Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/2252
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2026 in de zaak tussen
[eiser], uit Goudriaan, eiser
(gemachtigde: [naam 1]),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de minister
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Inleiding
1. Deze zaak gaat over een besluit van de minister waarbij aan eiser onder meer een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw).
1.1.
Met het besluit van 25 juli 2024 (het primaire besluit) heeft de minister aan eiser een boete opgelegd van € 17.576,10 wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. Daarnaast heeft de minister de derogatievergunning van eiser voor 2020 ingetrokken en eiser uitgesloten van deelname aan derogatie in 2025. Ook heeft de minister eiser een waarschuwing gegeven wegens drie administratieve overtredingen. Eiser is het niet eens met het primaire besluit en heeft daartegen bezwaar gemaakt.
1.2.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van [perceel 1] februari 2025 (het bestreden besluit), waarbij de minister het primaire besluit heeft gehandhaafd.
1.3.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 22 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en de gemachtigden van partijen deelgenomen.
1.5.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser gegrond is, omdat aanleiding bestaat om de opgelegde boete (verder) te verlagen. De rechtbank volgt eiser echter niet in zijn standpunt dat de oppervlakte landbouwgrond van zijn bedrijf onjuist is vastgesteld en ook niet in zijn standpunt dat de minister heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. De beroepsgronden die geen betrekking hebben op de opgelegde boete laat de rechtbank buiten beschouwing. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Beoordeling door de rechtbank
De totstandkoming van het bestreden besluit
2. Eiser exploiteert een landbouwbedrijf. Naar aanleiding van een melding heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) dit bedrijf gecontroleerd op naleving van de gebruiksnormen en de derogatievoorwaarden voor 2020. Van deze controle is op 12 januari 2022 een rapport van bevindingen opgesteld. Dit NVWA-rapport is ter beoordeling doorgezonden aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Volgens het rapport heeft eiser de geldende gebruiksnormen en derogatievoorwaarden niet nageleefd.
2.1.
De vastgestelde overtredingen bestaan uit het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke mest en van de fosfaatgebruiksnorm. Eiser heeft 2.474 kilogram stikstof uit dierlijke mest meer gebruikt dan toegestaan. De standaardgebruiksnorm voor dierlijke mest bedraagt, zonder toepassing van derogatie, 170 kilogram stikstof per hectare per jaar. Op basis hiervan mocht eiser op zijn landbouwgrond maximaal 3.929 kilogram stikstof uit dierlijke mest gebruiken. Daarnaast heeft eiser 402 kilogram fosfaat meer gebruikt dan toegestaan. De toegestane hoeveelheid fosfaat is afhankelijk van de vraag of de grond als grasland of als bouwland wordt aangemerkt en van de fosfaattoestand van het perceel. Op zijn landbouwgrond mocht eiser maximaal 2.067 kilogram fosfaat gebruiken.
2.2.
Bij brief van 3 april 2024 is eiser geïnformeerd over het voornemen van de minister om een boete van € 19.529,00 op te leggen, de derogatievergunning voor 2020 in te trekken en eiser uit te sluiten van deelname aan derogatie in – zoals later is gebleken – 2025. Eiser heeft op dit voornemen gereageerd door het indienen van een zienswijze.
2.3.
Met het primaire besluit heeft de minister de boete opgelegd en deze wegens overschrijding van de beslistermijn met 10% verlaagd tot een bedrag van € 17.576,10. Daarnaast heeft de minister de derogatievergunning van eiser voor 2020 ingetrokken en eiser een waarschuwing gegeven wegens drie administratieve overtredingen. Als gevolg van de intrekking is eiser ook uitgesloten van deelname aan derogatie in 2025. Eiser is het niet eens met het primaire besluit en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Hij vindt dat de percelen met perceelnummers [perceel 1], [perceel 2], [perceel 3], [perceel 5] en [perceel 6] ten onrechte niet zijn meegerekend bij de oppervlakte landbouwgrond van zijn bedrijf, omdat hij deze percelen in 2020 wel heeft gebruikt. Daarbij wijst eiser erop dat deze percelen bij een NVWA-controle in 2019 wel zijn meegerekend. Om die reden beroept hij zich op het vertrouwensbeginsel. Ook vindt hij dat zijn derogatievergunning voor 2020 ten onrechte is ingetrokken. Tot slot vindt eiser de opgelegde boete te hoog, waarbij hij erop wijst dat sinds het NVWA-rapport geruime tijd is verstreken.
2.4.
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de percelen met perceelnummers [perceel 1], [perceel 2] en [perceel 4] geen landbouwgrond zijn in de zin van de Msw. Zelfs als dit wel zo zou zijn, behoren deze percelen volgens de minister niet tot de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf van eiser, omdat eiser niet beschikt over de feitelijke beschikkingsmacht over deze percelen. Ten aanzien van de percelen met perceelnummers [perceel 5] en [perceel 6] gaat de minister er wel van uit dat sprake is van landbouwgrond, maar ook deze percelen rekent hij niet tot de oppervlakte landbouwgrond vanwege het ontbreken van feitelijke beschikkingsmacht. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt volgens de minister niet. De intrekking van de derogatievergunning voor 2020 vindt hij terecht en de opgelegde boete vindt hij niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens de minister past de opgelegde boete bij de ernst en de verwijtbaarheid van de overtredingen. Dat sinds het NVWA-rapport veel tijd is verstreken, is volgens de minister al verdisconteerd door de boete te verlagen.
De standpunten van eiser in beroep
3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en voert daartoe grotendeels dezelfde gronden aan als in bezwaar. Samengevat stelt eiser dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de percelen met perceelnummers [perceel 1], [perceel 2], [perceel 3], [perceel 5] en [perceel 6] niet tot de oppervlakte landbouwgrond van zijn bedrijf kunnen worden gerekend en dat de minister heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Volgens eiser heeft hij de gebruiksnormen niet overschreden. Om die reden had zijn derogatievergunning voor 2020 niet mogen worden ingetrokken en had hem geen boete mogen worden opgelegd. Eiser wijst opnieuw op de lange tijd die is verstreken sinds het NVWA-rapport.
Het toetsingskader
4. In de artikelen 7 en 8 van de Msw staat dat het verboden is om in een kalenderjaar meststoffen op of in de bodem van een bedrijf te brengen. Dit verbod geldt niet als de hoeveelheid meststoffen die dat jaar wordt gebruikt binnen de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat, blijft. In de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw staat hoe hoog die normen zijn. Om de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen te berekenen, tel je de hoeveelheden (dierlijke) meststoffen bij elkaar op die dat jaar op het bedrijf zijn geproduceerd, zijn aangevoerd en uit opslag zijn gehaald. Daar trek je vanaf wat dat jaar van het bedrijf is afgevoerd (zie artikel 12 van Pro de Msw).
4.1.
Landbouwgrond is grond waarop daadwerkelijk landbouw wordt uitgeoefend. Landbouw betekent hier akkerbouw, veehouderij, tuinbouw en bosbouw die aan bepaalde regels voldoet. Landbouwgrond kan worden onderverdeeld in grasland en bouwland. Grasland is landbouwgrond waarop gras wordt geteeld als veevoer. Bouwland is landbouwgrond die geen grasland is. (Dit alles staat in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, h, q en r, van de Msw).
4.2.
De hectares landbouwgrond die bij het bedrijf horen, bepalen hoeveel mest er op grond van de Msw gebruikt mag worden. Dit is de oppervlakte landbouwgrond in Nederland die bij een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (zie artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw).
4.3.
Artikel 51 van Pro de Msw bepaalt dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen bij overtreding van onder andere de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, en 11, tweede en derde lid, van de Msw.
De beoordeling van de beroepsgronden van eiser
5. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiser of het bestreden besluit in stand kan blijven. Allereerst wordt in overweging 5.1 ingegaan op de intrekking van de derogatievergunning van eiser voor 2020 en zijn uitsluiting van deelname aan derogatie in 2025. Hierna wordt in overwegingen 5.2 tot en met 5.5 beoordeeld of de minister de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf van eiser juist heeft vastgesteld. Vervolgens wordt in overwegingen 5.6 tot en met 5.9 beoordeeld of de minister heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Tot slot wordt in overwegingen 5.10 tot en met 5.12.1 beoordeeld of er aanleiding is om de opgelegde boete (verder) te verlagen.
De intrekking van de derogatievergunning van eiser voor 2020
5.1.
De rechtbank mag niet oordelen over het besluit van de minister om de derogatievergunning van eiser voor 2020 in te trekken en eiser uit te sluiten van deelname aan derogatie in 2025. Alleen het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) mag daarover oordelen (zie artikel 4 van Pro de bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak). Eiser heeft bij het CBb beroep ingesteld tegen die intrekking en uitsluiting (AWB 25/221 W1 en AWB 25/256 W1). Daarom beoordeelt de rechtbank in deze uitspraak alleen of het terecht is dat de minister een bestuurlijke boete van € 17.576,10 aan eiser heeft opgelegd.
Heeft de minister de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf van eiser juist vastgesteld?
5.2.
Uit het NVWA-rapport blijkt dat de percelen met perceelnummers [perceel 1], [perceel 2] en [perceel 3] werden gebruikt door [naam 2] voor haar hobby paardenhouderij en dat de percelen met perceelnummers [perceel 5] en [perceel 6] werden gebruikt door [naam 3] voor zijn veehandel. Deze percelen waren dus niet in gebruik bij eiser. De NVWA heeft geconcludeerd dat eiser in 2020 23,23 hectare landbouwgrond had waarop gras werd geteeld. Eiser stelt echter dat hij de zojuist genoemde vijf percelen wel heeft gebruikt in 2020. Hij vindt dat de minister de oppervlakte landbouwgrond van zijn bedrijf niet juist heeft vastgesteld.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat de minister de percelen met perceelnummers [perceel 1], [perceel 2] en [perceel 3] terecht niet tot de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf van eiser heeft gerekend, omdat deze percelen geen landbouwgrond zijn in de zin van de Msw. Deze percelen worden namelijk gebruikt voor het hobbymatig houden van paarden. Het hobbymatig houden van dieren valt niet onder het begrip landbouw (zie ook de uitspraak van het CBb van 25 april 2016, ECLI:NL:CBB:2016:116). Het feit dat eiser helpt met het maaien van het land en het uitstrooien van de (eigen) paardenmest verandert hier niets aan. De verklaring van [naam 2] van [perceel 1] mei 2025 leidt ook niet tot een ander oordeel. Deze verklaring is van na alle besluiten, dus toen de gevolgen van haar eerdere verklaring voor eiser al bekend waren. Bovendien wordt in die verklaring alleen aangegeven dat eiser de percelen in 2020 en 2021 mocht gebruiken en daarop wat onderhoud deed, maar daarmee wordt haar eerdere verklaring niet tegengesproken. Eiser heeft met deze nieuwe verklaring dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de eerdere verklaring niet klopt. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan de beantwoording van de vraag of eiser de feitelijke beschikkingsmacht had.
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht ook de percelen met perceelnummers [perceel 5] en [perceel 6] niet tot de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf van eiser gerekend, omdat eiser geen exclusief gebruiksrecht had. Deze percelen worden namelijk gebruikt voor veehandel. Uit de verklaring van [naam 3], die deze percelen van de eigenaren [naam 4] en [naam 5] gebruikt, blijkt dat hij bepaalt wat er op en met deze percelen gebeurt, niet eiser. Er is niet gebleken dat eiser de feitelijke beschikkingsmacht over deze grond had. Alleen mogen beweiden en bemesten, na toestemming, is daarvoor niet genoeg. In de grondgebruikersverklaring voor 2019 is niet opgenomen voor welke werkzaamheden eiser deze percelen mag gebruiken (en onder welke gebruiksvoorwaarden), en een grondgebruikersverklaring voor 2020 ontbreekt. De verklaring van [naam 3] van [perceel 1] mei 2025 leidt niet tot een ander oordeel. Ook deze verklaring is van na alle besluiten, dus toen de gevolgen van zijn eerdere verklaring voor eiser al bekend waren. Bovendien weerspreekt deze verklaring zijn eerdere verklaring niet. Eiser heeft met deze nieuwe verklaring dus niet aannemelijk gemaakt dat de eerdere verklaring niet klopt. Overigens blijkt uit de eerdere verklaring al voldoende dat die (mede) ziet op de situatie in 2020.
5.5.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de minister de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf van eiser juist vastgesteld door de percelen met perceelnummers [perceel 1], [perceel 2], [perceel 3], [perceel 5] en [perceel 6] niet mee te rekenen. De in dit verband aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Heeft de minister gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel?
5.6.
Het bedrijf van eiser is in 2019 gecontroleerd door de NVWA. Die controle zag op dat jaar. Eiser begreep toen dat de percelen met perceelnummers [perceel 1], [perceel 2], [perceel 3], [perceel 5] en [perceel 6] mochten worden meegerekend bij de oppervlakte landbouwgrond van zijn bedrijf. Daarom vindt hij dat hij erop mocht vertrouwen dat dit ook in 2020 zou gelden.
5.7.
Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden gezet. Dit is vaste rechtspraak van het CBb (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 december 2025, ECLI:NL:CBB:2025:684). De eerste stap is dat de betrokkene aannemelijk moet maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid, zoals in de zaak van eiser of een boete mag worden opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm.
5.8.
De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat van de zijde van de overheid sprake is geweest van toezeggingen, andere uitlatingen of gedragingen waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat hij in 2020 heeft gehandeld volgens de meststoffenregelgeving en dat zou worden afgezien van handhavend optreden. Het NVWA-onderzoek waar eiser naar verwijst gaat over een ander jaar, namelijk 2019. De minister heeft duidelijk gemaakt dat dat onderzoek een minder uitgebreid onderzoek was, omdat het alleen ging over bepaalde derogatievoorwaarden en niet over de gebruiksnormen. Het onderzoek vond plaats tijdens het controlejaar en betrof geen diepgaande controle achteraf. Het argument van eiser dat de minister ondanks herhaald verzoek ten onrechte geen stukken in het geding heeft gebracht over de controle in 2019 kan eiser niet baten. De minister heeft toegelicht dat van dit onderzoek geen rapport is opgemaakt en ook anderszins geen notities bestaan. De rechtbank ziet geen reden om daaraan te twijfelen.
5.9.
Om die reden heeft de minister terecht geconcludeerd dat er geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt niet.
Is er aanleiding om de boete (verder) te verlagen?
5.10.
Eiser vindt dat veel tijd is verlopen sinds het NVWA-rapport. De rechtbank vat dit op als een argument waarom eiser vindt dat de opgelegde boete (verder) moet worden verlaagd. Hoewel de minister de boete al met 10% heeft verlaagd wegens overschrijding van de beslistermijn, vindt eiser het “een torenhoge boete”.
5.10.1.
De rechtbank stelt vast er 116 weken zaten tussen (het sluiten van) het NVWA-rapport en het voornemen tot boeteoplegging, en ruim 16 weken tussen dat voornemen en het primaire besluit.
5.10.2.
Volgens het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (boetebeleid) moet de minister binnen 13 weken na het NVWA-rapport beslissen of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit volgt ook uit artikel 5:51, eerste lid, van de Awb. Hoewel deze termijn niet strikt is, mag de rechtbank een overschrijding meewegen bij de hoogte van de boete.
5.10.3.
De minister voert het beleid dat een boete met 10% wordt verlaagd als hij niet binnen 26 weken na een rapport een besluit neemt, ongeacht hoeveel tijd er verstrijkt tussen het rapport en het besluit. In het geval van eiser is sprake van een tijdsverloop dat zeer veel langer is dan 26 weken, namelijk meer van twee jaar. De rechtbank is van oordeel dat een verlaging van de boete met 10% onvoldoende recht doet aan deze zeer lange duur van de besluitvorming. De rechtbank vindt het passend om de oorspronkelijke boete van € 19.529,00 met 25% in plaats van 10% te verlagen. Dit leidt tot een boete van € 14.646,75.
5.10.4.
De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt.
5.11.
De minister heeft in beroep gevraagd om de boete te halveren, omdat de overschrijding van de gebruiksnormen in het geval van eiser is veroorzaakt door de aanvoer van mest op het bedrijf en daardoor geen sprake is van het besparen van mestafzetkosten. Dit staat in het boetebeleid.
5.11.1.
De rechtbank volgt de minister en halveert de boete. Daardoor wordt de boete uiteindelijk € 7.323,37 (in het voordeel van eiser afgerond naar beneden). Het eerst halveren van de oorspronkelijke boete van € 19.259,00 en het daarna toepassen van een verlaging van 25% op de gehalveerde boete (zie overweging 5.10.3) had tot hetzelfde eindbedrag geleid.
5.12.
Tot slot toetst de rechtbank of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden. In punitieve zaken, zoals de zaak van eiser, geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn in beginsel is overschreden als de procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. Deze termijn gaat lopen wanneer een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt wanneer de rechtbank uitspraak doet.
5.12.1.
In deze zaak begon de redelijke termijn te lopen met het voornemen tot boeteoplegging van 3 april 2024. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar niet overschreden. Er is dus geen grond om de boete verder te verlagen.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wat betreft de hoogte van de boete en herroept het primaire besluit in zoverre. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de hoogte van de boete vast te stellen op € 7.323,37 en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.
6.1.
De minister moet de proceskosten van eiser betalen. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 3.200,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de hoorzitting, met een waarde per punt van € 666,00 en wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 22 januari 2026, met een waarde per punt van € 934,00 en wegingsfactor 1). De minister moet ook het door eiser betaalde griffierecht van € 194,00 vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit wat betreft de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit wat betreft de hoogte van de boete;
- stelt de hoogte van de boete vast op € 7.323,37;
- bepaalt dat deze uitspraak wat betreft de hoogte van de boete in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 3.200,00 aan proceskosten aan eiser;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 194,00 aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van der Wal, voorzitter, en mr. B. van Velzen en mr. M.V. van Baaren, leden, in aanwezigheid van A. van Duijn, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.