Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/2357
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2026 in de zaak tussen
Zwoofs B.V., uit Rotterdam, eiseres,(gemachtigde: mr. J.A. Jacobs),
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris,
(gemachtigden: mr. D.W. Gerritsen en mr. J.M. Schoemaker).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van € 450,- die de staatssecretaris met het besluit van 31 januari 2020 (het boetebesluit) aan eiseres heeft opgelegd voor overtreding van de Tabaks- en rookwarenwet (Trw). Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris in zijn besluitvorming onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van een overtreding. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2.
2.1.
Met het boetebesluit heeft de staatssecretaris een boete opgelegd van € 450,-. Met het bestreden besluit van 22 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij dat besluit gebleven.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris, vergezeld door [naam], werkzaam bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst in afwachting van de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) op het beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank van 7 april 2021 [1] .
2.4.
Bij verwijzingsuitspraak van 8 oktober 2024 [2] heeft het CBb prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) gesteld. Daarin is het CBb met de vraagstelling aangesloten bij de prejudiciële vragen die het Oostenrijkse Verwaltungsgerichtshof over de uitleg van het begrip "in de handel brengen" op 17 november 2023 aan het Hof heeft gesteld. [3]
2.5.
Het Hof heeft op 15 mei 2025 in zaak C-717/23 arrest gewezen [4] en heeft daarmee de Oostenrijkse prejudiciële vragen beantwoord.
2.6.
De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op dat arrest. Eiseres heeft op 27 oktober 2025 gebruik gemaakt van die gelegenheid. De staatssecretaris heeft bij brief van 1 december 2025 gereageerd.
2.7.
Het Hof heeft op 11 december 2025 arrest gewezen in zaak C-665/24 [5] en daarmee de prejudiciële vragen van het CBb beantwoord.
2.8.
De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2025 op zitting behandeld, gelijktijdig met de beroepen in de zaken ROT 23/2357 en ROT 23/6873. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 22 mei 2018 heeft een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd op de website www.lakraft.com. Tijdens deze inspectie heeft de inspecteur een verpakking navulvloeistof aangeduid als ‘Twelve monkeys tropika’ met nicotinegehalte 6 mg/ml aangeschaft en daarvan na ontvangst een monster genomen. Naar aanleiding van het onderzoek van dit monster heeft het hoofd van het Centrum Gezondheidsbescherming van het RIVM op 25 februari 2019 een deskundigenverklaring opgesteld. Hieruit blijkt dat de grootte van de gezondheidswaarschuwing op de buitenverpakking (koker) en op de verpakkingseenheid beide 25,33% van het oppervlak bedroeg. De staatssecretaris heeft alle bevindingen vastgelegd in het rapport van bevindingen van 24 mei 2019 (het rapport).
4. De besluitvorming van de staatssecretaris berust op het standpunt dat de gezondheidswaarschuwing op de buitenverpakking en de verpakkingseenheid met 25,33% kleiner is dan het in artikel 12, tweede lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2014/40/EU vermelde minimale vereiste percentage van 30%. Daarmee is volgens de staatssecretaris sprake van een overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Trw, gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Trw, artikel 3.3, van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb), artikel 3.11, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling (Trr) en de artikelen 12, tweede lid, aanhef en onder b, en 20, vierde lid, van Richtlijn 2014/40/EU. De staatssecretaris heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 450,-.
Beoordeling door de rechtbank
Procesbelang
5. Bij brief van 14 oktober 2025 heeft de gemachtigde van eiseres de rechtbank meegedeeld dat eiseres niet langer bestaat en dat de rechtspersoon met ingang van 27 juni 2025 is ontbonden. Ter zitting heeft de gemachtigde aangegeven gemachtigd te zijn voor deze procedure door de houder van de boeken. De rechtbank ziet zich gelet hierop voor de vraag gesteld of eiseres nog procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroep.
5.1.
Een rechtspersoon die is ontbonden, houdt op te bestaan op het moment dat er geen baten meer zijn. Als er nog baten zijn, blijft de rechtspersoon voortbestaan voor zover dit voor vereffening nodig is. [6] In zijn brief van 3 november 2025 en ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres zich op het standpunt gesteld dat er mogelijk nog baten aanwezig zijn in de onderneming als het beroep gegrond zou worden verklaard. Het reeds betaalde boetebedrag zal dan moeten worden terugbetaald en ook een proceskostenveroordeling ligt dan in de rede. Hierin is het procesbelang van eiseres dan ook gelegen. De staatssecretaris heeft dit niet betwist. In het licht hiervan zal de rechtbank eiseres, mede nu het een punitieve sanctie betreft, het voordeel van de twijfel geven en procesbelang aannemen.
Is sprake van een overtreding?
6. Eiseres voert aan dat haar ten onrechte een boete is opgelegd, omdat onvoldoende is komen vast te staan dat sprake is van een overtreding. Daartoe betoogt zij dat in de deskundigenverklaring die aan de boete ten grondslag is gelegd, de onderzoeksmethode noch de meetresultaten inzichtelijk zijn gemaakt. In zijn verklaring heeft de deskundige niet verantwoord met welk oppervlak is gerekend en is geen inzicht gegeven in de resultaten van de metingen, zodat het onmogelijk is om die bevindingen te controleren. Het ontbreken van de meetgegevens en resultaten maakt dat de besluitvorming van de staatssecretaris op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Aan de hand van het deskundigenbericht is dan ook niet op voldoende wijze komen vast te staan dat de grootte van de twee gezondheidswaarschuwingen op de buitenverpakking beide 25,33% van het oppervlak bedroegen. Daarmee heeft de staatssecretaris volgens eiseres niet aangetoond dat zij de haar verweten overtreding heeft begaan.
6.1.
Het opleggen van een bestuurlijke boete is een sanctie met een bestraffend karakter, hetgeen met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat van een overtreding sprake is. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
6.2.1.
In het rapport staat onder meer dat uit onderzoek van het RIVM is gebleken dat met betrekking tot het product ‘Twelve monkeys tropika’ met nicotinegehalte 6 mg/ml’ niet werd voldaan aan de wettelijke voorschriften. Door het laboratorium van het RIVM is vastgesteld dat de grootte van de twee gezondheidswaarschuwingen op de buitenverpakking 25,33% van het oppervlak bedroeg.
6.2.2.
In de deskundigenverklaring is het resultaat van het onderzoek vermeld, te weten: “De grootte van de twee gezondheidswaarschuwingen op de buitenverpakking (koker) bedroeg beiden 25,33% van het oppervlak.”
6.3.
In het rapport noch in de deskundigenverklaring is expliciet gemaakt welke meetmethode is toegepast. Hoewel het volgens de rechtbank in de rede had gelegen om deze meetmethode ook in het rapport en/of de deskundigenverklaring op te nemen, heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit de werkwijze (GZB-770) ten aanzien van de controle van de verpakkingseisen van navulverpakkingen van e-sigaretten alsnog voldoende inzichtelijk gemaakt. Dat de staatssecretaris bij het bestreden besluit versie 3 van de werkwijze heeft gevoegd, terwijl die versie ten tijde van het onderzoek nog niet was uitgebracht, maakt niet dat niet aannemelijk is dat de daarin beschreven methode is toegepast. In dat verband acht de rechtbank van belang dat niet in geschil is dat ten tijde van belang versie 1 van kracht was en dat de daarin beschreven meetmethode gelijk was aan die in versie 3.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit de meetmethode alsnog inzichtelijk gemaakt, maar dat geldt niet voor de meetgegevens en resultaten van het onderzoek. Deze gegevens maken geen deel uit van het rapport of het deskundigenbericht. Nu de meetresultaten en -gegevens ook niet kenbaar zijn gemaakt met het bestreden besluit, is de wijze waarop de conclusie dat de gezondheidsverklaring op de buitenverpakking niet de vereiste 30% beslaat van de buitenverpakking tot stand is gekomen, onvoldoende inzichtelijk en onvoldoende verifieerbaar. Daarbij weegt de rechtbank mee dat in de zienswijze, in bezwaar en in beroep onderbouwd is betoogd dat de berekening onjuist is, omdat de omranding van de cilindervormige verpakking niet is betrokken bij de berekening van de oppervlakte. Ook heeft eiseres in bezwaar een contra-expertise overgelegd. De rechtbank acht daarom het bewijs van de overtreding, zoals dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, onvoldoende zodat de staatssecretaris tekort is geschoten in zijn bewijsvoering. Dat de staatssecretaris de concrete resultaten van het onderzoek in het verweerschrift alsnog kenbaar heeft gemaakt, maakt dat niet anders. Het dragende bewijs van een overtreding dient immers uiterlijk bij afronding van het bestreden besluit bekend te zijn.
6.5.
Op grond van wat de staatssecretaris aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, is niet komen vast te staan dat eiseres een overtreding heeft begaan van artikel 3, eerste lid, van de Trw, gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Trw, artikel 3.3 van het Trb, artikel 3.11, eerste lid, van de Trr en de artikelen 12, tweede lid, aanhef en onder b, en 20, vierde lid, van Richtlijn 2014/40/EU. De op grond daarvan opgelegde boete kan derhalve reeds hierom geen stand houden. Hetgeen eiseres voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen verdere bespreking.
Overschrijding van de redelijke termijn
Overschrijding van de redelijke termijn
7.1.
Volgens vaste rechtspraak geldt bij bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan betrokkene de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging.
7.2.
In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 3 oktober 2019. Het bestreden besluit is genomen op 22 februari 2023, dus na iets meer dan 40 maanden. Uit het bestreden besluit leidt de rechtbank echter af dat de staatssecretaris de beslistermijn op 5 juni 2020 heeft opgeschort totdat de resultaten van een door eiseres ingestelde contra-expertise bekend zijn. Pas met het e-mailbericht van 16 januari 2023 heeft eiseres te kennen gegeven dat de contra-expertise geen andere inzichten heeft gegeven. De vertraging van ruim 31 maanden die is ontstaan als gevolg van het wachten op de contra-expertise dient voor rekening van eiseres te komen. Het is immers aan eiseres te wijten dat zij de staatssecretaris pas laat op de hoogte heeft gesteld van de uitkomst van de contra-expertise. De rechtbank zal die termijn dan ook buiten beschouwing laten bij de bepaling van de redelijke termijn. Daarmee komt de rechtbank tot de conclusie dat in de bestuurlijke fase geen sprake was van een overschrijding van de redelijke termijn.
7.3.
Op 4 april 2023 heeft eiseres een pro forma beroepschrift ingediend. Tijdens de zitting op 19 januari 2024 heeft de rechtbank het onderzoek geschorst in afwachting van de uitspraak van het CBb op het hoger beroep in een vergelijkbare zaak. De tijd die gemoeid is met de aanhouding van een zaak in afwachting van een uitspraak in een procedure bij een andere rechter, blijft buiten beschouwing bij de bepaling van de redelijke termijn. Tot aan de beslissing om de zaak aan te houden, was het tijdsverloop in beroep dus minder dan tien maanden. Bij brief van 29 april 2024 heeft de rechtbank partijen erop gewezen dat het CBb in die procedure voornemens was aanvullende prejudiciële vragen te stellen aan het Hof en dat de rechtbank het noodzakelijk vond om de beantwoording van de prejudiciële vragen af te wachten. Volgens vaste rechtspraak [8] wordt de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële procedure bij het Hof buiten beschouwing gelaten. Het Hof heeft het laatste arrest gewezen op 11 december 2025. Tussen het laatste arrest en deze uitspraak is sprake van een tijdsverloop van twee maanden en ruim drie weken. Het totale tijdsverloop komt daarmee neer op minder dan twee jaar. De rechtbank stelt daarom vast dat de redelijke termijn (van twee jaar) niet is overschreden.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Omdat het gebrek dat aan het besluit kleeft zich naar zijn aard niet leent voor herstel, ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Zij zal het boetebesluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit. Dit betekent dat de boete komt te vervallen.
9. Omdat het beroep gegrond is, bestaat aanleiding te bepalen dat de staatssecretaris aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en de staatssecretaris te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.001,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 666,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting op 19 januari 2024 en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting op 12 december 2025, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 22 februari 2023;
- herroept het boetebesluit van 31 januari 2020;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 3.001,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, voorzitter, en mr. M.V. van Baaren en mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.