Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/7988
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2026 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.M. Rensing),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college
(gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een verzoek van eiseres tot openbaarmaking van stukken die zien op gemeentelijke besluitvorming over de mogelijke sloop van een pand dat eiseres in gebruik heeft. Eiseres is het niet eens met het besluit dat het college hierop heeft genomen en heeft daarom beroep ingesteld.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ontvankelijk maar ongegrond is. Wel moet het college het griffierecht en gemaakte proceskosten vergoeden, en een schadevergoeding vanwege het overschrijden van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 26 december 2018 een Wob [1] -verzoek ingediend. Hierop heeft het college beslist op 19 februari 2019 en documenten (deels) openbaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 26 oktober 2023 (op het bezwaar van eiseres) heeft het college nadere documenten (deels) openbaar gemaakt. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
3. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4. De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] (bestuurder van [bedrijf A] .) en de gemachtigden van partijen.
Beoordeling door de rechtbank
Wat is er gebeurd?
5. Eiseres huurt het pand aan de [adres] in Rotterdam en [persoon A] heeft op 16 december 2018 bij het college een Wob-verzoek ingediend:
“ik heb kennis genomen van het ambitieplan RCD Ik wil graag alle stukken waaronder ook de notulen van de totstandkoming van het ambitieplan en het laatste gewijzigde ontwikkelingsimpressiemodel ROC/Schiekadeblok, de tekeningen en eventuele vergaderingen, interne memo’s over het ambitieplan en model”
6. Met het primaire besluit heeft het college de geïnventariseerde documenten die binnen de reikwijdte van het verzoek van eiseres vallen (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt en beroep ingesteld vanwege het niet tijdig beslissen op bezwaar. Daarop heeft de rechtbank uitspraak gedaan op 17 juni 2022 [2] en 26 oktober 2022. [3] Tegen laatstgenoemde uitspraak is verzet ingesteld en op dat verzet heeft de rechtbank uitspraak gedaan op 8 maart 2023 [4] . Omdat het college nog steeds geen beslissing op bezwaar genomen had, heeft eiseres een derde beroep niet tijdig beslissen ingesteld. [5] Op 26 oktober 2023 heeft het college het bestreden besluit genomen. Op 17 januari 2024 (na het bestreden besluit) heeft de rechtbank daarin uitspraak gedaan en dat beroep niet-ontvankelijk verklaard omdat het griffierecht niet was betaald.
7. Aan het bestreden besluit heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. In bezwaar is het verzoek van eiseres nogmaals beoordeeld en is opnieuw nagegaan of er documenten zijn die openbaar gemaakt dienen te worden. Gelet op wat eiseres in bezwaar naar voren heeft gebracht, heeft het college in het bijzonder aandacht besteed aan de sloop van de [adres] . Er zijn aanvullende e-mailberichten aangetroffen over de totstandkoming van het ambitiedocument, maar geen documenten die gaan over de sloop van de [adres] . Het college heeft in het bestreden besluit verder een toelichting gegeven over hoe de documenten zijn verzameld en wat de weigeringsgronden zijn voor de niet openbaar gemaakte stukken. De gebruikte weigeringsgronden zijn artikel 4.1, vierde lid, van de Woo (buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek), artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) en artikel 5.1, eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad).
Ontvankelijkheid van het beroep
8. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk is, omdat het bestreden besluit is genomen tijdens het derde beroep niet-tijdig beslissen (ROT 23/5958). Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb maakt het bestreden besluit deel uit van dat beroep. Nu dat beroep niet-ontvankelijk is verklaard en die uitspraak in rechte vast staat, is voor het beroep van eiseres door de rechtbank ten onrechte een nieuw zaaknummer aangelegd.
9. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres ontvankelijk is. Zaak ROT 23/5958 betreft een beroep vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar van het college. De rechtbank heeft op dat beroep uitspraak gedaan op 17 januari 2024. In die uitspraak wordt het bestreden besluit niet genoemd en er is ook geen inhoudelijk oordeel over gegeven. De uitspraak van 17 januari 2024 is van na het bestreden besluit (26 oktober 2023). In artikel 6:20, derde lid, van de Awb staat dat een beroep niet tijdig beslissen in principe mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit. Dit brengt met zich mee dat niet opnieuw griffierecht hoeft te worden betaald ten aanzien van het inhoudelijke beroep en dat uitspraak wordt gedaan op zowel het beroep niet tijdig beslissen als het inhoudelijke beroep. Daarmee beoogt artikel 6:20 van Pro de Awb de rechtsbescherming te vergroten door te voorkomen dat een eisende partij opnieuw beroep moet instellen tegen een alsnog genomen besluit. Gelet hierop, en dat in de uitspraak van 17 januari 2024 alleen een oordeel is gegeven over het beroep niet tijdig beslissen, en in die uitspraak (per abuis) niet in de beoordeling is meegewogen dat er al een reëel besluit was genomen, terwijl vast staat dat het verschuldigde griffierecht in de beroepszaak 23/7988 (tegen het (reële) bestreden besluit) wel tijdig is voldaan, is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiseres in dit geval ontvankelijk is. Dat betekent dat de rechtbank daarom inhoudelijk zal ingaan op het beroep van eiseres.
Inhoudelijke beoordeling van het beroep
11. Uitgangspunt is dat iedereen recht heeft op toegang tot publieke informatie. Op dit uitgangspunt geldt een aantal uitzonderingen. Die uitzonderingen staan in de Woo. [8] Een eigen, bijzonder belang bij het verkrijgen van de informatie is niet vereist en het bestaan van zo’n eigen, bijzonder belang is ook geen onderdeel van de afwegingen.
De weigeringsgrond ‘persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad’
12. Eiseres is het niet eens met de gebruikte weigeringsgrond ‘persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad’, als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, Woo. Het college heeft deze weigeringsgrond toegepast op twee documenten, namelijk 6E (Ambitiedocument) en 6F (Ontwikkeling RCD East). Dit blijkt uit de door het college meegeleverde inventarislijst van stukken.
13. Het recht op toegang tot publieke informatie kent een aantal uitzonderingen. Eén daarvan is dat persoonlijke beleidsopvattingen uit stukken die zijn opgemaakt voor intern beraad, niet openbaar zijn. Persoonlijke beleidsopvattingen zijn ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. [9]
14. Uit rechtspraak [10] volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externen kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Aan een beraad ontvalt het interne karakter indien daarbij een externe partij is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet of niet uitsluitend in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad.
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de documenten 6E en 6F een intern karakter hebben. Het betreffen conceptadviezen opgesteld door eigen ambtenaren voor de wethouder over de gebiedsontwikkeling van een deelgebied (het Schiekadeblok) binnen het Rotterdam Central District (RCD).
16. Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of de betreffende passages mochten worden weggelakt onder verwijzing naar deze weigeringsgrond. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. In de betreffende stukken zijn opmerkingen van behandelend ambtenaren in de kantlijn weggelakt. Deze weggelakte opmerkingen hebben naar het oordeel van de rechtbank geen objectief karakter en bevatten ook geen objectieve gegevens (zoals feiten) en hebben tot doel verbetering van het conceptadvies. Daarmee zijn deze bestemd voor intern beraad. [11] De opmerkingen lenen zich verder niet voor openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm. Het college mocht deze opmerkingen dus weglakken.
17. Gelet op de door het college gegeven toelichting op zitting constateert de rechtbank verder dat in de documenten 6B, 26, 36A, 37A en 38A uit de inventarislijst eveneens een opmerking is weggelakt vanwege persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad. Dat levert een zorgvuldigheidsgebrek op, omdat deze gedeeltelijke weigering van openbaarmaking niet is terug te vinden in het bestreden besluit in combinatie met de inventarislijst. De rechtbank ziet echter aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren, omdat eiseres door dit gebrek niet is benadeeld. Het gaat namelijk om verschillende conceptversies van het eerder genoemde ambitiedocument Ontwikkeling RCD East en de betreffende weggelakte passages betreffen eveneens opmerkingen in de kantlijn met als doel verbetering van het advies en lenen de opmerkingen zich niet voor openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm. Gelet op punt 16 hierboven mocht het college de weigeringsgrond van persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad dus gebruiken.
18. De rechtbank is verder niet gebleken dat in de andere documenten gebruik is gemaakt van deze weigeringsgrond.
Zoekslag
19. Eiseres voert verder aan dat het niet geloofwaardig is dat er geen enkele ambtenaar is geweest (die betrokken is geweest bij de totstandkoming van het ambitiedocument Schiekadeblok) die heeft geformuleerd dat het pand (dat eiseres huurt) zou moeten worden gesloopt. Het pand zou aanvankelijk worden gesloopt, maar daar is van afgezien. Eiseres voert aan dat daarover overleg of besluitvorming moet hebben plaatsgevonden. Ter zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat het niet aannemelijk is dat er op hoger ambtelijk niveau niet over is gesproken. Daartoe wijst eiseres er op dat zij kort tevoren nog afstemming had met ambtenaren van de gemeente over bouwkundige aanpassingen aan het pand. Dat dezelfde gemeente dan zo kort daarna zou besluiten tot sloop zonder dat daarover formele besluitvorming heeft plaatsgevonden, vindt eiseres ongeloofwaardig. Eiseres verzoekt de betrokken ambtenaren op te roepen als getuige.
20. Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, het document in kwestie toch onder het bestuursorgaan berust. Bij de beoordeling van een stelling van een bestuursorgaan dat er niet meer documenten zijn moet worden betrokken op welke wijze het onderzoek (de zoekslag) is verricht. [12] Daarbij geldt dat het bestuursorgaan voldoende inzichtelijk moet maken hoe het de zoekslag heeft verricht. [13]
21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres met haar stellingen niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten zouden zijn over de sloop van het pand aan de [adres] . In de door eiseres genoemde samenloop van gesprekken tussen eiseres en gemeenteambtenaren over bouwkundige aanpassingen aan het pand, terwijl kort daarna wordt verzocht een ambitiedocument op te stellen over een gebied waar het pand onderdeel van is, ziet de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat er – dus – stukken over de sloop van het pand zouden moeten zijn. Het komt de rechtbank, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, niet onaannemelijk voor dat het ambitiedocument nog slechts een algemeen planologisch doel had, zodat een concrete uitwerking ten aanzien van bijvoorbeeld de noodzakelijke sloop van panden nog niet aan de orde was. Op zitting heeft de gemachtigde van het college verder uiteengezet dat bij een concrete sloop – in het geval het ambitiedocument ten uitvoer zou worden gebracht – voorafgaand een aanvraag tot sloop zou zijn ingediend waarna een sloopvergunning zou zijn afgegeven door het college. In het geval van de panden aan de [adres] is een dergelijke aanvraag nooit ingediend en zijn er daarom intern geen stukken over aangetroffen. Ook deze toelichting acht de rechtbank niet ongeloofwaardig, ook gelet op de inhoud en strekking van de stukken in het dossier over het ambitiedocument, dat in die periode de gedachtenvormende fase niet is gepasseerd. De rechtbank ziet geen aanwijzingen dat de zoekslag onzorgvuldig is geweest of dat een nieuwe zoekslag meer documenten zal opleveren.
22. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding om de betrokken ambtenaren, zoals door eiseres verzocht, op te roepen als getuige.
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Het college moet wel het griffierecht aan eiseres vergoeden vanwege de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Eiseres krijgt om die reden ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Verzoek om schadevergoeding vanwege het overschrijden van de redelijke termijn
24. Eiseres heeft op zitting verzocht om schadevergoeding vanwege het overschrijden van de redelijke termijn. De redelijke termijn is overschreden als de bezwaar- en beroepsfase samen langer dan twee jaar hebben geduurd. Daarbij geldt dat in beginsel het bezwaar binnen een half jaar en het beroep binnen anderhalf jaar zou moeten worden afgehandeld. Als uitgangspunt voor de schadevergoeding wordt een tarief gehanteerd van € 500,- per half jaar (naar boven afgerond) waarmee die termijn is overschreden. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment dat het bestuursorgaan (in dit geval het college) een bezwaarschrift ontvangt. [14]
25. Het bezwaarschrift van eiseres is bij het college ingekomen op 28 maart 2019 (waarna op 26 oktober 2023 de beslissing op bezwaar volgde). In dit geval ligt er tussen de ontvangst van het bezwaarschrift en het doen van uitspraak in eerste aanleg een periode van 7 jaar. Gelet op punt 23 hierboven is de redelijke termijn dus in beginsel overschreden met (naar boven afgerond) 5 jaar en 6 maanden. De in punt 6 hierboven genoemde buiten zittings- en verzetprocedure tijdens bezwaar worden op basis van rechtspraak geacht mee te tellen bij de redelijke termijn. [15] De bezwaarprocedure heeft 4 jaar en 7 maanden geduurd. De beroepsprocedure heeft in totaal 2 jaar en 4 maanden geduurd. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden die een langere behandelduur in de rechterlijke fase rechtvaardigen, gelet op de invloed van partijen op de duur van het proces in de beroepsfase. De rechtbank was namelijk voornemens het beroep aanvankelijk op 16 mei 2025 op zitting te behandelen. De behandeling is op verzoek van de gemachtigde van het college op 17 februari 2025 verdaagd vanwege verblijf in het buitenland. Vervolgens is de rechtbank voornemens geweest het beroep op zitting te behandelen op 9 oktober 2025, die op verzoek van de gemachtigde van eiseres is verdaagd vanwege onverwachte medische omstandigheden. De rechtbank heeft daarna aan partijen het voornemen verstuurd het beroep op een zitting van 8 december 2025 te behandelen, die op verzoek van de gemachtigde van het college is verdaagd vanwege verblijf in het buitenland. De behandeling op zitting heeft uiteindelijk plaatsgevonden op 11 februari 2026.
26. Gelet op het voorgaande resteert nog een overschrijding van (naar boven afgerond) 3 jaar en 6 maanden. Dat leidt tot een bedrag van € 3.500,- wat is toe te rekenen aan het college.
27. Bij het verzoek om schadevergoeding is verder niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres;
- veroordeelt het college tot het betalen van een vergoeding van immateriële schade aan eiseres van € 3.500,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.