ECLI:NL:RBROT:2025:6261

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/5396

uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2025 in de zaak tussen

[eiseres] ([afkorting naam eiseres]) uit [plaatsnaam 1], eiseres,

(gemachtigden: mr. R.J. Donkersloot, mr. W.J.E. van der Werf en mr. J.E. van der Holst),

en

de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder,

(gemachtigden: mr. L.L. van Oosterom en mr. M. Top).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [bedrijf] uit [plaatsnaam 2] ([bedrijf])

(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink, mr. I.A. Siskina en mr. B. Ravenshorst).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen het verlenen van een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr) aan [bedrijf].

1.1.

Met het bestreden besluit van 5 april 2024 heeft de minister [bedrijf] een vergunning verleend voor een shop/wachtvoorziening met 5 parkeerplaatsen als aanvullende voorziening.

1.2.

[bedrijf] heeft de rechtbank te kennen gegeven te willen deelnemen aan dit beroep.

1.3.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

1.4.

De rechtbank heeft het beroep op 3 april 2025 op zitting behandeld tegelijkertijd met soortgelijke zaken tussen partijen. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van [eiseres] en [naam 1] en [naam 2], de gemachtigden van de minister en de gemachtigden van [bedrijf].

Totstandkoming van het besluit

2.1.

Dit beroep ziet op de verzorgingsplaats Varakker, langs de rijksweg A15 in Opheusden. Een dergelijke verzorgingsplaats is een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Om een ‘werk’ op een verzorgingsplaats te mogen hebben, is een Wbr-vergunning nodig.

2.2.

[eiseres] beschikt op de verzorgingsplaats Varakker over een vergunning voor een benzinestation als basisvoorziening en een vergunning voor vier elektrische laadpunten als aanvullende voorziening.

2.3.

[bedrijf] beschikt over een vergunning voor elektrisch laden als basisvoorziening op de verzorgingsplaats Varakker. [bedrijf] heeft een aanvraag ingediend voor een shop/wachtvoorziening met vijf parkeerplaatsen als aanvullende voorziening.

2.4.

De minister heeft het bestreden besluit voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het ontwerpbesluit heeft ter inzage gelegen en [eiseres] heeft een zienswijze ingediend.

2.5.

Vervolgens heeft de minister het bestreden besluit genomen waarbij de vergunning voor een shop/wachtvoorziening met vijf parkeerplaatsen aan [bedrijf] is verleend tot 30 juli 2028.

Juridisch kader

3. Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om een Wbr-vergunning is ingediend, is in deze zaken de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.

3.1.

De letterlijke tekst van de wettelijke bepalingen en de beleidsregels is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

3.2.

Het realiseren van een shop/wachtvoorziening valt onder de vergunningplicht uit artikel 2 van de Wbr. Artikel 3 van de Wbr bepaalt dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging of verlening van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op doelmatigheid en veiligheid. Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in het stuk ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (de Kennisgeving).

3.3.

Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, is dus te vinden in de Kennisgeving. De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd
.De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. Aanvullende voorzieningen zijn ondergeschikt aan de basisvoorzieningen, zoals enkele elektrische laadpunten bij een benzinestation.

3.4.

In de op 17 mei 2022 gewijzigde Kennisgeving 2022 (Kennisgeving 2022) zijn zeven cumulatieve criteria geformuleerd voor de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is. Als aan één van deze criteria niet wordt voldaan, is er geen sprake van een aanvullende voorziening.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] of het bestreden besluit in stand kan blijven.

5. [eiseres] voert aan dat niet wordt voldaan aan meerdere criteria uit de Kennisgeving waardoor de gevraagde voorziening niet kwalificeert als aanvullende voorziening. De minister heeft daarom ten onrechte een vergunning aan [bedrijf] verleend. Volgens [eiseres] wordt functioneel afbreuk gedaan aan de basisvoorziening elektrisch laden omdat de shop/wachtruimte relatief groot is (120 m2 met 2 verdiepingen), het relatief grote aantal automobilisten dat de shop bedient, het feit dat de shop onafhankelijk van de basisvoorziening kan functioneren en het feit dat de shop fungeert als een wegrestaurant met 10 zitplaatsen. Daarnaast wijst [eiseres] erop dat op de verzorgingsplaats al een shop aanwezig is, dat er een groot stuk groen grasveld (circa 360 m2) wordt opgeofferd en de opvallende uiterlijke vormgeving van de shop/wachtruimte. Dit alles maakt dat afbreuk wordt gedaan aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats.

5.1.

In de toelichting op de Kennisgeving onder het kopje ‘belangrijkste aanpassingen’ wordt gesproken over de voorwaarden voor elektrische laadpunten als aanvullende voorzieningen. De kennisgeving zegt ‘bij de beoordeling of een voorziening aanvullend is wordt getoetst aan de volgende criteria’. Gelet op deze bewoordingen moet naar het oordeel van de rechtbank ook bij de beoordeling of de shop/wachtvoorziening als aanvullende voorziening kan gelden, aan deze criteria worden getoetst. De wijziging van de Kennisgeving in 2022, waarin de zeven cumulatieve criteria zijn opgenomen, is gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2607) en de uitspraak van 18 augustus 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1837) waarin onder meer het onderscheid tussen basis- en aanvullende voorzieningen aan de orde was. In deze uitspraken ging het over elektrische laadpunten. Dit verklaart ook de genoemde passage in de toelichting, waarin gesproken wordt over laadpunten. De rechtbank is van oordeel dat hieruit niet kan worden afgeleid dat niet is beoogd de criteria ook op andere aanvullende voorzieningen dan elektrische laadpunten van toepassing te laten zijn.

Doet de voorziening afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats?

5.2.

In de Kennisgeving staat bij dit criterium:

“Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;”

5.3.

De minister heeft er in het bestreden besluit op gewezen dat de shop/wachtruimte direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening laden wordt gebouwd. Dit is achter de basisvoorziening, het zicht op de basisvoorzienig wordt dus niet belemmerd. De aanvullende voorziening is bereikbaar via de in- en uitrit van de basisvoorziening laden. Daarmee wordt volgens de minister duidelijk gemaakt dat het energielaadpunt en de shop/wachtruimte bij elkaar horen. Met de gegeven motivering heeft de minister voldoende gemotiveerd dat de shop/wachtruimte geen afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Hetgeen [eiseres] hiertegen heeft aangevoerd is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. De omstandigheid dat de shop/wachtruimte volgens [eiseres] niet noodzakelijk is, wat hier ook van zij, omdat er op de verzorgingsplaats al een shop en een wegrestaurant is, maakt naar oordeel van de rechtbank ook niet dat het doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats niet verzekerd is.

Doet de voorziening functioneel afbreuk aan de basisvoorziening?

5.4.

Over dit criterium staat in de Kennisgeving dat dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van de aanvullende voorziening.

5.5.

Als de aanvullende voorziening zo groot is dat het niet in verhouding staat tot het aantal laadplaatsen en/of als de aanvullende voorziening belangrijker wordt dan de basisvoorziening, wordt functioneel afbreuk aan de basisvoorziening gedaan. Zoals de minister ook in het bestreden besluit heeft gemotiveerd is een shop/wachtruimte met 10 zitplaatsen in verhouding met de vier laadplaatsen van de basisvoorziening. De minister heeft aangenomen dat de shop/wachtvoorziening dient ter ontspanning, om iets te eten en/of te drinken en voor het gebruik van sanitaire voorzieningen. De minister heeft in redelijkheid kunnen overwegen dat de shop/wachtruimte daarmee geen functioneel afbreuk doet aan de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit. Ook heeft de minister toegelicht dat de omstandigheid dat bezoekers van een andere basisvoorziening of andere weggebruikers gebruik kunnen maken van de shop/wachtruimte en dat wellicht ook zullen doen, niet betekent dat de hoofdfunctie van de basisvoorziening verandert. De rechtbank volgt de minister hierin.

Gaat de voorziening ten koste van bestaande groenvoorzieningen?

5.6.

In de Kennisgeving is opgenomen dat de aanvullende voorziening ‘in beginsel’ niet ten koste gaat van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen. Door het gebruik van de term ‘in beginsel’ bestaat er ruimte voor de minister om ook indien een aanvullende voorziening ten koste gaat van bestaande groenvoorziening (of een waterberging, picknickplek of speelplaats) desondanks de vergunning te verlenen. De minister zal hiertoe een belangenafweging moeten maken.

5.7.

Vast staat dat de vergunde shop/wachtruimte ten koste gaat van groen. In het bestreden besluit geeft de minister aan dat het gaat om ongeveer 360 m² grasoppervlak waarop geen picknickplaats of speelplaats aanwezig is. De minister stelt dat het opofferen van enig grasoppervlak geen invloed heeft op de verblijfskwaliteit op de verzorgingsplaats. Daarbij heeft de minister in aanmerking genomen dat [bedrijf] groen zal toevoegen in de gevel van de shop/wachtruimte, waarmee het groene karakter en de waterbergende functie beter behouden blijven en het opgegeven groen deels wordt gecompenseerd. Bovendien is deze verzorgingsplaats volgens de minister reeds vrij groen. De rechtbank is van oordeel dat de minister met de gegeven motivering in redelijkheid heeft kunnen overwegen dat het opofferen van het grasoppervlak niet maakt dat niet aan het zesde criterium van de Kennisgeving wordt voldaan.

Is er strijd met het Kader Inrichting verzorgingsplaatsen?

6. [eiseres] voert daarnaast aan dat de shop/wachtruimte in strijd is met het Kader Inrichting verzorgingsplaatsen van 20 januari 2019 (het Kader), omdat er tafels en stoelen in staan. De minister had de vergunning daarom moeten weigeren.

6.1.

In het kader staat onder meer: “De aanvullende voorziening mag geen weg-restauratieve functie hebben. Het uitgifte beleid hiertoe is in 2022 ingetrokken. Er is sprake van een weg-restauratieve functie indien er tafels en stoelen voorzien zijn” (p. 29).
Tussen partijen is niet in geschil dat in de shop/wachtruimte tafels en stoelen zijn voorzien. De minister en [bedrijf] betwisten ook niet dat uit Kader volgt dat een aanvullende voorziening met tafels en stoelen een weg-restauratieve functie heeft en dat de aanvullende voorziening geen weg-restauratieve functie mag hebben. De verleende vergunning voldoet dus niet aan het Kader.

6.2.

Naar oordeel van de rechtbank leidt dit echter niet tot de conclusie dat de minister de vergunning niet heeft mogen verlenen. De minister heeft gesteld dat het Kader slechts bestemd is voor intern gebruik. Bovendien ziet het Kader niet op de vraag of een voorziening een basis- of aanvullende voorziening betreft. Of een voorziening als aanvullend kan gelden wordt alleen op basis van de Kennisgeving beoordeeld. De aanwezigheid van tafels of stoelen maakt geen onderdeel uit van de criteria van de Kennisgeving. Het Kader gaat enkel over de inrichting van voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Door [bedrijf] is bovendien terecht opgemerkt dat het Kader gedateerd is omdat het is opgesteld vóór de gewijzigde Kennisgeving waarbij de criteria voor aanvullende voorzieningen zijn vastgesteld. Uit het voorgaande volgt dat het Kader niet doorslaggevend kan zijn voor de vraag of de gevraagde vergunning verleend kan worden. De beroepsgrond faalt.

Evident privaatrechtelijke belemmering/strijd met gelijkheidsbeginsel

7. [eiseres] voert verder aan dat sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering dan wel dat het gelijkheidsbeginsel aan vergunningverlening in de weg staat. Het is onzeker of [bedrijf] ook privaatrechtelijke toestemming krijgt voor de exploitatie van de shop/wachtruimte. Bovendien is een vergunning voor een shop/wachtruimte een schaarse vergunning. De minister had daarom andere potentiële gegadigden voor de vergunning voor een shop/wachtruimte de mogelijkheid moeten bieden mee te dingen naar de vergunning. Dat heeft de minister onvoldoende gedaan.

7.1.

Op grond van het Didam-arrest van 26 november 2021(ECLI:NL:HR:2021:1778) dienen overheidslichamen bij privaatrechtelijk handelen als gronduitgifte in beginsel mededingingsruimte te bieden aan alle potentiële gegadigden. De rechtbank leidt uit de rechtspraak van de Afdeling af dat de ondernemer praktisch nooit eigenaar is of wordt van de grond in dit soort zaken, waarin een particuliere ondernemer voorzieningen wil realiseren op gronden in eigendom van de Staat op een verzorgingsplaats langs een rijksweg. Zie de uitspraak van 17 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:589). Er zal dus altijd privaatrechtelijke toestemming van de Staat nodig zijn. De minister zal dan eerst de aanvraag op grond van de Wbr beoordelen, omdat het toetsingskader bij dit soort vergunningen beperkt is. Daarna neemt het Rijksvastgoedbedrijf een beslissing over het verlenen van privaatrechtelijke toestemming.

7.2.

De rechtbank is van oordeel dat met het vergunnen van een shop/wachtruimte als aanvullende voorziening geen schaarse rechten worden toebedeeld. In haar uitspraak van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2607) heeft de Afdeling overwogen dat een vergunning voor een laadpunt als aanvullende voorziening geen schaarse vergunning is. De overwegingen van de Afdeling kunnen naar oordeel van de rechtbank ook op andere aanvullende voorzieningen zoals een shop/wachtruimte worden toegepast. Het afgeven van de vergunning aan [bedrijf] heeft geen gevolgen voor de mogelijkheid voor andere potentiële gegadigden om een shop/wachtruimte te plaatsen of een reeds bestaande shop/wachtruimte uit te breiden. Er geldt geen maximum aantal vergunningen dat de minister wil afgeven voor shop/wachtruimte als aanvullende voorziening op een verzorgingsplaats. De minister zal elke aanvraag hiertoe apart beoordelen. De minister heeft dan ook de juiste procedure gevolgd voor vergunningverlening.

7.3.

De rechtbank ziet ook verder geen aanleiding voor de conclusie dat [eiseres] geen gelijke kans heeft gekregen bij het verkrijgen van de vergunning voor een shop/wachtruimte. Het uitgangspunt dat aanvragen op binnenkomst beoordeeld worden is niet onredelijk. Potentiële gegadigden kunnen op elk moment een aanvraag indienen, daarvoor is niet vereist dat de minister een verdelingsprocedure openstelt.

7.4.

Omdat het nog niet duidelijk is dat [bedrijf] geen privaatrechtelijke toestemming zal verkrijgen, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering in deze procedure. De omstandigheid dat er gerechtelijke procedures lopen tegen het sluiten van een huurovereenkomst tussen [bedrijf] en de minister over de grond bij verzorgingsplaats Varakker, maakt dit niet anders.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, voorzitter, mr. E.C. Harting en mr. R. Kegge, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: Wettelijk kader

Invoeringswet Omgevingwet:

Artikel 4.3.

Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:

ls tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,

als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt.

Wet beheer rijkswaterstaatwerken:

Artikel 2

1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:

a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;

b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

3. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik van waterstaatswerken door of vanwege Onze Minister van Verkeer en Waterstaat in het kader van de aanleg, wijziging, verbetering of het beheer van die waterstaatswerken of de regeling van het verkeer over die waterstaatswerken.

Artikel 3

Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.

De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.

Wijziging Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen, Rijkswaterstaat (17 mei 2022):

De Kennisgeving van 22 maart 2004 (Stcrt. 2004, 56), laatst gewijzigd op 6 januari 2021 (Stcrt. 2021, 475) wordt als volgt gewijzigd:

In hoofdstuk 3
Verzorgingsplaatsen langs rijkswegenwordt na de zin: ”Voorzieningen die geen functionele relatie hebben met de weggebruiker, zoals grootschalige detailhandel, autoreparatiebedrijven en speeltuinen, zijn niet toegestaan.”, de volgende tekst toegevoegd.

Bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is wordt getoetst aan de volgende criteria:

de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;
de aanvullende voorziening doet – in het belang van een veilig en doelmatig gebruik – geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;
de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;
de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;
de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);
de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;
de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.

(…)