten worden. Daarna begon hij alleen met het flamberen van betreffende karkassen. Ik zag dat hij de karkassen niet volledig kon flamberen. Vervolgens ging ik naar chef slachthal om te informeren dat één deel van de karkassen helemaal niet geflambeerd werden en dat er alleen één medewerker was. Daarna begon ook de chef slachthal de karkassen te flamberen samen met de medewerker.
Vervolgens ging ik naar medewerker kwaliteitsdienst om over mijn bevindingen te informeren. Deze gaf opdracht aan chef slachthal dat alle karkassen van de karkassenkoelcel geflambeerd moeten worden in de gang waar ze binnen de uitsnijderij komen omdat het onbekend was welke karkassen niet geflambeerd werden en omdat ze tegen andere karkassen hingen.
Condens vanaf een oppervlak kan karkassen/vlees verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2 onder b van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van Pro deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
(…)
Ik heb [naam] als medewerker kwaliteitsdienst van bovengenoemd bedrijf mondeling op de hoogte gebracht van mijn bevindingen en heb ter zake een rapport van bevindingen aangezegd.
(…)
Ik bracht [naam] van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Deze gaf geen verklaring aan."
(…)”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres een overtreding heeft begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, juncto artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, juncto artikel 4, tweede lid, juncto Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b, van de Verordening (EG) 852/2004. [1] .
Verweerder heeft gelet op het Algemene Interventiebeleid NVWA en het Specifiek Interventiebeleid Vlees (IBO1-SPEC25) vastgesteld dat eiseres een middelzware overtreding heeft begaan. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500, -. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Verweerder heeft gelet op het Algemene Interventiebeleid NVWA en het Specifiek Interventiebeleid Vlees (IBO1-SPEC25) vastgesteld dat eiseres een middelzware overtreding heeft begaan. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500, -. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. Eiseres voert aan dat weliswaar sprake is van zichtbare condens, maar niet van naar beneden vallende of gevallen condens. Verweerder heeft dit ten onrechte niet betrokken bij het bestreden besluit. Volgens eiseres is ook de grondslag van de boetebeschikking onjuist en is er geen sprake van oppervlakten als bedoeld in Hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van de Verordening. Eiseres wijst er voorts op dat er een specifieke regeling is voor de in het rapport van bevindingen beschreven situatie, namelijk in Hoofdstuk II, onder 1, sub c, van Bijlage II van de Verordening (EG) 852/2004. Volgens eiseres volgt hieruit dat condensvorming dient te worden beperkt en niet dat condensvorming dient te worden voorkomen.
4.1.
Verweerder stelt dat eiseres niet het verwijt wordt gemaakt dat condensdruppels naar beneden zijn gevallen, maar dat het verwijt ziet op het niet voorkomen van condens op meerdere oppervlakken (aan de hangwerken, aan het plafond en de verdampers). Daarom kan eiseres volgens verweerder worden verweten dat zij Hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van de Verordening heeft overtreden.
4.2.
In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Verweerder moet daarom het bewijs leveren dat eiseres de haar ten laste gelegde overtreding heeft begaan en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat eiseres de overtreding heeft begaan, steunt verweerder op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [2] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden [3] .
4.3.
In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 11 juli 2024 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat tijdens de inspectie is waargenomen:
“Omstreeks 05.40 uur zag ik dat er tientallen condensdruppels aanwezig waren aan de hangwerken, aan het plafond en aan de verdampers. De condens was verspreid over meerdere plekken aan de hangwerken, zie fotobijlage foto 1 t/m 2. Ook zag ik dat er condens aanwezig was over meerdere plekken aan het plafond, zie fotobijlage foto 3 t/m 6 en op meerdere plekken aan de verdampers, zie fotobijlage foto 7 t/m 10.
Onder deze hangwerken, verdampers en het plafond bevonden zich varkenskarkassen bestemd voor humane consumptie, zie fotobijlage foto 1 t/m 10. Ik zag dat deze varkenskarkassen voorzien waren van een EG-merk '[keurmerk]’, waaruit opgemaakt kon worden dat deze varkenskarkassen door het bedrijf reeds goedgekeurd waren voor humane consumptie.”
4.4.
Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van 25 maart 2025, ECLI:NL:CBB:2025:181, bevat hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen. Van dat hoofdstuk maakt het voorschrift onder punt 2b deel uit. Dat voorschrift is altijd van toepassing als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken in algemene zin en is daarmee overkoepelend van aard. Het voorschrift onder punt 1c van hoofdstuk II van bijlage II vormt daarbij een aanvulling voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Alleen voor de eisen die in hoofdstuk III van bijlage II voor bepaalde bedrijfsruimten zijn opgenomen is uitdrukkelijk bepaald dat deze gelden in plaats van de eisen die zijn opgenomen in hoofdstuk I.
4.4.
Hieruit volgt dat, gelijk aan de uitspraak van het CBb, het standpunt van eiseres dat als sprake is van condensvorming op (voorzieningen aan) plafonds dit bij uitsluiting wordt genormeerd door het voorschrift onder punt 1c uit hoofdstuk II en niet ook door het (algemene) voorschrift onder punt 2b uit hoofdstuk I.
4.5.
Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder op (voorzieningen aan) een plafond in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt condens heeft aangetroffen. De rechtbank ziet geen aanleiding aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen en ook eiseres betwist dit niet. Omdat op (voorzieningen aan) een plafond condens is aangetroffen, is zowel het (algemene) voorschrift onder 2b van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 van toepassing als het voorschrift onder 1c van hoofdstuk II van diezelfde bijlage. Aan het boetebesluit heeft de minister alleen overtreding van punt 2b ten grondslag gelegd.
4.6.
Gezien het rapport van bevindingen heeft eiseres de vorming van condens op oppervlakken – in strijd met punt 2b – dus niet voorkomen. De norm, neergelegd in punt 2b, betreft een resultaatsverplichting. De mate van condensvorming binnen het bedrijf doet veronderstellen dat er gebreken zijn in onder meer de constructie van de bedrijfsruimte. De minister hoeft voor een vaststelling van de overtreding van punt 2b dan niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condensvorming hebben geleid (zie de uitspraak van het CBb van 29 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:145, onder 4).
4.7.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder met het rapport van bevindingen aangetoond dat eiseres het voorschrift onder 2b van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 heeft overtreden. Verweerder was daarom bevoegd een boete op te leggen.
Conclusie en gevolgen
5. De rechtbank concludeert dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Het beroep is daarom ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van
mr.A. Verhoeven, griffier.
mr.A. Verhoeven, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2026.
De griffier is verhinderd te tekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verordening (EG) nr. 852/2004
Artikel 4, tweede lid
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b
2. De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat:
(…)
b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of
ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen;
Wet dieren
Artikel 6.2
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften
van EU verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
(...)
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 8.8, eerste lid
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor
categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1
(...)
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
(...)
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst
van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de
omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke
boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid, onder c
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
(…)
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van
verordening (EG) nr. 852/2004.
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2, eerste lid, onder c en derde lid
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende
boetecategorieën vastgesteld:
(...)
c. categorie 3: € 2500;
(...)
3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld
overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.
Artikel 2.3
Indien de risico's of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.