Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/4974
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 april 2026 in de zaak tussen
[naam eiser] , handelend onder de naam [handelsnaam] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. Q.F.B.W. Kendall),
en
de burgemeester van Rotterdam
(gemachtigden: mr. R. Duivenvoorde en mr. V. Aziz).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het sluiten van het (winkel)pand van eiser aan de [adres] te Rotterdam (het pand) voor de duur van zes maanden. Eiser is het niet eens met dit besluit. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester het pand heeft mogen sluiten voor de duur van zes maanden
.
.
Procesverloop
2. Met het besluit van 2 december 2024 heeft de burgemeester het pand van eiser voor de duur van zes maanden gesloten.
2.1.
Eiser heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 19 december 2024 heeft de voorzieningenrechter dat verzoek afgewezen. [1]
2.2.
Met het bestreden besluit van 20 mei 2025 op het bezwaar van eiser heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard.
2.3.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 30 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de burgemeester.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiser is huurder van het pand, sinds 1 december 2023, en tevens eigenaar van de winkel ‘ [naam winkel] ’, plaatselijk ook bekend als ‘ [naam] ’.
3.1.
Uit de bestuurlijke rapportage van 9 oktober 2024 blijkt het volgende. Op 9 oktober 2024 heeft de politie het pand doorzocht. De aanleiding hiervoor was het waarnemen van een mogelijke drugsdeal vanuit het pand. De bestuurder van een door de politie gevolgde auto heeft met een witte doos het pand verlaten. Bij controle werd de witte doos in de auto aangetroffen met daarin 998 gram procaïne (een versnijdingsmiddel). Hierop heeft de politie het pand betreden en doorzocht. In het magazijn van het pand worden grote hoeveelheden rollen tape, handschoenen, rollen verpakkingsfolie, branders, vacumeerzakken, weegschalen, inductiekookplaten, ventilatoren, maalmachines, maatbekers, teilen, zeven, nieuwe bigshoppers en vacumeermachines aangetroffen, alsmede een geldtelmachine. Van deze goederen is algemeen bekend dat deze, in combinatie, worden gebruikt voor het proces van versnijden, verwerken en verpakken van verdovende middelen. Geldtelmachines worden gebruikt voor het tellen van grote contante geldbedragen.
3.2.
Uit de bestuurlijke rapportage blijkt verder dat het pand op 22 juli 2022 in het kader van een project dat als doel had smartshops en growshops uit het straatbeeld te verwijderen, eerder gesloten is geweest. Na de sluiting is de winkel weer opengegaan, waarna deze volgens gegevens van de Kamer van Koophandel verder is gegaan onder de naam ‘ [naam winkel] ’, met een nieuwe eigenaar (eiser). Bij een kennismakingsbezoek in maart 2024 heeft een medewerker van de gemeente geconstateerd dat de nieuwe eigenaar niet zelf in de winkel aanwezig was. De wel aanwezige medewerker overhandigde hem hierop het telefoonnummer van de nieuwe eigenaar. Dit telefoonnummer is bij de politie bekend als het telefoonnummer van de vorige eigenaar, van wie bij de politie ambtshalve bekend is dat hij en zijn broer betrokken zijn bij meerdere ondernemingen die handelen in vergelijkbare goederen. Verder blijkt uit de bestuurlijke rapportage dat de nieuwe eigenaar op 9 september 2024 na sluitingstijd in een naastgelegen horecagelegenheid is aangetroffen met twee andere personen, waaronder de overige eigenaar [persoon A] . Voorts zijn bij een multidisciplinaire controle op 17 oktober 2024 van het pand vier mannen in de winkel aangetroffen, waaronder de oude eigenaar [persoon A] , zijn twee broers, en ook de medewerker die in 2022 in de winkel werkte en die in maart 2024 het telefoonnummer van de oude eigenaar [persoon A] heeft verstrekt. De nieuwe eigenaar werd niet aangetroffen.
3.3.
Naar aanleiding van de bestuurlijke rapportage heeft de burgemeester, op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b van de Opiumwet en de Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet Rotterdam 2022 (de Beleidslijn), besloten het pand te sluiten voor een periode van zes maanden.
3.4.
Eiser heeft bezwaar gemaakt en geprobeerd om via een verzoek om een voorlopige voorziening te voorkomen dat het pand gesloten zou worden. De voorzieningenrechter heeft het verzoek afgewezen, zodat het pand van december 2024 tot en met mei 2025 gesloten is geweest. De Algemene Bezwaarschriftencommissie (de commissie) heeft de burgemeester geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren omdat de bevoegdheid tot het sluiten van het pand volgens haar ontbreekt. De commissie heeft ter onderbouwing van haar advies gesteld dat niet met zekerheid valt vast te stellen dat de procaïne afkomstig is uit de winkel, er is enkel een doos waargenomen en niet de inhoud van die doos. In de winkel is geen grote hoeveelheid contant geld gevonden en uit het dossier blijkt niet dat er observaties zijn verricht naar het pand die maken dat geconcludeerd kan worden dat er loop is op het pand. De aanwezigheid van medewerkers die ook onder de vorige eigenaar werkten kan volgens de commissie voor vraagtekens zorgen, maar het staat eiser vrij om een arbeidsovereenkomst aan te gaan met wie hij die wil aangaan. Dit geldt volgens de commissie eveneens voor het contact van eiser met de vorige eigenaar. De commissie stelt zich op het standpunt dat uit het algehele feitencomplex onvoldoende volgt dat de burgemeester bevoegd was om handhavend op te treden.
3.5.
De burgemeester heeft vervolgens het bestreden besluit genomen en is daarmee afgeweken van het advies van de commissie. De burgemeester heeft ter onderbouwing van het bestreden besluit gemotiveerd dat de bevoegdheid tot sluiten wel aanwezig is. De burgemeester baseert zich daarbij op de bestuurlijke rapportage van de politie waaruit blijkt dat het ambtshalve bekend is dat de aangetroffen goederen in combinatie worden gebruikt voor het proces van versnijden, verwerken en verpakken van verdovende middelen. Verder weegt de burgemeester mee dat het een pandgerichte maatregel betreft waarbij mag worden meegewogen dat het pand onder de vorige eigenaar eerder op dezelfde grondslag gesloten is geweest. Daarnaast is de vorige eigenaar ook nog veel betrokken bij het pand, alsmede ook de werknemers die onder de vorige eigenaar werkten. Eiser was op de hoogte van het feit dat het pand eerder gesloten is geweest, dit blijkt uit de procedure rondom de indeplaatsstelling van het huurcontract. Deze feiten maken, aldus de burgemeester, dat de aangetroffen goederen gebruikt zullen worden om strafbare voorbereidingshandelingen te plegen.
Toetsingskader
4. Op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet gelezen in samenhang met artikel 10a van de Opiumwet, is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang als in een lokaal voorwerpen of stoffen voorhanden zijn die op zichzelf bezien legaal zijn, maar waarvan kan worden geweten of ernstig worden vermoed dat deze bestemd zijn tot het handelen in strijd met artikel 2 van Pro de Opiumwet. De last onder bestuursdwang (zoals een sluiting, een last onder dwangsom of het geven van een waarschuwing) is een herstelmaatregel, in dit geval met als doel het beëindigen van de geconstateerde overtreding van de Opiumwet, het tenietdoen van de gevolgen daarvan en/of het voorkomen van verdere overtredingen van de Opiumwet. Als een burgemeester in een concreet geval bevoegd is om op te treden met een last onder bestuursdwang en hij overweegt om een lokaal te sluiten, zal hij moeten beoordelen of dat in de omstandigheden van het geval gerechtvaardigd is, en zo ja, voor hoe lang. De burgemeester past hierbij de Beleidslijn toe en beziet of er grond bestaat om daarvan af te wijken. Steeds zal daarbij beoordeeld moeten worden of het optreden in een concreet geval evenredig is. [2]
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester terecht van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt om het pand voor een periode van zes maanden te sluiten. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden.
Was de burgemeester bevoegd om het bedrijfspand te sluiten?
6. Eiser voert aan dat de burgemeester niet bevoegd was om het pand te sluiten. Er is geen sprake van strafbare voorbereidingshandelingen. Evenmin is gebleken dat de procaïne uit het pand afkomstig is, de politie heeft enkel waargenomen dat de bestuurder een witte doos uit het pand meenam. Dat de vorige eigenaar van de onderneming is gelinkt aan strafbare voorbereidingshandelingen maakt nog niet dat eiser zich hier ook mee bezig houdt. In strijd met het motiveringsbeginsel heeft de burgemeester onvoldoende gemotiveerd waarom op dit punt is afgeweken van het advies van de commissie.
6.1.
De rechtbank stelt voorop dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 10a en 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet volgt dat de aangetroffen situatie van dien aard moet zijn dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat het om strafbare voorbereidingshandelingen gaat. [3] Dat vereist een bestuurlijke beoordeling die kan worden gebaseerd op de feitelijke omstandigheden zoals door de politie vastgesteld. Dan gaat het bijvoorbeeld om de ter plekke aangetroffen situatie, de aard en de hoeveelheid van de in beslag genomen stoffen, de aangetroffen voorwerpen en stoffen in onderlinge combinatie en andere uit het opsporingsonderzoek blijkende feitelijkheden zoals resultaten van tapgesprekken of observaties. Een sluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet is een pandgerichte maatregel, terwijl artikel 10a van de Opiumwet – gelet op de redactie van dat artikel – een persoonsgerichte aanpak bevat. Het is de bedoeling van de wetgever geweest om de sluitingsbevoegdheid te koppelen aan wat in een pand aan aanwezige stoffen en voorwerpen is aangetroffen. Het subjectieve bestanddeel "weet of ernstige reden heeft om te vermoeden" uit artikel 10a van de Opiumwet kan dus voor de toepassing van de sluitingsbevoegdheid op basis van de feitelijke situatie ter plaatse worden vastgesteld. De burgemeester hoeft niet aannemelijk te maken dat de aangeschreven persoon zelf wetenschap of een ernstig vermoeden had dat de in het pand aanwezige stoffen of voorwerpen bestemd zijn voor onder meer het telen of bereiden van drugs. Of de aangeschreven persoon wetenschap had, en of deze verwijtbaar heeft gehandeld, kan wel relevant zijn bij de vraag of de burgemeester van zijn sluitingsbevoegdheid gebruik mocht maken. [4]
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat op basis van de aard, hoeveelheid en combinatie van de aangetroffen goederen, en de overige feiten en omstandigheden die uit het opsporingsonderzoek naar voren komen, redelijkerwijs moet worden aangenomen dat sprake is van strafbare voorbereidingshandelingen. Van de in het pand aangetroffen goederen (hoewel op zichzelf legaal) kan redelijkerwijs worden vermoed dat deze bestemd waren voor het telen, bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken of vervoeren van drugs. Ook van geldtelmachines is algemeen bekend dat deze worden gebruikt voor het tellen van grote contante geldbedragen. De burgemeester mocht hierbij meewegen dat de aanleiding voor het doorzoeken van het bedrijfspand de vondst is geweest van de procaïne in de auto. De rechtbank acht het onaannemelijk dat de bestuurder van de auto naar het pand is gereden om daar – zoals stelt eiser – (slechts) een lege witte doos op te halen en vervolgens de procaïne in de witte doos verder te vervoeren naar een onbekende eindbestemming. In de bestuurlijke rapportage is niet opgenomen dat de bestuurder na het verlaten van het pand een tussenstop heeft gemaakt voordat hij door de politie staande is gehouden. Het is daarom aannemelijk dat de procaïne al in de doos zat bij het verlaten van het pand en dat de bestuurder de procaïne dus in het pand heeft verkregen.
6.3.
De burgemeester heeft voorts mogen meewegen dat het pand onder de vorige eigenaar, die een bekende is van de politie, eerder op dezelfde grondslag gesloten is geweest. Bij die gelegenheid zijn vergelijkbare goederen (zij het in grotere hoeveelheden) in het pand aangetroffen. Uit de bestuurlijke rapportage volgt verder dat de aangetroffen situatie sterk de schijn wekt dat de vorige eigenaar nog altijd de winkel (feitelijk) exploiteert. Zo is de inrichting en de uitstraling van de winkel niet gewijzigd, is dezelfde medewerker nog werkzaam in de winkel, is de vorige eigenaar in de winkel aangetroffen, is de vorige eigenaar samen met eiser aangetroffen na sluitingstijd in een horecagelegenheid en zijn verdachte transacties gemeld bij de politie. Uit deze transacties blijkt dat de vorige eigenaar in de periode van 5 december 2023 tot en met 13 maart 2024 grote bedragen contant geld op zijn rekening heeft gestort. Hij heeft hierover, in een strafrechtelijke procedure, verklaard dat het contante geld afkomstig is uit zijn eenmanszaak, [naam eenmanszaak] . Ook wordt er op 20 februari 2024 een bedrag van ruim tweeduizend euro overgeboekt van de rekening van de vorige eigenaar naar een producent van geldtelmachines. Deze overboeking wordt door de bank als niet passend beschouwd aangezien de vorige eigenaar heeft aangegeven zijn zakelijke activiteiten te hebben gestopt per 24 januari 2024. Daarnaast heeft de werknemer bij het kennismakingsbezoek van maart 2024 het telefoonnummer van de oude eigenaar aan de medewerker van de gemeente gegeven als zijnde het telefoonnummer van eiser. Ook de stelling van eiser dat hem bij gebrek aan wetenschap geen verwijt gemaakt kan worden, kan de rechtbank niet volgen. Gezien in het licht van de voorgeschiedenis van het pand heeft de burgemeester terecht meegewogen dat eiser weet moet hebben gehad dat de aangetroffen goederen, zeker in onderlinge samenhang, bestemd waren om strafbare voorbereidingshandelingen te verrichten. Gelet op dit alles was de burgemeester bevoegd om het bedrijfspand te sluiten.
6.4.
De beroepsgrond van eiser dat het motiveringsbeginsel is geschonden slaagt niet. De commissie heeft in haar advies een afweging gemaakt van de feiten en omstandigheden en heeft geadviseerd dat de feiten en omstandigheden onvoldoende zijn om de bevoegdheid van de burgemeester aan te nemen. De burgemeester heeft in het bestreden besluit uiteengezet op grond waarvan zij afwijkt van het advies van de commissie. Dat de afweging van de burgemeester – op basis van dezelfde feiten en omstandigheden – anders uitvalt en de burgemeester tot een andere conclusie komt, maakt nog niet dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank acht de motivering van de burgemeester waarom zij afwijkt van het advies voldoende en deugdelijk.
Was de sluiting noodzakelijk?
7. Aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding dient vervolgens te worden beoordeeld in hoeverre sluiting van het pand noodzakelijk is voor het herstel van de openbare orde en om herhaling te voorkomen.
7.1.
Eiser voert aan dat de burgemeester ten onrechte heeft overwogen dat de sluiting noodzakelijk was. Eiser betwist dat de aangetroffen goederen in het pand los of in onderlinge samenhang bestemd waren voor het bewerken en verwerken van (hard)drugs. Eiser heeft vrijwel de hele voorraad overgenomen van de vorige eigenaar. Deze kwam wel eens in de winkel om eiser bij te staan bij het in het geval van (onder andere) kapotte apparatuur en ze dronken ook wel eens iets samen, maar eiser heeft verder geen banden met hem. Eiser betwist dat de procaïne uit zijn winkel afkomstig is. De persoon heeft de doos mogelijk wel bij hem gekocht, maar toen zat de procaïne nog niet in de doos.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de noodzaak tot sluiten aanwezig heeft mogen achten. De burgemeester heeft op grond van de op ambtseed opgemaakte bestuurlijke rapportage en op grond van de in 3.1 beschreven waarnemingen, mogen concluderen dat sprake was van een ernstige situatie die de sluiting van het pand noodzakelijk maakte. Dat de procaïne niet uit het pand afkomstig was, acht de rechtbank niet aannemelijk. Eiser heeft wisselende verklaringen afgelegd over de herkomst van de witte doos. Aanvankelijk heeft eiser verklaard dat de witte doos niet uit zijn winkel afkomstig kan zijn, maar op de zitting bij de rechtbank heeft eiser weer verklaard dat de doos mogelijk wel bij hem is gekocht, maar dat de procaïne niet in de doos zat. Overigens kan de rechtbank eiser niet volgen in zijn betoog dat de procaïne niet al in de witte doos heeft kunnen zitten, nu hij op dat moment niet aanwezig was. Nu, zoals reeds in 6.3 overwogen, eiser verweten kan worden dat hij heeft geweten of had kunnen weten dat de aangetroffen goederen, zeker in onderlinge samenhang, bestemd waren voor strafbare voorbereidingshandelingen, was er sprake van een noodzaak tot sluiting. De burgemeester heeft terecht meegewogen dat het pand onder de vorige eigenaar, die een bekende is van de politie, eerder op dezelfde grondslag gesloten is geweest. Verder heeft de burgemeester ook de banden zijn tussen eiser en de vorige eigenaar in het bestreden besluit mogen meewegen. De sluiting van het pand was daarom noodzakelijk om zo de drugsketen te doorbreken en een signaal af te geven naar de omgeving en de drugscriminelen. De burgemeester heeft in dit alles terecht aanleiding gezien voor een sluiting van het pand op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet. De burgemeester heeft geen aanleiding hoeven zien om met een lichter middel te volstaan.
Was de sluiting evenwichtig?
8. Volgens eiser is het besluit niet evenwichtig. Eiser heeft zes maanden lang geen inkomen genoten, terwijl hij wel de huur heeft doorbetaald. Ook riskeert hij beëindiging van zijn huurcontract. Inmiddels is gebleken dat het pand door de sluiting ernstig is vervuild en aangetast door (onder meer) ongedierte. Aangezien er ook geen sprake is van recidive door eiser zelf, noch van overlast of signalen van criminaliteit is de sluiting onevenwichtig.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat eiser een verwijt kan worden gemaakt van de aangetroffen goederen in (het magazijn van) zijn winkel. Hij is als eigenaar verantwoordelijk voor wat zich in de winkel en het magazijn afspeelt. Hij had daarom beter onderzoek moeten doen naar de achtergrond van de onderneming (en de vorige eigenaar), voordat hij de zaak overnam. De verwijtbaarheid maakt dat de gevolgen van de sluiting in beginsel niet onaanvaardbaar zijn. Nu het pand in juli 2022 al eerder door de burgemeester om dezelfde reden is gesloten en er dus binnen drie jaar na de eerdere constatering weer sprake is van een overtreding van de Opiumwet is er sprake van recidive. Het is daarbij niet van belang of eiser antecedenten heeft op het gebied van de Opiumwet, het is immers een pandgerichte maatregel. Gelet op de Beleidslijn mag het pand in een dergelijk geval zes maanden worden gesloten. Dat achteraf is gebleken dat het pand ernstig is vervuild is geen omstandigheid die maakt dat het besluit onevenwichtig is, ook panden die vatbaar zijn voor vervuiling van (onder andere) ongedierte mogen door de burgemeester gesloten worden. In hetgeen eiser verder naar voren heeft gebracht heeft de burgemeester de termijn van zes maanden niet onevenredig hoeven achten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Hage, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Blokhuis, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.