Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/4302
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 april 2025 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats], eisers 1, en
[eiser 3] en [eiser 4], uit [woonplaats], eisers 2,
tezamen te noemen: eisers,
(gemachtigde: mr. P.R. Botman),
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht
(gemachtigde: mr. P.J. van Bruggen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam partij]uit Dordrecht, de kinderopvang,
[naam partij]uit Dordrecht, de kinderopvang,
(gemachtigde: mr. R. van Nooijen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van eisers handhavingsverzoek, omdat zij geluidsoverlast ervaren van de kinderopvang. Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van hun handhavingsverzoek. Zij voeren daartoe aan dat het gedane geluidsonderzoek door het college niet representatief is. Zo is er maar één keer gemeten en was de dag waarop werd gemeten ook niet representatief voor wat betreft bezetting en jaargetijde. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het in stand laten van de afwijzing van het handhavingsverzoek.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college een juiste beslissing heeft genomen. De rechtbank vindt de dag waarop de meting heeft plaatsgevonden representatief. Het ging om een reguliere dag, buiten de herfstvakantie om. Verder was het weer redelijk en heeft de toezichthouder ook spelende kinderen waargenomen. De controle was niet aangekondigd. Het college vond een nadere controle niet nodig omdat de geluidsmetingen met het stemgeluid erbij onder de toegestane geluidsniveaus bleven. Het beroep van eisers is dus ongegrond.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling van de rechtbank volgt vanaf 3, waarbij onder 4 een omschrijving wordt gegeven van waar de zaak over gaat. Onder 5 wordt geoordeeld dat het geluidsonderzoek van eisers van 18 november 2024 en ingediend op 20 november 2024 niet meegenomen wordt in de beoordeling omdat dit in strijd is met de goede procesorde. Onder 6 wordt geoordeeld dat het college op basis van de gedane geluidmeting op 31 oktober 2022 zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen overtreding is. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen.
Procesverloop
2. Eisers hebben een verzoek om handhaving gedaan omdat zij geluidsoverlast ervaren van de kinderopvang gelegen aan [adres 1]. Met het besluit van 6 januari 2023 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. Met het bestreden besluit van 9 mei 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
Eisers hebben nadere stukken ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en [naam 1] (toezichthouder) en de gemachtigde van de kinderopvang en [naam 2] en [naam 3] (eigenaren van de kinderopvang).
Beoordeling door de rechtbank
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 21 april 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Waar gaat de zaak over?
4. Eisers 1 en 2 wonen respectievelijk aan [adres 2] en [adres 3]. Zij ervaren overlast van de kinderopvang. Hun tuinen zijn direct gelegen aan de buitenplaats van de kinderopvang. Eisers hebben het college verzocht om te handhaven op geluidsoverlast. Het college heeft dit handhavingsverzoek afgewezen. Eisers zijn het daar niet mee eens.
Is het geluidsonderzoek van 18 november 2024 in strijd met de goede procesorde?
5. De rechtbank heeft op 20 november 2024 van eisers een geluidsonderzoek van de Nederlandse Stichting Geluidhinder van 18 november 2024 ontvangen. Hoewel dit voor afloop van de in artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genoemde termijn van tien dagen voor de zitting is, oordeelt de rechtbank dat dit in strijd is met de goede procesorde. Het gaat immers om een geluidsonderzoek van metingen die op 10 juni tot en met 18 juli 2024 hebben plaatsgevonden. Niet valt in te zien dat dit geluidsonderzoek niet eerder had kunnen worden opgestuurd, zodat alle partijen daarvan kennis hadden kunnen nemen en daar toereikend op hadden kunnen reageren (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2463). Dat betekent dat het geluidsonderzoek van eisers niet wordt meegenomen in de beoordeling.
Heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen overtreding is?
6. Eisers stellen dat de gedane geluidsmeting van het college niet representatief is. Op grond hiervan had het college het handhavingsverzoek niet kunnen afwijzen, omdat niet kan worden vastgesteld dat er geen overtreding is begaan. Daartoe voeren zij aan dat het gaat om slechts één geluidsmeting op 31 oktober 2022. Een enkele meting is onvoldoende. Eisers verwijzen hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3137. Eisers vinden de dag ook niet representatief. Op die dag was de bezetting op de speelplaats minder dan gebruikelijk en ook minder dan op een lente- of zomerdag, waarop eisers ook buiten zitten. Eisers weten niet of de controle is aangekondigd bij de kinderopvang. Het kan zijn dat de kinderen naar een groter speelveld van de buurt- en speeltuinvereniging waren gegaan. Eisers stellen verder dat de weersomstandigheden in het rapport onjuist zijn weergegeven. Verder stellen eisers dat het stemgeluid niet uitgesloten kan worden, omdat er sprake is van een binnenterrein (zie Stb. 2007, nr. 415, p. 205). Het buitenplein van de kinderopvang wordt immers omsloten door bebouwing (artikel 2.18, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit)). Eisers verwijzen naar de uitspraken van de Afdeling van 9 november 2023, ECLI:RVS:2023:4404, r.o. 5.1. en 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4723, r.o. 12.1 en 12.2. Tot slot voeren eisers aan dat het college het rapport van [naam 4] niet heeft betrokken bij de constatering van de overtreding. Volgens eisers heeft het rapport van [naam 4] in de omgevingsvergunningenprocedure juist de doorslag gegeven voor het verbinden van een voorschrift aan de omgevingsvergunning voor het plaatsen van een scherm van 3,5 meter hoog. In de handhavingsprocedure wordt er weer volledig voorbij gegaan aan het rapport van eisers.
6.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de kinderopvang een type A-inrichting is in de zin van artikel 1.1 van de Wet Milieubeheer. Dit betekent dat het Activiteitenbesluit van toepassing is. Het college heeft getoetst aan artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit. In dat artikel is bepaald dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau (LAmax), veroorzaakt door de inrichting, op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer bedraagt dan respectievelijk 50 dB(A) en 70 dB(A) overdag (07:00-19:00 uur). Op grond van artikel 2.18, eerste lid, onder i, van het Activiteitenbesluit blijft het stemgeluid van kinderen op een onverwarmd of onoverdekt terrein dat onderdeel is van een instelling voor kinderopvang buiten beschouwing bij het bepalen van de geluidsniveaus als bedoeld in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit.
Had het stemgeluid meegenomen moeten worden?
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat het stemgeluid van kinderen in dit geval terecht buiten beschouwing is gelaten op grond van artikel 2.18, eerste lid, onder i, van het Activiteitenbesluit. Het is daarbij niet van belang of het terrein waar de kinderen spelen een binnenterrein is als bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit, omdat die situatie zich hier niet voordoet. De uitspraken waar eisers naar verwijzen baten hen niet. Uit de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2023, ECLI:RVS:2023:4404, volgt dat de uitzondering van artikel 2.18, eerste lid, onder i, van het Activiteitenbesluit enkel geldt voor het stemgeluid van kinderen. Andere geluiden, zoals het stemgeluid van volwassenen en geluiden die worden veroorzaakt door handelingen met voorwerpen, moeten wel voldoen aan de geluidsniveaus in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Uit de uitspraak volgt niet -zoals eisers stellen- dat kindergeluiden niet buiten beschouwing mogen worden gelaten. Voorts verschilt de feitelijke situatie die in de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4723, aan de orde komt, van onderliggende zaak, omdat in die zaak sprake was van een speelterrein dat ook buiten schooluren toegankelijk was voor de buurt.
Is één meting representatief?
6.3.
Een toezichthouder van de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (OZHZ) heeft op 31 oktober 2022 een geluidmeting uitgevoerd aan de hand van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 (de Handleiding). Er is constant gemeten van 8:15 tot 17:00 uur op een hoogte van circa 5 meter en 2 meter voor de achtergevel van de woning van eisers 2 ([adres 3]). Tijdens deze meting waren er gedurende de meting regelmatig spelende kinderen aanwezig op het speelplein. Ook is er gedurende de dag gemeten in de tuinen van eisers 1 ([adres 2]) en de nummers [adres 4] en [adres 5] op een hoogte van 1,5 en 5 meter. Er zijn geen geluiden waargenomen van piepende fietsen en/of hard tikkende geluiden van een “metalen pomp” of andere geluiden anders dan stemgeluid.
6.4.
Uit de metingen, volgt een geluidsniveau (LAeq.T) van circa 51,5 dB(A) door onder andere het spelen van kinderen op het speelplein. Het toegestane langtijdgemiddelde beoordelingsniveau voor de gevel van gevoelige gebouwen (Lar.LT) in de dagperiode is 50 dB(A). Omdat er is gemeten voor de gevel dient hierop een correctie van 3 dB(A) te worden toegepast (zie paragraaf 7.3 van Module A van de Handleiding) waardoor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gemiddeld 48,5 dB(A) bedraagt. Dit betekent dat er geen overschrijding is van het toegestane langtijdgemiddelde beoordelingsniveau. Het college heeft de geluidsopnames van de meting van 31 oktober 2022 niet gefilterd op stemgeluid. De gemeten waarden voor de LAmax van speelgeluiden lagen onder de 70 dB(A). De geluidsopnames zijn niet gefilterd op andere geluiden dan stemgeluiden omdat er geen overschrijding is geconstateerd.
6.5.
De rechtbank is van oordeel dat de gedane meting op 31 oktober 2022 representatief is. Deze dag viel op een reguliere dinsdag buiten de herfstvakantie. De kinderopvang heeft op zitting toegelicht dat maandag, dinsdag en donderdag drukke dagen zijn. Het was die dag circa 17 graden. Dat het daarbij 2 graden meer of minder kan zijn geweest doet niet af aan de omstandigheid dat dit een milde herfstdag was. De toezichthouder heeft ook geconstateerd dat er kinderen speelden met een bal. Niet gebleken is dat de controle was aangekondigd. Het college heeft op zitting toegelicht dat er geen aanleiding was voor het doen van een verdere controle omdat de metingen, met stemgeluid erbij, onder de toegestane geluidsniveaus bleven. Er was dan ook gelet op voorgaande geen aanleiding om nog een controle te doen op een lente- of zomerdag. Dat een enkele meting altijd onvoldoende is, volgt niet uit de door eisers genoemde uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3137. De rechtbank volgt het standpunt van het college dat de feitelijke situatie in de door eisers aangehaalde uitspraak anders was, omdat in die zaak de controle niet onder representatieve omstandigheden had plaatsgevonden. Op basis daarvan heeft de Afdeling geoordeeld dat het college in die zaak niet aan de hand van één controle heeft kunnen concluderen dat er geen overtreding was.
6.6.
Voor zover eisers betogen dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het rapport van [naam 4], overweegt de rechtbank dat dit onderzoek en het rapport van [naam 5] zijn opgesteld in het kader van de omgevingsvergunning voor de aanbouw van de kinderopvang. Er is in het kader van een goede ruimtelijke ordening getoetst aan de VNG handreiking “Bedrijven en Milieuzonering”. Dit is een andere beoordeling dan of in strijd met het Activiteitenbesluit is gehandeld. Het college heeft door de OZHZ een geluidsonderzoek laten verrichten of er sprake is van een overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Dit is naar het oordeel van de rechtbank voldoende.
6.7.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Vogtschmidt, voorzitter, en mr. V. van Dorst en mr. C.A. Geleijnse, leden, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 2.17
1. Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
Tabel 2.17a
07:00–19:00 uur
19:00–23:00 uur
23:00–07:00 uur
LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen
50 dB(A)
45 dB(A)
40 dB(A)
LAr,LT in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
35 dB(A)
30 dB(A)
25 dB(A)
LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen
70 dB(A)
65 dB(A)
60 dB(A)
LAmax in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
55 dB(A)
50 dB(A)
45 B(A)
[…].
Artikel 2.18
1. Bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20, blijft buiten beschouwing:
a. het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein;
[…];
het stemgeluid van kinderen op een onverwarmd of onoverdekt terrein dat onderdeel is van een inrichting voor primair onderwijs, in de periode vanaf een uur voor aanvang van het onderwijs tot een uur na beëindiging van het onderwijs;
het stemgeluid van kinderen op een onverwarmd of onoverdekt terrein dat onderdeel is van een instelling voor kinderopvang.
[…].