ECLI:NL:RBROT:2025:1786

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 23/7441, ROT 23/7442, ROT 23/7443, ROT 23/7693, ROT 23/7697, ROT 23/7699 en ROT 23/7701

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2025 in de zaken tussen

1.
[eiser 1A], uit [plaats 1] ,
en [eiser 1B], uit [plaats 2] , eisers 1 (zaaknummers ROT 23/7441, ROT 23/7442 en ROT 23/7443)

(gemachtigde: prof. dr. J.C.K.W. Bartel);

2.
[eiser 2A] en [eiser 2B], uit [plaats 2] , eisers 2 (zaaknummers ROT 23/7693, ROT 23/7697, ROT 23/7699 en ROT 23/7701)
(gemachtigde: mr. B. Vermeirssen)

het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee

(gemachtigde: mr. D.C. Alblas).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[naam derde partij]uit [plaats 1] ( [afkorting naam derde partij] )

(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de verlening van vier omgevingsvergunningen voor een hotel en woningen.

1.1. Het college heeft met de besluiten van 5 oktober 2023 (de bestreden besluiten 1 tot en met 4) aan [afkorting naam derde partij] omgevingsvergunningen verleend voor een hotel en in totaal 40 woningen en de wijziging van vijf recreatiewoningen in reguliere woningen op een terrein aan de Oude Nieuwlandseweg in Ouddorp.

1.2. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. [afkorting naam derde partij] heeft schriftelijk gereageerd. Eisers 1, eisers 2 en [afkorting naam derde partij] hebben nadere stukken ingediend.

1.3. De rechtbank heeft de beroepen, samen met zaak ROT 23/7444, op 14 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers 1, [eiser 1B] , [persoon A] en [persoon B] , de gemachtigde van eisers 2 en [eiser 2B] , de gemachtigde van het college en mr. J. den Braber en de gemachtigde van [afkorting naam derde partij] , [persoon D] en [persoon E] .

Totstandkoming van de besluiten

2. [afkorting naam derde partij] is eigenaar van gronden aan de Oude Nieuwlandseweg in Ouddorp. Zij wil op dit terrein een hotel en 40 nieuwe woningen bouwen. Daarnaast wil zij vijf bestaande recreatiewoningen wijzigen in reguliere woningen. Met de bestreden besluiten heeft het college omgevingsvergunningen verleend voor dit project.

Het project is verdeeld in vier deelgebieden. Bestreden besluit 1 betreft de bouw van een hotel in deelgebied 1. Bestreden besluit 2 betreft de bouw van 12 woningen in deelgebied 2. Bestreden besluit 3 betreft de bouw van 26 woningen in deelgebied 3. Bestreden besluit 4 betreft de bouw van twee woningen en het wijzigen van het gebruik van vijf bestaande recreatiewoningen naar reguliere woningen in deelgebied 4.

2.1. Voor het project is eerder bij besluit van 28 maart 2019 het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” vastgesteld. Het plan is opnieuw, gewijzigd, vastgesteld bij besluit van 12 december 2019. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft de besluiten tot vaststelling van het bestemmingsplan bij uitspraak van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1129, vernietigd. Vervolgens heeft [afkorting naam derde partij] op 28 juli 2021 vier afzonderlijke omgevingsvergunningen aangevraagd voor het project.

2.2. Het project is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen “Oudeland en Oude Nieuwland 2013” en “Recreatieterreinen 2012”. De gronden hebben voornamelijk de bestemmingen “Agrarisch met waarden – Landschapswaarden”, “Agrarisch met waarden – Natuur-en Landschapswaarden” en “Recreatie – Verblijfsrecreatie”.

2.3. De bestreden besluiten zijn met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder c, en artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor de activiteit planologisch strijdig gebruik. Dat betekent dat alleen een vergunning is verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Er zijn nog geen omgevingsvergunningen verleend voor de activiteit bouwen op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. [afkorting naam derde partij] zal deze vergunningen in een later stadium aanvragen.
De bestreden besluiten zijn voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). De gemeenteraad van Goeree-Overflakkee (de raad) heeft voor de bestreden besluiten 1, 2 en 3 verklaringen van geen bedenkingen (vvgb’s) gegeven op grond van artikel 2.27 van de Wabo in samenhang met artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Op de beroepen is de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing.

2.4. De beroepen van eisers 1 zijn ingesteld door de Vereniging voor Natuur- en Landschapsbescherming Goeree-Overflakkee (NLGO) en [eiser 1B] . [eiser 1B] is erfpachter en gebruiker van recreatiewoning [nummer] op het recreatiepark Het Oude Nieuwland aan de Oude Nieuwlandseweg [nummer A] in Ouddorp. Eisers 2 wonen aan de Oude Nieuwlandseweg [nummer B] en [nummer C] in Ouddorp. Hun percelen grenzen aan het projectgebied.

Overgangsrecht Omgevingswet

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn ingediend op 28 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunningen voor een hotel en woningen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
In deze uitspraak behandelt de rechtbank de beroepen van eisers 1 tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3 en de beroepen van eisers 2 tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4. Eisers 1 hebben ook beroep ingesteld tegen bestreden besluit 4 (zaak ROT 23/7444). De rechtbank behandelt dat beroep in een afzonderlijke tussenuitspraak.

5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eisers 1 tegen bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk is, voor zover het is ingesteld door [eiser 1B] , de beroepen van eisers 1, voor zover ontvankelijk, ongegrond zijn en de beroepen van eisers 2 ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

5.1. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving, zoals die vóór 1 januari 2024 luidde, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Toetsingskader

6. De omgevingsvergunningen zijn met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo verleend voor de activiteit planologisch strijdig gebruik. Uit die bepaling volgt dat de activiteit niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing moet bevatten.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Zijn de beroepen van eisers 1 ontvankelijk?

7. Het college betoogt dat de beroepen van eisers 1 niet-ontvankelijk zijn, voor zover ze zijn ingesteld door [eiser 1B] . [eiser 1B] heeft geen zienswijze over de ontwerpbesluiten naar voren gebracht en volgens het college is hij geen belanghebbende bij de bestreden besluiten 1 tot en met 3. Het college stelt dat [eiser 1B] geen zicht heeft op de ontwikkelingen en daar ook geen andere feitelijke gevolgen van enige betekenis van ondervindt.

7.1. De bestreden besluiten zijn voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb. In artikel 6:13 van de Awb is bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht. [eiser 1B] heeft geen zienswijze naar voren gebracht over de ontwerpbesluiten. Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021: ECLI:NL:RVS:2021:786 dat een belanghebbende die geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht toch beroep kan instellen bij de bestuursrechter tegen een omgevingsrechtelijk besluit dat met afdeling 3.4 van de Awb is voorbereid. De rechtbank moet daarom beoordelen of [eiser 1B] belanghebbende is. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

7.2. [eiser 1B] is erfpachter en gebruiker van een recreatiewoning op recreatiepark Het Oude Nieuwland. Zijn recreatiewoning ligt op ongeveer 70 m van de openbare weg. Uit de stukken blijkt dat de afstand van het perceel van [eiser 1B] tot de deelgebieden 1, 2 en 3 respectievelijk ongeveer 97 m, 157 m en 85 m is.
In de uitspraak van 22 april 2020 over het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” heeft de Afdeling het niet uitgesloten geacht dat vanaf het recreatiepark feitelijke gevolgen kunnen worden ondervonden, maar is zij ervan uitgegaan dat op een afstand van meer dan 100 m de gevolgen voor het woon- en leefklimaat zo gering zijn dat gevolgen van enige betekenis ontbreken. De rechtbank sluit zich hierbij aan. De rechtbank gaat er daarom van uit dat [eiser 1B] alleen feitelijke gevolgen van enige betekenis kan ondervinden van de activiteiten in de deelgebieden 1 en 3, die zich op minder dan 100 m van zijn perceel bevinden. Het college heeft betoogd dat de uitspraak van de Afdeling op dit punt niet kan worden gevolgd, omdat daarin een bestemmingsplan voor het volledige project werd beoordeeld en er nu afzonderlijke omgevingsvergunningen per deelgebied zijn verleend. Volgens het college is voor de afzonderlijke deelgebieden de afstand waarbinnen er nog feitelijke gevolgen van enige betekenis zijn kleiner dan 100 m. De rechtbank is echter van oordeel dat de aard en omvang van de activiteiten in de deelgebieden 1 en 3, namelijk de realisatie van een hotel respectievelijk 26 woningen, zodanig is dat kan worden aangenomen dat binnen een afstand van 100 m van die deelgebieden feitelijke gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.

7.3. Het beroep van eisers 1 tegen bestreden besluit 2 is niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [eiser 1B] . De beroepen van eisers 1 tegen de bestreden besluiten 1 en 3 zijn ontvankelijk.
Heeft het college alle op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden?

8. Eisers 1 betogen dat het college niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft toegezonden en daarmee niet heeft voldaan aan artikel 8:42, eerste lid, van de Awb. Zij hebben gewezen op verschillende stukken, maar ter zitting is duidelijk geworden dat het eisers 1 alleen nog gaat om de stukken met betrekking tot het overleg van het college met [afkorting naam derde partij] inzake haar brieven van 15 juni 2022 en 7 september 2023. Eisers 1 vermoeden dat hierover meer stukken bestaan dan het college heeft overgelegd. Hiertoe kunnen volgens hen, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899, ook e-mails, sms- en whatsapp-berichten behoren.

8.1. De Awb bevat geen definitie van “op de zaak betrekking hebbende stukken” als bedoeld in artikel 8:42. Anders dan eisers 1 betogen, kan hiervoor niet zonder meer worden aangesloten bij de uitspraak van 20 maart 2019. In die zaak ging het namelijk om de uitleg van het begrip “document” uit de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in het kader van een verzoek op grond van die wet. Het college heeft gesteld dat het alle beschikbare stukken heeft overgelegd met betrekking tot het overleg met [afkorting naam derde partij] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee voldaan aan artikel 8:42, eerste lid, van de Awb. Eisers 1 hebben niet aannemelijk gemaakt dat er naast de overgelegde stukken nog andere stukken bestaan.

Kon het college gebruik maken van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunningen te verlenen?

9. Eisers 1 betogen dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunningen voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan te verlenen, omdat de aanvragen geen voldoende concrete bouwvoornemens bevatten. Zij wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5725. Volgens eisers 1 volgt uit die uitspraak dat de bevoegdheid uit artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo niet kan worden gebruikt om een toetsingskader vast te stellen voor nog niet geconcretiseerde bouwvoornemens, maar alleen voor de verwezenlijking van een concreet bouwvoornemen. Eisers 1 stellen dat de aanvragen voor de vier deelgebieden samen overeenkomen met de verbeelding en de bouwregels van het vernietigde bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” en dus niet voldoende concreet zijn. De samenhangende aanvragen voor bouwen zijn ook niet ingediend.
Eisers 1 doelen op de aanvragen zoals die op 28 juli 2021 zijn ingediend. De wijzigingen van 6 januari 2022 met gewijzigde situatietekeningen en nieuwe beschrijvingen voor de deelgebieden moeten volgens hen buiten beschouwing blijven, omdat dat geen ondergeschikte wijzigingen van de aanvraag zijn en daarvoor dus een nieuwe aanvraag had moeten worden ingediend.

9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 2.7 van de Wabo het expliciet mogelijk maakt dat de omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik los wordt aangevraagd van andere vergunningplichtige activiteiten zoals bouwen. Volgens het college volgt uit de uitspraak van 1 september 2010 dat een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik geen toetsingskader mag bevatten voor een groot aantal nog niet geconcretiseerde toekomstige bouwplannen; er moet sprake zijn van een concreet bouwvoornemen. Het college stelt dat volgens de Afdeling voorschriften en beperkingen aan de omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik mogen worden verbonden, maar dat die op het project moeten worden toegesneden.
In dit geval zijn omgevingsvergunningen aangevraagd en verleend voor vier concrete projecten, die nader zijn geduid in de aanvraag en de daarbij behorende (situatie)tekeningen en ruimtelijke onderbouwing. In de voorschriften is bepaald dat de projecten overeenkomstig de tekeningen en beschrijvingen moeten worden gerealiseerd. Uit de situatietekening volgt de locatie van het hotel en de woningen en bijvoorbeeld ook de maximale bouwhoogte. Dat de exacte vormgeving van de bouwwerken pas aan de orde komt bij de omgevingsvergunning voor bouwen, doet daar volgens het college niet aan af.

9.2. De rechtbank beschouwt het betoog dat de aanvullingen van 6 januari 2022 buiten beschouwing moeten blijven, omdat dit geen ondergeschikte wijzigingen van de aanvragen zijn, als nieuwe beroepsgrond. Gelet op artikel 1.6a van de Chw kunnen na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom niet behandelen. Hoewel eisers 1 hebben gesteld dat de toepasselijkheid van de Chw, in strijd met artikel 11 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, niet in de bestreden besluiten is vermeld, is de rechtbank van oordeel dat de toepasselijkheid van de Chw aan eisers 1 kan worden tegengeworpen. In de kennisgevingen van de bestreden besluiten is immers wel vermeld dat de Chw van toepassing is en dat na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. Eisers 1 konden daarom weten dat zij na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe beroepsgronden meer konden aanvoeren. De rechtbank ziet daarom geen reden om artikel 1.6a van de Chw in dit geval niet toe te passen. Gelet hierop gaat de rechtbank bij de beoordeling van de beroepsgrond uit van de aanvragen zoals die met de aanvullingen van 6 januari 2022 zijn gewijzigd.

9.3. De Afdeling heeft in de door eisers aangehaalde uitspraak van 1 september 2010 geoordeeld dat de bevoegdheid om een projectbesluit vast te stellen niet kan worden aangewend om, vooruitlopend op de vaststelling van een bestemmingsplan, een toetsingskader vast te stellen voor een groot aantal nog niet geconcretiseerde bouwplannen dat het geldende plan vervangt; een projectbesluit kan slechts voorzien in de behoefte om, vooruitlopend op de vaststelling van een bestemmingsplan, een concreet bouwvoornemen te verwezenlijken dat wijzigingen aanbrengt in de fysieke leefomgeving. Deze uitspraak had betrekking op een projectbesluit op grond van artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening, zoals die bepaling vóór 1 oktober 2010 luidde. De rechtbank gaat ervan uit dat uit deze uitspraak volgt dat ook een omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo, zoals hier aan de orde is, alleen kan worden verleend als sprake is van een voldoende concreet bouwvoornemen.

9.4. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de aanvragen met de daarbij behorende aanvullingen in dit geval niet zo onbepaald dat daarin geen voldoende concrete bouwvoornemens zijn opgenomen. Uit de aanvragen en de bestreden besluiten blijkt niet dat is beoogd om een toetsingskader te scheppen dat zich leent voor herhaalde toepassing op toekomstige, nog niet geconcretiseerde bouwplannen. Uit de aanvragen volgt juist dat [afkorting naam derde partij] een concreet voornemen heeft voor de bouw van een hotel met 40 kamers en in totaal 40 nieuwe woningen in de vier deelgebieden. De locatie van het hotel en de woningen en van bijvoorbeeld de bijbehorende parkeerplaatsen, infrastructuur en groenvoorzieningen is weergegeven op de kaarten van de deelgebieden die bij de aanvraag zijn gevoegd en in de beschrijvingen zijn de maximale afmetingen van de gebouwen bepaald. Dat de precieze afmetingen en vormgeving van de gebouwen nog niet zijn vastgelegd, maakt niet dat geen sprake is van een concreet bouwvoornemen. Daarbij is ook van belang dat artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid om eerst een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik aan te vragen en pas daarna een aanvraag te doen om een omgevingsvergunning voor bouwen. [afkorting naam derde partij] heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt en zal de omgevingsvergunningen voor bouwen later aanvragen.
Het college kon daarom gebruik maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunningen voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. De beroepsgrond slaagt niet.

Had er een natuurvergunning of natuurtoestemming moeten worden aangevraagd?

10. Eisers betogen dat een natuurvergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is en dat een passende beoordeling moet worden gemaakt. Volgens hen had de natuurvergunning moeten worden aangehaakt aan de omgevingsvergunningen. Bij de aanvragen had [afkorting naam derde partij] daarom ook een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, in samenhang met artikel 2.2aa, onderdeel a, van het Bor (hierna: natuurtoestemming) moeten aanvragen. Daarbij had volgens eisers 1 een vvgb aan het college van gedeputeerde staten moeten worden gevraagd.
Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland heeft bij besluit van 2 februari 2017 een Wnb-vergunning aan [afkorting naam derde partij] verleend voor de ontwikkeling die in het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” was voorzien. Volgens eisers volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1129, over het bestemmingsplan dat die Wnb-vergunning niet kan worden gebruikt voor de verlening van de omgevingsvergunningen. De Wnb-vergunning en de daarbij gemaakte passende beoordeling zijn namelijk gebaseerd op het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS; zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603). Daarom is volgens eisers een nieuwe passende beoordeling nodig.

10.1. Eisers 2 stellen zich hierbij op het standpunt dat de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020 weliswaar gaat over de vaststelling van een bestemmingsplan, maar dat ook niet op de Wnb-vergunning uit 2017 kan worden teruggevallen wanneer het project met omgevingsvergunningen voor een buitenplanse afwijking mogelijk wordt gemaakt. Eisers 2 wijzen op artikel 2.8, eerste en tweede lid, van de Wnb. Het uitgangspunt is dat voor een project een passende beoordeling moet worden gemaakt. De uitzondering uit het tweede lid is volgens eisers 2 niet aan de orde, omdat de eerder gemaakte passende beoordeling gebaseerd is op het PAS. Een nieuwe passende beoordeling kan in dit geval daarom juist wel nieuwe gegevens en inzichten opleveren over de significante gevolgen van het project. Eisers 1 nemen dit standpunt ook in.

Daarnaast stellen eisers 2 dat het project zoals dat nu is vergund verschilt van het project waarvoor de Wnb-vergunning is verleend. Volgens hen is de vergunning uit 2017 verleend voor wat het bestemmingsplan mogelijk zou maken, maar wijkt dat af van wat met de bestreden besluiten is vergund. Eisers 2 stellen dat de bedoeling van de bestreden besluiten is om de locatie door te ontwikkelen naar een volwaardige badplaats aan zee, terwijl het bestemmingsplan meer uitging van een recreatieve invulling. Daarnaast ging het in het bestemmingsplan voor een deel om recreatiewoningen en voor een deel om permanente woningen en is er nu geen onderscheid meer, zodat de gevolgen voor het Natura 2000-gebied groter kunnen zijn. Verder had het hotel een kleinere oppervlakte en geen onderkeldering. Inmiddels is het de bedoeling dat het hotel wordt samengevoegd met het al bestaande hotel. De bijbehorende voorzieningen waren in het bestemmingsplan nog nader gedefinieerd, maar in de bestreden besluiten niet en de verkeersgeneratie van andere bezoekers dan hotelgasten is in 2017 niet in de Wnb-vergunning betrokken. Bovendien had het projectgebied een andere begrenzing. Ook daarom is volgens eisers 2 een nieuwe passende beoordeling nodig.
Verder betogen eisers 2 dat het college misbruik maakt van zijn bevoegdheid. Er is alleen voor een buitenplanse afwijking gekozen om de Wnb-toets in het kader van het bestemmingsplan te omzeilen.

10.2. Ter zitting hebben eisers 1 onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864 (AquaPri), betoogd dat niet meer van de Wnb-vergunning van 2 februari 2017 kan worden uitgegaan. Daarnaast betogen zij dat in die vergunning geen rekening is gehouden met het onderkelderen van het hotel. Dit kan volgens eisers 1 significante gevolgen hebben voor het Natura 2000-gebied “Duinen Goeree & Kwade Hoek” vanwege de effecten op de grondwaterstand. Daarom is volgens hen geen sprake van één-op-één inpassing van het eerder vergunde project. Eisers 1 betogen ook dat de Wnb-vergunning van 2 februari 2017 moet worden ingetrokken. Zij hebben een verzoek tot intrekking gedaan ingediend bij gedeputeerde staten en hebben beroep ingesteld tegen de afwijzing van dit verzoek.

10.3. Volgens het college is het project al eerder vergund en hoeft gelet op artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb geen nieuwe passende beoordeling te worden gemaakt. Er moet worden uitgegaan van de geldigheid van de onherroepelijke Wnb-vergunning van 2 februari 2017. Gedeputeerde staten hebben het verzoek van eisers 1 om deze vergunning in te trekken afgewezen en de rechtbank Den Haag heeft het beroep daartegen ongegrond verklaard (uitspraak van 15 februari 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:1691). Wat betreft de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020 over het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” stelt het college dat het in dit geval niet om de plantoets op grond van artikel 2.7 van de Wnb gaat, maar om een projecttoets. Daarvoor geldt een ander beoordelingskader. Volgens het college is er in dit geval geen aanhaakplicht, omdat voor het project al een Wnb-vergunning is verleend.

10.4. Tussen partijen is niet in geschil dat de ontwikkelingen die met de bestreden besluiten zijn vergund significante gevolgen kunnen hebben voor het Natura 2000-gebied “Duinen Goeree & Kwade Hoek”. Het gaat hier om een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en niet om een plan als bedoeld in het eerste lid. De omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo is namelijk geen plan in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb.
Partijen zijn het oneens over de vraag of het project al (volledig) is vergund met de Wnb-vergunning van 2 februari 2017 en of [afkorting naam derde partij] een nieuwe natuurvergunning op grond van de Wnb dan wel een natuurtoestemming op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, onderdeel a, van het Bor had moeten aanvragen voor het project. Die vraag hoeft naar het oordeel van de rechtbank niet te worden beantwoord. Voor zover al een natuurvergunning of -toestemming nodig is, is er namelijk geen aanhaakverplichting. Het uitgangspunt in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo is dat onlosmakelijke activiteiten tegelijk worden aangevraagd, maar deze bepaling maakt het mogelijk om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo aan te vragen voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten. Dat betekent dat er in dit geval geen aanhaakverplichting geldt (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2229). De beroepsgronden slagen reeds hierom niet.

Mocht het college de verklaringen van geen bedenkingen van de raad aan de bestreden besluiten 1, 2 en 3 ten grondslag leggen?

11. De raad heeft op 7 september 2023 vvgb’s gegeven voor de bestreden besluiten 1, 2 en 3. Eisers voeren aan dat het college de vvgb’s niet aan deze besluiten ten grondslag had mogen leggen.

11. Eisers 1 betogen onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1511, dat het zwaartepunt van de voorbereiding van de vvgb’s niet genoeg bij de raad heeft gelegen, zodat de eigen bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de raad onvoldoende invulling hebben gekregen. Ook is volgens hen gehandeld in strijd met artikel 3.11 van de Wabo, omdat de aanvullingen op het dossier door de aanvrager niet aan de raad zijn toegezonden. Eisers 1 stellen in dit verband dat het college de raad op 1 september 2021 de aanvragen met een aantal bijbehorende stukken heeft toegestuurd. Daarna zijn tot de raadsvergadering van 2 juni 2022 over de ontwerp-vvgb’s door de aanvrager geen nieuwe stukken aan de raad toegezonden. Volgens eisers 1 zijn de aanvragen tussen 1 september 2021 en 15 maart 2022 (de datum van het raadsvoorstel voor de ontwerp-vvgb’s) wezenlijk gewijzigd, maar zijn de gewijzigde aanvragen met bijlagen niet aan de raad toegezonden. Voor de definitieve besluitvorming is het raadsdossier opnieuw aangevuld, maar volgens eisers 1 zijn ook deze aanvullingen niet door de aanvrager aan de raad toegezonden.

12.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de vergelijking met de uitspraak van 9 mei 2018 niet opgaat. Anders dan in die zaak heeft de raad in dit geval een expliciet besluit genomen over zowel de ontwerp-vvgb’s als over de vvgb’s. De raad was op het moment van besluitvorming op de hoogte van alle relevante stukken, waaronder de aanvraag zoals die op het moment van besluitvorming voorlag. Dat beide raadsbesluiten door het college zijn voorbereid, doet daar niet aan af. Volgens het college is het in dit geval daarom niet zo dat het zwaartepunt van de voorbereiding van de vvgb’s onvoldoende bij de raad heeft gelegen.

12.2. In artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat het bevoegd gezag het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring te geven als bedoeld in artikel 2.27 onverwijld een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken zendt. Dit is geen verplichting voor de aanvrager, maar voor het college. Niet gebleken is dat het college de gewijzigde aanvragen en de daarbij behorende (aanvullende) stukken niet onverwijld aan de raad heeft toegezonden. Het college heeft ter zitting toegelicht dat bij het raadsvoorstel voor de ontwerp-vvgb’s alle bijlagen zijn gevoegd en dat dit bij het raadvoorstel voor de definitieve vvgb’s opnieuw is gebeurd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet in strijd met artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo gehandeld.

12.3. In de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2018 waarnaar eisers 1 hebben verwezen was een omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking ten behoeve van een woningbouwproject aan de orde. Het college had niet onverwijld de relevante stukken aan de raad toegezonden, maar had bovendien zelf het ontwerpbesluit over de vvgb vastgesteld zonder dat de raad daarover had besloten. Dit had tot gevolg dat er geen mogelijkheid was om zienswijzen over het standpunt van de raad in te dienen.
Naar het oordeel van de rechtbank doet zich in dit geval geen vergelijkbare situatie voor. De raad heeft zelfstandig besloten over de ontwerp-vvgb’s en de definitieve vvgb’s. De ontwerp-vvgb’s zijn samen met de ontwerpbesluiten ter inzage gelegd. Dat de raad zelfstandig moet besluiten, betekent niet dat het college niet bij de voorbereiding van de vvgb betrokken mag zijn door bijvoorbeeld een raadsvoorstel op te stellen en aan de raad voor te leggen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2205, en de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 september 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:4637). In dit geval ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het zwaartepunt van de voorbereiding van de vvgb’s te weinig bij de raad heeft gelegen en dat de eigen bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de raad onvoldoende invulling hebben gekregen. De beroepsgrond slaagt niet.

13. Eisers 1 en eisers 2 betogen dat de raad alleen vvgb’s heeft willen geven voor permanent bewoonde woningen voor inwoners van de gemeente en niet de bedoeling heeft gehad om akkoord te gaan met een andere invulling.

Eisers 1 stellen dat uit de beraadslagingen en een op 2 juni 2022 aangenomen motie blijkt dat de raad de gronden wil bestemmen voor een woonwijk voor inwoners van de gemeente en is het de bedoeling van de raad dat de woningen alleen voor permanente bewoning zullen worden gebruikt. De aanvragen hebben echter betrekking op 40 woningen bestemd voor permanente bewoning, recreatie en/of gebruik als tweede woning. Dit blijkt onder meer uit de ruimtelijke onderbouwing. Volgens eisers 1 is de raad hiermee ten onrechte afgeweken de aanvragen. Een vvgb moet namelijk betrekking hebben op het project waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd en de raad kan hierbij niet afwijken van de aanvraag, aldus eisers 1.
Eiser 2 voeren aan dat de raad niet op de hoogte lijkt te zijn geweest van de fasering van de aanvragen en dat de raad daardoor niet weet waarvoor hij een vvgb heeft gegeven. Uit de motie van 2 juni 2022 blijkt volgens eisers 2 duidelijk dat de raad geen dubbelbestemming voor de woningen wenst, dat er al genoeg recreatieve bebouwing is en dat er maatschappelijke noodzaak is om woningen voor de lokale behoefte te bouwen. De toezegging van [afkorting naam derde partij] ziet maar op 70% van de woningen en is niet afdwingbaar. Volgens eisers 2 heeft de raad de vvgb verleend onder de voorwaarde dat de woningen alleen voor permanente bewoning zijn bestemd en dat deze eerst aan de lokale bevolking moeten worden aangeboden, maar die voorwaarde is niet in de vvgb terug te vinden. De omgevingsvergunningen zijn daarom verleend met gebruikmaking van vvgb’s die niet overeenkomen met de duidelijke wil van de raad.

13.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het voor de raad duidelijk was waarover hij in het kader van de vvgb’s moest besluiten. Voorafgaand aan het geven van de vvgb’s heeft het college overleg gevoerd met [afkorting naam derde partij] . Dit is gebeurd naar aanleiding van de motie die de raad op 2 juni 2022 heeft aangenomen. Daarin heeft de raad het college gevraagd om met de initiatiefnemer in gesprek te gaan om de woningen vooral ten goede te laten komen aan inwoners van de gemeente voor permanente bewoning. Naar aanleiding daarvan heeft het college overleg gevoerd met [afkorting naam derde partij] . Zij heeft zich bereid verklaard om rekening te houden met de wens van de raad om de woningen vooral ten goede te laten komen aan inwoners van de gemeente voor permanente bewoning, door zich in te spannen om 70% van de woningen te verkopen aan inwoners van de gemeente die de woningen als permanente woning gaan gebruiken. De brief van [afkorting naam derde partij] van 15 juni 2022 laat volgens het college ruimte om, bij onvoldoende belangstelling voor permanente bewoning, de woningen voor recreatief gebruik te verkopen.

13.2. De vvgb’s staan in deze procedure als zodanig niet ter beoordeling. De rechtbank beoordeelt of het college de vvgb’s aan de bestreden besluiten 1, 2 en 3 ten grondslag had mogen leggen.

13.3. Eisers 1 hebben gewezen op de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 augustus 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:4599. Uit die uitspraak volgt dat de raad geen vvgb mag geven voor een ander project dan is aangevraagd en aan hem is voorgelegd.
Uit de aanvragen voor de deelgebieden 2 en 3 blijkt dat de aanvragen betrekking hebben op het al dan niet in deeltijd bewonen van de woningen, waaronder tevens wordt begrepen het gebruik van een woning als recreatiewoning. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat de raad niet heeft begrepen waarover hij moest besluiten, zoals eisers 2 hebben gesteld. De aanvragen zijn op dit punt duidelijk. Uit de aanvragen blijkt ook dat alleen omgevingsvergunningen zijn aangevraagd voor planologisch strijdig gebruik en nog niet voor bouwen. Overigens is geen sprake van fasering van de aanvragen als bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo.
De motie die tijdens de raadsvergadering van 7 september 2023 is ingediend, is niet aangenomen door de raad. Daaruit kan dan ook niet worden afgeleid dat de raad het standpunt heeft ingenomen dat alleen permanente bewoning van de woningen wordt toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank moet daarom worden uitgegaan van wat de raad op 7 september 2023 daadwerkelijk heeft besloten. Dat is het geven van vvgb’s voor de woningen in de deelgebieden 2 en 3 zonder verdere beperkingen aan of voorwaarden over het soort gebruik van die woningen. De vvgb’s wijken daarmee dus niet af van wat is aangevraagd, namelijk permanente bewoning, gebruik als tweede woning en/of gebruik als recreatiewoning. Er is naar het oordeel van de rechtbank ook geen reden om aan te nemen dat de vvgb’s niet in overeenstemming zijn met wat de raad heeft gewild.
De motie van 2 juni 2022 en de daarop volgende toezegging van [afkorting naam derde partij] in de brief van 15 juni 2022 doen aan dat laatste niet af. Uit de brief blijkt dat [afkorting naam derde partij] slechts een inspanningsverplichting op zich heeft genomen om de woningen aan inwoners van de gemeente te verkopen voor permanente bewoning. Die inspanningsverplichting heeft bovendien maar op 70% van de woningen betrekking. Het is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat [afkorting naam derde partij] niet heeft toegezegd alle woningen uitsluitend voor permanente bewoning aan eigen inwoners te zullen verkopen en niet voor gebruik als tweede woning of recreatiewoning. Deze informatie was bij de raad bekend op het moment van de definitieve besluitvorming en de raad heeft de vvgb’s niettemin zonder verdere voorwaarden afgegeven.

13.4. Gelet op het voorgaande mocht het college de vvgb’s ten grondslag leggen aan de bestreden besluiten 1, 2 en 3. De beroepsgronden slagen niet.

Zijn de omgevingsvergunningen toereikend als toetsingskader voor bouwen en gebruik?

14. Eisers betogen dat de omgevingsvergunningen voor de buitenplanse afwijkingen van het bestemmingsplan geen uitgewerkte gebruiksregels bevatten. De beschrijvingen van de deelgebieden zijn te beperkt. Hierdoor is er onzekerheid over de toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden. De omgevingsvergunningen zijn daarom niet toereikend als toetsingskader bij de verlening van de vereiste omgevingsvergunningen voor bouwen. Zowel eisers 1 als eisers 2 voeren in dit verband een aantal specifieke punten aan.

14.1. Eisers 1 betogen dat een deel van de gronden in deelgebied 1 op de situatietekening onbenoemd is en dat daarvoor dus de bestemming “Agrarisch met waarden-landschapswaarden” uit het bestemmingsplan “Oudeland en Oude Nieuwland 2013” blijft gelden. Eisers 1 voeren ook aan dat bestreden besluit 1 ten onrechte geen regels bevat voor het hotel en de fietsenstalling. Over de deelgebieden 2 en 3 voeren eisers 1 aan dat de bestemming water niet is benoemd. Verder stellen zij zich op het standpunt dat de planregels van het bestemmingsplan “Oudeland en Oude Nieuwland 2013” voor “Wonen-2” niet volledig aansluiten bij de beoogde vorm van wonen. Voor de bestemmingen die niet in het onderliggende bestemmingsplan zijn opgenomen, kunnen volgens eisers 1 de beschrijvingen bij de bestreden besluiten als regels gelden. Die beschrijvingen zijn volgens hen echter te summier om als planregels te kunnen gelden, zodat er onzekerheid is over de bouw- en gebruiksmogelijkheden.

14.2. Eisers 2 voeren aan dat wat betreft het bouwen geen maatvoering of exacte locaties zijn vermeld, bijvoorbeeld voor het hotel.
Over het hotel betogen eisers 2 ook dat in bestreden besluit 1 alleen de goothoogte en de bouwhoogte zijn vastgelegd, maar andere zaken uit het Beeldkwaliteitsplan Ouddorp-Bad (hierna: het Beeldkwaliteitsplan) niet, zoals de gevels, erkers en uitbouwen. De trapsgewijze opbouw van de hoogte, waarbij de hoogte vanaf de kant van de woningen van eisers 2 geleidelijk toeneemt, is ook niet vastgelegd.
Eisers 2 zijn daarnaast van mening dat er onvoldoende duidelijkheid is over de voorzieningen bij het hotel. Er zijn geen regels voor de wellness, horeca en detailhandel en de plaats daarvan ligt niet vast. Voor zover is beoogd dat de wellness en horeca alleen door de hotelgasten mogen worden gebruikt, is dat niet voldoende vastgelegd met de formulering “ten dienste van de eigen hotelgasten” in de beschrijving van deelgebied 1. Volgens eisers 2 is hiermee namelijk niet uitgesloten dat naast de hotelgasten ook anderen gebruik maken van de voorzieningen. Voor de detailhandel is geen enkele voorwaarde opgenomen. Omdat de voorzieningen volgens eisers 2 veel te omvangrijk zijn voor 40 hotelkamers, vinden zij het niet geloofwaardig dat deze alleen door hotelgasten zullen worden gebruikt. Bovendien is zo’n beperking niet handhaafbaar. Daarnaast is volgens eisers 2 onduidelijk of het hotel, net als het bestaande hotel aan de overkant van de Oude Nieuwlandseweg, een Fletcher-hotel wordt. In dat geval zal feitelijk sprake zijn van één groot hotel waarbij over en weer gebruik wordt gemaakt van de faciliteiten.
Over de 40 nieuwe woningen in de deelgebieden 2, 3 en 4 betogen eisers 2 dat door het ontbreken van een definitie van “wonen” onduidelijk is welk gebruik is toegestaan. In het bijzonder noemen zij in dat verband B&B’s, recreatieve verhuur, gebruik door arbeidsmigranten en zorgwoningen.

14.3. Volgens het college bevatten de omgevingsvergunningen voor de vier projecten geen beoordelingsregels. De omgevingsvergunningen zijn volgens het college verleend voor concrete projecten en kunnen geen gebruiksregels bevatten. Er zijn drie horecavestigingen met een totale oppervlakte van maximaal 500 m2 bvo en twee detailhandelsvestigingen met een oppervlakte van maximaal 150 m2 bvo vergund. Deze ondersteunende voorzieningen staan uitsluitend ten dienste van de hotelgasten van het vergunde hotel en het tegenoverliggende hotel “Duinzicht”. Op de tekeningen bij bestreden besluit 1 is volgens het college inderdaad niet aangegeven waar in het vergunde hotel de ondersteunende voorzieningen precies gehuisvest zullen worden. Het college vindt het in het belang van een goede ruimtelijke ordening niet noodzakelijk om dit in de omgevingsvergunning vast te leggen.

14.4. Het project is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Daarom heeft [afkorting naam derde partij] omgevingsvergunningen aangevraagd voor een buitenplanse afwijking van deze bestemmingsplannen. Voor dit concrete project komen die omgevingsvergunningen in de plaats van de bestemmingsplannen en vormen ze het toetsingskader voor de verlening van de nog aan te vragen omgevingsvergunningen voor bouwen. De bestemmingsplannen blijven wel gelden, maar hebben voor dit specifieke project dus geen betekenis. Dat betekent dat de definities uit de planregels of de bouw- en gebruiksregels voor bijvoorbeeld de woonbestemmingen uit het bestemmingsplan hier niet van toepassing zijn. De omgevingsvergunningen staan wat dat betreft op zichzelf.

14.5. Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking heeft betrekking op een concreet project en kan in tegenstelling tot een bestemmingsplan geen algemeen geldende bouw- en gebruiksregels bevatten die op herhaalde toepassing zijn gericht. Voor zover eisers bedoelen te betogen dat het college dergelijke regels aan de omgevingsvergunningen had moeten verbinden, kan dat betoog dus niet slagen. De rechtbank zal aan de hand van de beroepsgronden wel beoordelen of de omgevingsvergunningen te onbepaald zijn en of daardoor onvoldoende duidelijk is welke afwijkingen van het bestemmingsplan zijn vergund.

14.6. De bestreden besluiten bevatten voorschriften, waarin onder meer is bepaald dat alleen de aangevraagde activiteiten zijn vergund zoals die zijn bepaald op de situatietekening en nader zijn beschreven in de beschrijving van het desbetreffende deelgebied. De tekening en de beschrijving maken deel uit van de vergunningen.

14.7. De rechtbank is van oordeel dat de locatie en de andere uitgangspunten voor de bouw van het hotel voldoende zijn vastgelegd in bestreden besluit 1. Niet alleen de locatie en de bouw- en goothoogte zijn bepaald, maar met vergunningvoorschrift 2 is ook vastgelegd dat moet worden voldaan aan de eisen uit het Beeldkwaliteitsplan voor het uiterlijk en de plaatsing van het hotel. Ter zitting is duidelijk geworden dat een trapsgewijze opbouw van het gebouw nog was opgenomen in het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost”, maar dat het college het inmiddels niet meer noodzakelijk vindt om dit voor te schrijven. Dat het college dit niet in bestreden besluit 1 heeft vastgelegd, betekent daarom niet dat het besluit op dit punt te onbepaald is. De rechtbank beoordeelt de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de bouw- en goothoogte van het hotel hierna onder 26.3 nog afzonderlijk.
Ook voor de fietsenstalling zijn uitgangspunten voor de bouw naar het oordeel van de rechtbank voldoende bepaald, nu in de beschrijving de oppervlakte en de goot- en bouwhoogte zijn vastgelegd en de locatie is aangeduid op de situatietekening.
Eisers 1 hebben aangevoerd dat een deel van het gebied niet is benoemd op de situatietekening. Zoals zij ter zitting hebben toegelicht, gaat het om het gedeelte tussen het met “H” aangeduide vlak voor het hotel en de Oude Nieuwlandseweg. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit bestreden besluit 1 met voldoende zekerheid worden afgeleid dat het hier gaat om de buitenruimte van het hotel (het zogenoemde plein). De aanvraag voor deelgebied 1 heeft namelijk in zijn geheel betrekking op de realisatie van een hotel met bijbehorende functies, zodat daaruit volgt dat ook deze gronden daarvoor zijn bestemd. Het plein is bovendien ook opgenomen in het Beeldkwaliteitsplan. Nu er op deze plaats geen specifieke aanduidingen zijn aangebracht op de tekening, zijn er bijvoorbeeld geen gebouwen of parkeerplaatsen toegestaan op deze plaats. Anders dan eisers 1 hebben betoogd, geldt de vergunde afwijking van het bestemmingsplan ook voor dit deel van het terrein.

14.8. Gelet op vergunningvoorschrift 1 is de beschrijving van deelgebied 1 bepalend voor wat er is vergund. In de beschrijving staat, voor zover hier van belang, dat ter plaatse van het met “H” aangeduide vlak “een gebouw [wordt] gerealiseerd hetgeen een hotel met 40 hotelkamers en bijbehorende functies ten dienste van de eigen hotelgasten omvat, alsmede 3 horecavestigingen met een gezamenlijke oppervlakte van 500 m2 ten dienste van de eigen hotelgasten en 2 detailhandelsvestigingen met een gezamenlijke oppervlakte van 150 m2.” De rechtbank begrijpt dit zo dat alle voorzieningen, dus ook de detailhandel, ten dienste van de eigen hotelgasten zijn. Daaronder moet naar het oordeel van de rechtbank worden verstaan dat de wellness, horeca en detailhandel uitsluitend mogen worden gebruikt door de eigen gasten van het hotel, dat wil zeggen gasten die in het hotel overnachten. Het college en [afkorting naam derde partij] hebben ter zitting bevestigd dat dit is beoogd. Als het hotel door dezelfde exploitant wordt geëxploiteerd als het hotel aan de overkant van de Oude Nieuwlandseweg, kan dat mogelijk betekenen dat de hotels als één hotel moeten worden aangemerkt en dat de gasten van het andere hotel moeten worden beschouwd als eigen hotelgasten.
Voor zover eisers 2 vrezen dat de voorzieningen toch door anderen dan de eigen hotelgasten worden gebruikt, is dat een kwestie van handhaving. De rechtbank gaat niet mee in het standpunt van eisers 2 dat de omgevingsvergunning op dit punt niet handhaafbaar is. Daarbij betrekt de rechtbank dat het college en [afkorting naam derde partij] ter zitting hebben uitgelegd hoe kan worden gewaarborgd dat de voorzieningen alleen door eigen hotelgasten worden gebruikt, bijvoorbeeld door reserveringen te koppelen aan het kamernummer.
De rechtbank volgt niet het standpunt van eisers 2 dat bestreden besluit 1 te onbepaald is, omdat daarin niet nader is bepaald waar de voorzieningen van het hotel mogen komen. Uit de beschrijving volgt dat de voorzieningen in het gebouw worden gerealiseerd. De locatie van het gebouw ligt vast, namelijk het vlak “H” op de situatietekening. Naar het oordeel van de rechtbank hoefde het college in de omgevingsvergunning de plaats binnen het gebouw van de voorzieningen niet nader te bepalen.

14.9. Over de deelgebieden 2, 3 en 4 met woningen overweegt de rechtbank het volgende. Ter zitting is toegelicht dat het bij het water gaat om bestaande sloten die niet in strijd zijn met de geldende bestemmingsplannen. In zoverre is dus geen sprake van een afwijking van het bestemmingsplan. De functie water hoefde daarom niet op de situatietekeningen bij de bestreden besluiten te worden weergegeven.
Op de tekeningen zijn de functies wonen, erf en tuin weergegeven. De plaats van de woningen ligt hiermee vast, behalve daar waar uitdrukkelijk in de beschrijving is vermeld dat de situering een bepaald aantal meters mag afwijken. In de beschrijvingen zijn voor de verschillende kavels de maximum bouw- en goothoogtes en de inhoud, het aantal en het type woningen (vrijstaand, halfvrijstaand, rijwoningen en appartementen) opgenomen en zijn de bijbehorende garages en bergingen vermeld. Ook is hierin bepaald dat de woningen mogen worden gebruikt voor permanente bewoning, als tweede woning en als recreatiewoning. Het begrip “wonen” is op zichzelf niet nader omschreven, maar de rechtbank is van oordeel dat de omgevingsvergunningen op dit punt niet te onbepaald zijn.

14.10. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank in wat eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de bestreden besluiten te onbepaald zijn om te kunnen dienen als toetsingskader voor de verlening van de omgevingsvergunningen voor bouwen.
De beroepsgronden slagen niet.

Algemene beroepsgronden over de ruimtelijke onderbouwing

15. Eisers 2 betogen dat de ruimtelijke onderbouwing bij de bestreden besluiten onvoldoende is. Zij stellen in de eerste plaats dat de versie van de ruimtelijke onderbouwing van 7 januari 2022 met de ontwerpbesluiten ter inzage is gelegd, terwijl de definitieve versie van 17 mei 2023 toen al beschikbaar was. De definitieve versie bevat onder meer drie nieuwe bijlagen. De indieners van zienswijzen hebben daar ten onrechte niet op kunnen reageren. Eisers 2 betogen verder dat wordt verwezen naar verouderde stukken uit de bestemmingsplanprocedure.

15.1. Anders dan eisers 2 veronderstellen, zijn de ontwerpbesluiten niet op 19 juli 2023, maar op 20 juli 2022 ter inzage gelegd. De definitieve versie van de ruimtelijke onderbouwing, met de door eisers 2 genoemde nieuw toegevoegde bijlagen, was toen nog niet beschikbaar.
Voor zover het college zich bij het nemen van de bestreden besluiten al zou hebben gebaseerd op stukken die ook in de bestemmingsplanprocedure van het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” uit 2019 zijn gebruikt, stelt de rechtbank vast dat het college in ieder geval ook andere, recentere onderzoeken aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft gelegd. Dit zijn onder meer de ruimtelijke onderbouwing van 17 mei 2023 en de meeste van de bijlagen daarbij, zoals het Beeldkwaliteitsplan, het akoestisch onderzoek en de quickscan ecologie. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het college zich op verouderde onderzoeken heeft gebaseerd.

De beroepsgronden slagen niet.

Is het project in strijd met de ladder voor duurzame verstedelijking in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro)?

16. Eisers 1 voeren aan dat het project in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. In de eerste plaats is volgens hen de behoefte aan het hotel met 40 hotelkamers en de woningen niet aangetoond. In de ruimtelijke onderbouwing ontbreekt een actueel onderzoek naar de behoefte aan hotelkamers. De behoefte aan drie horecavestigingen met een gezamenlijke oppervlakte van 500 m2 en twee detailhandelsvestigingen met een gezamenlijke oppervlakte van 150 m2 is ook niet onderbouwd. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de woningen zijn vermeld in de uitwerking van de gemeentelijke woonvisie (het woningbouwprogramma). In de tabel in bijlage 4 zijn voor Ouddorp Bad 40 woningen opgenomen in de categorie 2B (Bijzonder). Dit betreft een project met een mix van recreatiewoningen, tweede woningen en reguliere woningen, in het bijzonder voor een doelgroep van buiten de gemeente wonende ouderen en jonge gezinnen. Volgens eisers 1 zijn de onderzoeken uit 2010 en 2014 die hierop betrekking hebben verouderd en ziet de aanvraag niet op deze mix van woningen. Daarnaast stellen eisers 1 dat ten onrechte niet is gemotiveerd waarom het hotel en de woningen niet binnen het bestaand stedelijk gebied kunnen worden gerealiseerd. Er zijn binnen het bestaand bebouwd gebied locaties aanwezig die hier mogelijk geschikt voor zijn.

16.1. De motivering voor de toetsing aan de ladder voor duurzame verstedelijking uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is opgenomen in paragraaf 3.4 van de ruimtelijke onderbouwing. Voor het hotel en de daarbij behorende voorzieningen is toegelicht dat er op Goeree-Overflakkee maar vijf hotel-restaurants zijn gevestigd met in totaal 385 slaapplaatsen. Volgens de provinciale kencijfers kunnen er 200.000 hotelovernachtingen per jaar plaatsvinden (10% van het totale aantal overnachtingen van ca. 2 miljoen per jaar vóór corona), maar zijn er op grond van het huidige aanbod maar ongeveer 140.000 overnachtingen per jaar mogelijk. Er is dus nog ruimte om hotelkamers voor 60.000 overnachtingen toe te voegen, wat overeenkomt met 165 slaapplaatsen. Hiermee is volgens het college voldoende onderbouwd dat het hotel in een behoefte voorziet. Het college stelt ook dat de bezettingsgraad van het tegenovergelegen hotel ver boven het landelijk gemiddelde ligt. Het college wijst verder op een onderzoek van Sweco van 17 juni 2024 dat bij het verweerschrift is gevoegd. Daarin is de behoefte aan het hotel en de daarbij behorende voorzieningen nader onderbouwd. Het onderzoek onderschrijft de conclusie van het college dat het hotel voorziet in een behoefte. Daarnaast stelt het college dat er binnen bestaand stedelijk gebied geen locaties zijn die geschikt en beschikbaar zijn voor de beoogde hotelontwikkeling.
Over de 40 woningen stelt het college dat het project in categorie 2B in het woningbouwprogramma 2020-2030 is opgenomen. Aan het woningbouwprogramma liggen de provinciale woningbouwramingen ten grondslag. Volgens die ramingen moeten er in de gemeente tot 2030 nog 3250 woningen aan de woningvoorraad worden toegevoegd om in de woningbehoefte te voorzien. De harde plancapaciteit in de gemeente bedraagt 809 woningen. Volgens het college voorzien de woningen daarom in een behoefte. Binnen bestaand stedelijk gebied zijn er geen mogelijkheden voor woningen met eenzelfde woonmilieu.

16.2. In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bepaald dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. Uit artikel 5.20 van het Bor volgt dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing is op een omgevingsvergunning die met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo wordt verleend.
Tussen partijen is niet in geschil dat de ontwikkelingen in de deelgebieden 1, 2 en 3 een nieuwe stedelijke ontwikkeling zijn.

16.3. In de ruimtelijke onderbouwing is de behoefte aan het hotel met de bijbehorende voorzieningen onderbouwd. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval kon worden uitgegaan van de gegevens over het aantal (hotel)overnachtingen uit de periode vóór corona. Actuelere gegevens, voor zover beschikbaar, zouden uit de coronaperiode komen en zouden daarom juist geen goed beeld geven van de huidige behoefte aan hotelovernachtingen. Het onderzoek van Sweco bevestigt dat de vraag naar hotelovernachtingen zich vanaf 2022 weer heeft hersteld. Naar het oordeel van de rechtbank kon het college op grond van de gegevens uit de ruimtelijke onderbouwing tot de conclusie komen dat het hotel met 40 kamers voorziet in een behoefte. Het latere rapport van Sweco van 17 juni 2024 komt eveneens tot de conclusie dat er behoefte is aan een hotel met 40 kamers en bevestigt daarmee de conclusie uit de ruimtelijke onderbouwing.
Voor zover is aangevoerd dat de behoefte aan de voorzieningen bij het hotel onvoldoende is onderbouwd, stelt de rechtbank voorop dat deze voorzieningen alleen zijn bedoeld voor de eigen hotelgasten (zie overweging 14.8 van deze uitspraak). Verder is van belang dat uit de ruimtelijke onderbouwing naar voren komt dat consumenten meer luxe, comfort en voorzieningen vragen, zodat een hoogwaardig hotel met bijbehorende voorzieningen zoals wellness voorziet in de behoefte aan luxere en jaarrond verblijfsaccommodatie. In het onderzoek van Sweco wordt de kwalitatieve behoefte aan een luxe hotel met voorzieningen bevestigd.

16.4. Wat betreft de woningen is allereerst van belang dat de omgevingsvergunningen zijn aangevraagd en verleend voor woningen die als permanente woning, tweede woning of recreatiewoning mogen worden gebruikt. De omgevingsvergunningen maken de door eisers 1 bedoelde mix van recreatiewoningen, tweede woningen en reguliere woningen dus mogelijk, maar ook andere invullingen zijn toegestaan. In het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is het voldoende dat de behoefte aan één van mogelijke invullingen wordt aangetoond.
De behoefte aan woningen is onderbouwd in de ruimtelijke onderbouwing. Hierin zijn weliswaar onderzoeken uit 2010 en 2014 vermeld, maar de onderbouwing van de behoefte aan de woningen berust niet alleen daarop. De onderzoeken uit 2010 en 2014 gaan bovendien vooral over recreatiewoningen en tweede woningen. Aan de onderbouwing zijn ook recentere documenten ten grondslag gelegd, zoals het gemeentelijke woningbouwprogramma 2020-2030. Voor zover eisers bedoelen dat dat programma ook op verouderde gegevens is gebaseerd, overweegt de rechtbank dat dit het geldende woningbouwprogramma is en dat er ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten geen recenter woningbouwprogramma bestond. De rechtbank is van oordeel dat het college zich op grond van het woningbouwprogramma in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er in ieder geval behoefte is aan 40 nieuwe reguliere woningen in een bijzonder woonmilieu zoals hier aan de orde. Of de behoefte aan tweede woningen en/of recreatiewoningen eveneens is aangetoond, is daarom niet van doorslaggevend belang.

16.5. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de ontwikkeling voorziet in een integrale kwaliteitsverbetering van Ouddorp Bad, met als doel een betere en kwalitatieve overgang tussen de recreatieterreinen en de duinen. Dit wordt bewerkstelligd door het creëren van een bijzonder woonmilieu en het realiseren van een hotel. Dit alles in een groene setting waarbij wordt aangesloten op de bestaande (groen)structuren. Deze ontwikkeling is volgens de ruimtelijke onderbouwing niet mogelijk in het bestaand stedelijk gebied. Er zijn geen locaties beschikbaar die enerzijds voldoende groot zijn om te kunnen voorzien in het kwantitatieve programma en anderzijds de doelstelling van kwaliteitsverbetering van het overgangsgebied bewerkstelligen.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich vanwege zowel de omvang van de ontwikkeling als het beoogde specifieke woonmilieu in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied van Ouddorp in de behoefte aan het hotel en de 40 nieuwe woningen kan worden voorzien. Eisers 1 hebben bovendien geen enkele concrete locatie binnen het bestaand stedelijk gebied genoemd die volgens hen mogelijk geschikt is voor 40 nieuw te bouwen woningen en een hotel.

16.6. De beroepsgrond slaagt niet.
Zijn de omgevingsvergunningen in strijd met gemeentelijk beleid verleend?

17. Volgens eisers 1 zijn de omgevingsvergunningen in strijd met het gemeentelijk beleid verleend.

17. In de eerste plaats betogen eisers 1 dat sprake is van strijd met het Ontwikkelkader verblijfsrecreatie 2022 (het Ontwikkelkader 2022). Het Ontwikkelkader 2022 is volgens hen van toepassing, voor zover de woningen mogen worden gebruikt als recreatiewoning of tweede woning. Volgens eisers 1 volgt uit het Ontwikkelkader 2022 dat niet bij de duinen of op het strand mag worden gebouwd, dat het toeristisch verhuren van reguliere woningen niet bespreekbaar is en dat geen recreatiewoningen op agrarisch bestemde grond mogen worden gebouwd. Eisers 1 zijn het oneens met het standpunt van het college dat het Ontwikkelkader 2022 of de vorige versie uit 2019 niet van toepassing is, omdat al vóór 28 maart 2019 een ruimtelijke procedure voor het gebied liep. Dit was de bestemmingsplanprocedure en die procedure is volgens hen geëindigd met de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020 waarbij het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” is vernietigd.

18.1. Op de datum van de bestreden besluiten gold het Ontwikkelkader 2022, dat door de raad is vastgesteld op 9 maart 2023. Het Ontwikkelkader bevat beleid voor initiatieven voor nieuwe verblijfsrecreatie. De basis voor nieuwe toeristisch-recreatieve initiatieven is de Toeristisch-recreatieve visie Goeree-Overflakkee 2025, waarin in hoofdlijnen is beschreven waar nieuwe initiatieven aan moeten voldoen. Het Ontwikkelkader is daar een uitwerking van.
In het Ontwikkelkader 2022 staat dat gebieden waar reeds een ruimtelijke procedure loopt buiten het kader vallen. De aanvragen zijn ingediend op 28 juli 2021. Op de datum van vaststelling van het Ontwikkelkader 2022 liep dus al een ruimtelijke procedure voor dit gebied. Het college is er daarom terecht van uitgegaan dat het Ontwikkelkader 2022 in dit geval niet van toepassing is.
Het Ontwikkelkader 2019 hanteert hetzelfde uitgangspunt. Het Ontwikkelkader 2019 geldt daarom niet voor gebieden waarvoor op de datum van vaststelling (28 maart 2019) al een ruimtelijke procedure liep. Volgens het college is dat hier het geval, omdat de bestemmingsplanprocedure vóór 28 maart 2019 is begonnen. De rechtbank volgt het standpunt van het college. De procedure voor de omgevingsvergunningen liep op 28 maart 2019 nog niet, maar het Ontwikkelkader 2019 spreekt in dit verband van “gebieden” waarvoor al een ruimtelijke procedure liep en niet van bijvoorbeeld de voorbereiding van een besluit. Het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” heeft betrekking op dezelfde ontwikkeling in hetzelfde gebied en is vóór 28 maart 2019 datum in procedure gebracht. Bovendien is de bestemmingsplanprocedure, zoals het college heeft gesteld, na de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020 niet formeel beëindigd. Het college hoefde de ontwikkelingen die de bestreden besluiten op het gebied van nieuwe verblijfsrecreatie mogelijk maken daarom ook niet te toetsen aan het Ontwikkelkader 2019.
De beroepsgrond slaagt niet.

19. Daarnaast betogen eisers 1 dat een dichtbebouwde nieuwbouwwijk op deze locatie in strijd is met het Raamplan Ouddorp-Bad (het Raamplan) uit 2013. Zij stellen dat het Raamplan een kleinschalige ontwikkeling met een landschappelijke inpassing eist en dat daar in dit geval geen sprake van is door de grote woningen op kleine kavels en de bijbehorende wegen en parkeerplaatsen.

19.1. Volgens het college is met het Raamplan niet beoogd om een toetsingskader voor concrete ontwikkelingen vast te stellen. Het Raamplan bevat uitsluitend een raamwerk dat op hoofdlijnen beschrijft welke ontwikkelingen in een groot gebied in onderlinge samenhang kunnen plaatsvinden, maar het beschrijft niet op welke locatie welke ontwikkeling exact kan plaatsvinden. Bovendien bevat het Raamplan niet meer het actuele ruimtelijke beleid van de gemeente. Dat heeft de raad namelijk tot uitdrukking gebracht door de vaststelling van het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost” in 2019. Daarmee heeft de raad expliciet de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een specifieke ontwikkeling op deze locatie beoordeeld en in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening geacht. De raad heeft dit met het afgeven van de vvgb’s voor het project bevestigd. Verder stelt het college zich op het standpunt dat de ontwikkeling past binnen de uitgangspunten van het Raamplan en dus niet in strijd is met het Raamplan. Het college wijst op paragraaf 4.6 van het Raamplan. In de zienswijzennota van bestreden besluit 2 stelt het college ook dat het Raamplan niet bepaalt dat er geen permanente woningen zijn toegelaten langs de lintenstructuur en in open landbouwpercelen.

19.2. Eisers 1 hebben gewezen op het dichtbebouwde karakter van de nieuwbouwwijk met kleine kavels en wegen en parkeerplaatsen, maar zij hebben niet nader aangeduid met welke specifieke uitgangspunten uit het Raamplan dit volgens hen in strijd is. De rechtbank ziet, mede vanwege het algemene karakter van het Raamplan, geen grond voor het oordeel dat het college de ontwikkelingen in de deelgebieden 2 en 3 in strijd met het Raamplan had moeten achten. De beroepsgrond slaagt niet.

Kon het college zowel permanente als niet-permanente bewoning vergunnen?

20. Op grond van de omgevingsvergunningen mogen de vergunde woningen zowel voor permanente bewoning als voor niet-permanente bewoning (recreatie of tweede woning) worden gebruikt. Volgens eisers 1 kan dat niet gelijktijdig worden toegestaan en heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd waarom het in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Verder betogen eisers 1 dat in de ruimtelijke onderbouwing de behoefte aan 40 reguliere woningen niet goed is onderbouwd, omdat daarin juist de behoefte aan tweede woningen en recreatiewoningen in het hogere segment wordt onderbouwd.

Eisers 2 betogen dat onduidelijk is wat met de woningen in het project wordt beoogd en of dat in overeenstemming is met de politieke besluiten van de raad. Met de omgevingsvergunningen is permanent wonen, gebruik als tweede woning en gebruik als recreatiewoning toegestaan voor alle woningen. Volgens eisers 2 heeft de raad echter besloten dat alleen permanente bewoning is toegestaan en dat de woningen in de eerste plaats voor de lokale bevolking bedoeld moeten zijn. De toezegging van [afkorting naam derde partij] dat zij de woningen eerst zal aanbieden aan de lokale bevolking en vervolgens aan anderen als reguliere woning, biedt geen garantie dat de woningen niet als tweede woning of recreatiewoning zullen worden gebruikt. De toezegging betreft bovendien maar 70% van de woningen en is niet afdwingbaar.

20.1. Het college stelt zich op het standpunt dat uit paragraaf 3.2 en 3.3 van de ruimtelijke onderbouwing volgt dat de provinciale en gemeentelijke regels en beleid zich er niet tegen verzetten dat met de bestreden besluiten zowel permanent wonen als recreatief verblijf in de woningen wordt toegestaan. Het college bestrijdt dat in de ruimtelijke onderbouwing wordt ingezet op recreatiewoningen en tweede woningen. In paragraaf 3.4 van de ruimtelijke onderbouwing is namelijk toegelicht dat er op de projectlocatie ruimte is om woningen met bijzondere kwaliteiten te realiseren en dat de mogelijkheid om de woningen zowel permanent als niet-permanent te bewonen bijdraagt aan het bijzondere woonmilieu dat de initiatiefnemer wil realiseren.

20.2. Uit de aanvragen en de bestreden besluiten blijkt dat deze betrekking hebben op permanente bewoning, gebruik als tweede woning en gebruik als recreatiewoning. Anders dan eisers 2 betogen, is niet gebleken dat de raad alleen heeft willen toestaan dat de woningen permanent worden bewoond en dat de woningen voor de lokale bevolking bedoeld moeten zijn. De vvgb’s die de raad heeft gegeven bevatten op dat punt geen beperkingen of voorwaarden (zie overweging 13.3 van deze uitspraak). Uit de bestreden besluiten en de daaraan ten grondslag gelegde vvgb’s van de raad volgt ook niet dat het college of de raad het in strijd met een goede ruimtelijke ordening achten als niet ten minste 70% van de woningen eerst voor permanente bewoning aan de lokale bevolking wordt aangeboden, zoals [afkorting naam derde partij] in de brief van 15 juni 2022 heeft toegezegd. Dat de toezegging niet afdwingbaar is, is daarom niet van doorslaggevende betekenis.
De rechtbank deelt niet het standpunt van eisers 1 dat permanente en niet-permanente bewoning niet tegelijk kunnen worden toegestaan. Het college heeft dit uitdrukkelijk mogelijk gemaakt met de bestreden besluiten en vindt alle toegestane soorten gebruik in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. In de ruimtelijke onderbouwing is, in tegenstelling tot wat eisers 1 stellen, ook de behoefte aan reguliere woningen voldoende onderbouwd. De rechtbank verwijst op dit punt naar wat onder 16.4 is overwogen. Voor zover het verschil tussen gebruik als permanente woning, tweede woning of recreatiewoning relevant is voor de ruimtelijke gevolgen van het project, is het college bij de beoordeling uitgegaan van de meest ongunstige invulling. Dit komt hierna onder 24.3 uitgebreider aan de orde bij de beroepsgronden over parkeren. Voor het overige hebben eisers niet geconcretiseerd waarom het volgens hen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening om in de omgevingsvergunningen zowel permanente bewoning als gebruik als tweede woning en gebruik als recreatiewoning toe te staan.
De beroepsgronden slagen niet.

Leidt het project tot onaanvaardbare aantasting van het landschap?

21. Eisers 2 voeren aan dat het project leidt tot aantasting van het landschap. Zij zijn het oneens met de conclusie van het college dat het plan recht doet aan de karakteristieke kenmerken van het landschap. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op de ruimtelijke onderbouwing, waarin staat dat het project passend in de omgeving is en dat de agrarische gronden waar het project wordt gerealiseerd geen betekenisvolle ruimtelijke kwaliteit hebben. Volgens eisers 2 is de ruimtelijke kwaliteit van de gronden het open zicht naar de duinen en wordt die kwaliteit aangetast door de bouw van woningen en een hotel. Het agrarische perceel is volgens hen bovendien het laatste aan de kust van Ouddorp dat niet volgebouwd is. Het project leidt volgens eisers 2 bovendien tot een aantasting van de beschermde schurvelingen en zandwallen. Tegen de schurveling op het perceel van Kramer worden parkeerplaatsen en woningen geplaatst. Daardoor verdwijnt de beleving van de schurveling en de binding met de “kamer” (het agrarische perceel). Het oprichten van een losse zandwal in de woonwijk of bij het hotel, zoals het plan is, compenseert dat volgens eisers 2 niet. Ook in deelgebied 4 worden schurvelingen met open kamers aangetast, aldus eisers 2.

21.1. Het college erkent dat het beoogde gebruik een andere ruimtelijke uitstraling heeft dan het huidige gebruik, maar vindt dat het beoogde gebruik in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bebouwing heeft meerwaarde, omdat deze de toeristische aantrekkelijkheid van het gebied vergroot en de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden niet zodanig aantast dat daarom geen planologische medewerking kan worden verleend. Dat het gebied drukker wordt, is een logisch gevolg van de wens om het toerisme in het gebied te bevorderen, aldus het college.

21.2. De rechtbank overweegt dat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat eisers 2 opkomen voor de bescherming van de landschappelijke waarden in de deelgebieden 3 en 4. Zij hebben geen zicht op deze deelgebieden en de deelgebieden liggen op te grote afstand van hun percelen. De rechtbank beperkt zich daarom bij de beoordeling tot de deelgebieden 1 en 2.

21.3. Het project leidt tot een aantasting van de landschappelijke waarden in de deelgebieden 1 en 2, vooral door aantasting van de karakteristieke openheid van het landschap. Een van de karakteristieke elementen van het landschap zijn de schurvelingen (zandwallen) met open kamers. Op de gronden van eisers 2 ligt een schurveling. Die wordt zelf niet aangetast, maar het aangrenzende open gebied wordt gedeeltelijk bebouwd.
In de ruimtelijke onderbouwing is beschreven dat het kleinschalige karakter van het landschap en in het bijzonder het schurvelingenlandschap beschermd moeten worden. In de ruimtelijke onderbouwing en de zienswijzennota bij bestreden besluit 1 wordt echter ook gewezen op het feit dat de Omgevingsverordening Zuid-Holland (de Omgevingsverordening) in februari 2023 is gewijzigd. In de gewijzigde versie is het volledige projectgebied op kaart 19 van bijlage II aangewezen als grote buitenstedelijke bouwlocatie als bedoeld in artikel 6.10 van de Omgevingsverordening. Grote buitenstedelijke bouwlocaties zijn bedoeld voor woningbouwlocaties, bedrijventerreinen en andere stedelijke ontwikkelingen. De aanwijzing heeft tot gevolg dat de aangewezen gronden wat betreft de bescherming van het landschap niet meer onder “Beschermingscategorie 3 Buitengebied” voor “overige gebieden” vallen. Dit volgt uit artikel 6.9a van de Omgevingsverordening. De rechtbank is van oordeel dat het college uit de aanwijzing als grote buitenstedelijke bouwlocatie in de Omgevingsverordening kon afleiden dat de belangen van de daar voorziene ontwikkelingen zwaarder mogen wegen dan het belang van de bescherming van de openheid van het landschap. Verder staat in de ruimtelijke onderbouwing dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo en per deelgebied gelijk blijft en dat de ontwikkeling zorgvuldig wordt ingepast in de omgeving, onder meer door de aanleg van zandwallen en groenvoorzieningen.
Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aantasting van de landschappelijke waarden in de deelgebieden 1 en 2 niet zo ernstig is dat daar in de belangenafweging een doorslaggevend gewicht aan had moet worden toegekend.
De beroepsgrond slaagt niet.

Mocht het college afwijken van de richtafstand ten opzichte van het recreatiepark Het Oude Nieuwland?

22. Volgens eisers 1 liggen enkele woningen in deelgebied 3 binnen de milieuzone van recreatiepark Het Oude Nieuwland en is het college ten onrechte afgeweken van de richtafstand van 50 m.

22.1. In de ruimtelijke onderbouwing is toegelicht dat sprake is van gemengd gebied, zodat op grond van de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering” (hierna: de VNG-brochure) een afstand van 30 m moet worden aangehouden tot het recreatiepark Het Oude Nieuwland. Enkele woningen komen op kortere afstand van het recreatiepark te staan. Volgens het college staat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb in de weg aan een inhoudelijke behoordeling van deze beroepsgrond.

22.2. De richtafstanden uit de VNG-brochure zijn bedoeld om bij de nieuwe woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te waarborgen. Uit artikel 8:69a van de Awb in samenhang met de statutaire doelstellingen van NLGO volgt dat NLGO zich niet op dat belang kan beroepen. De statutaire doelstellingen zijn ook niet gericht op de bescherming van de belangen van de bewoners van het recreatiepark. Ook de belangen van [eiser 1B] zijn niet in het geding. Zijn eigen recreatiewoning ligt op meer dan 30 m van deelgebied 3. [eiser 1B] heeft betoogd dat de richtafstand gevolgen heeft voor de snackbar op het recreatieterrein en dat hij belang heeft bij het behoud van die voorziening. Het belang van de exploitant van de snackbar om zijn bedrijf te kunnen voortzetten, is naar het oordeel van de rechtbank geen eigen belang van [eiser 1B] . Hij kan zich daar gelet op artikel 8:69a van de Awb dan ook niet op beroepen. De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk behandelen.
Is voldoende in waterberging voorzien?

23. Eisers 1 betogen dat het college op grond van de ruimtelijke onderbouwing niet kon concluderen dat de aanleg van compenserend water niet noodzakelijk is. In de ruimtelijke onderbouwing is namelijk geen kwantitatieve analyse gemaakt van de benodigde waterberging en de klimaatontwikkeling. Het is niet duidelijk welke oppervlakte daadwerkelijk verhard wordt, maar volgens eisers 1 moet worden uitgegaan van de mogelijkheid dat de verkochte particuliere grond volledig verhard wordt, omdat dat is toegestaan. Er is geen ruimte in het project voor waterberging en ook geen zekerheidstelling dat er waterberging zal komen als dat nodig is.

23.1. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond, mede gelet op de ruimtelijke onderbouwing, zo dat het hier gaat om de afvoer van regenwater uit het projectgebied en het voorkomen van wateroverlast voor de toekomstige bewoners en gebruikers van dat gebied. Eisers 1 kunnen zich niet op dat belang beroepen. De statutaire belangen van NLGO, die op natuur- en landschapsbescherming zijn gericht, en de individuele belangen van [eiser 1B] worden naar het oordeel van de rechtbank niet geraakt. Daarbij is van belang dat gelet op de afstand tot het projectgebied niet aannemelijk is dat eventuele wateroverlast zich zal uitstrekken tot het perceel van [eiser 1B] . Artikel 8:69a van de Awb staat daarom in de weg aan een inhoudelijke behoordeling van deze beroepsgrond.

Wordt er in voldoende parkeergelegenheid voor het project voorzien?

24. Eisers betogen dat de parkeerbehoefte voor het project te laag is ingeschat.

Eisers 1 voeren aan dat de parkeerbehoefte in de ruimtelijke onderbouwing niet op de juiste manier is berekend. In de ruimtelijke onderbouwing is een parkeerbehoefte van 146 parkeerplaatsen berekend voor het totale project. Er worden 204 parkeerplaatsen gerealiseerd. Eisers 1 betogen dat de totale parkeerbehoefte 227 plaatsen is en dat er dus een tekort van 23 parkeerplaatsen is. Volgens eisers 1 is ten onrechte geen rekening gehouden met de parkeerbehoefte van de horeca (drie vestigingen met een gezamenlijke oppervlakte van 500 m2) en detailhandel (150 m2) in deelgebied 1. Voor de horeca zijn volgens hen 75 parkeerplaatsen nodig en voor de detailhandel 6 parkeerplaatsen. In de gewijzigde beschrijving van deelgebied 1 staat weliswaar dat de drie horecavestigingen ten dienste van de eigen hotelgasten staan, maar volgens eisers 1 is dat niet realistisch voor een hotel met 40 kamers.

Eisers 2 voeren aan bij de berekening is uitgegaan van permanente bewoning en dat geen rekening is gehouden met het gebruik als recreatiewoning en andere toegestane woonvormen, zoals verhuur aan arbeidsmigranten, zorgwoningen en B&B’s. Die functies genereren volgens hen meer verkeer en een grotere parkeerbehoefte. Voor de functies horeca, detailhandel en wellness is ten onrechte aangenomen dat er geen extra parkeerbehoefte is. Volgens eisers 2 is het niet realistisch dat die functies alleen voor de hotelgasten zijn. Eisers 2 stellen verder dat een deel van deelgebied 1 op dit moment in gebruik is als parkeerplaats met 24 parkeerplaatsen voor het huidige hotel Duinzicht. Door de bouw van het nieuwe hotel zal voor het bestaande hotel een tekort aan parkeerplaatsen ontstaan. Voor zover dat wordt opgevangen door het gebruik van de parkeerplaatsen die achter het nieuwe hotel worden gerealiseerd, is de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie niet juist berekend.

24.1. De rechtbank stelt voorop dat pas bij de verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen wordt getoetst aan de parkeernormen die zijn opgenomen in de planregels van het paraplubestemmingsplan Wonen en Parkeren. In het kader van de omgevingsvergunningen voor planologisch strijdig gebruik moet echter wel worden beoordeeld of er wat betreft parkeren sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

24.2. Het college heeft bij deze beoordeling de richtlijnen uit CROW-publicatie 381 Toekomstbestendig parkeren als uitgangspunt gehanteerd. Het college is daarbij uitgegaan van het gemiddelde van de minimum- en maximumkencijfers uit de CROW-richtlijnen.
In paragraaf 2.2.2 van de ruimtelijke onderbouwing is berekend dat er in totaal 146 parkeerplaatsen nodig zijn. Dit zijn in de eerste plaats 24 parkeerplaatsen die nu al in het projectgebied aanwezig zijn voor bestaande functies in de omgeving, waaronder hotel Duinzicht. Dit aantal moet gehandhaafd blijven. Voor de ontwikkeling zelf is in de ruimtelijke onderbouwing een parkeerbehoefte van 122 parkeerplaatsen berekend. Er zijn in totaal 204 parkeerplaatsen voorzien in het projectgebied. Het gaat om parkeerplaatsen op een parkeerterrein bij het hotel, parkeren op eigen terrein bij de woningen en extra parkeerplaatsen in het openbare gebied rond de woningen.

24.3. Voor de 40 nieuwe woningen in de deelgebieden 2, 3 en 4 is bij de berekening uitgegaan van een parkeerbehoefte van 2,3 parkeerplaatsen per woning. Voor de vijf bestaande recreatiewoningen zijn al voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein aanwezig, ook als deze als reguliere woningen gebruikt worden. De gehanteerde norm voor de 40 nieuwe woningen is de norm voor “Wonen (koop, huis, vrijstaand)”. Het college heeft ter zitting toegelicht dat dit de strengste parkeernorm is en dat voor andere mogelijke functies, zoals recreatiewoningen, lagere parkeernormen gelden. Het college is daarmee uitgegaan van een worstcasescenario. Het betoog van eisers 2 dat de parkeerbehoefte voor de woningen is onderschat slaagt daarom niet.

24.4. Voor het hotel is uitgegaan van een parkeerbehoefte van 7,5 parkeerplaatsen per 10 kamers, dus in totaal 30 parkeerplaatsen. Het betoog van eisers 1 en eisers 2 dat extra parkeerplaatsen nodig zijn voor de voorzieningen bij het hotel (wellness, horeca en detailhandel) kan niet slagen. Zoals onder 14.8 is overwogen, zijn deze voorzieningen uitsluitend bedoeld voor de eigen hotelgasten die in het hotel overnachten. Daaronder kunnen onder omstandigheden mogelijk ook de gasten van het tegenovergelegen hotel Duinzicht worden begrepen, maar vanwege de korte afstand tussen de hotels is niet te verwachten dat zij met de auto naar het hotel zullen komen. Voor deze hotelgasten zijn dan ook geen extra parkeerplaatsen nodig.
Eisers 2 hebben gewezen op de 24 bestaande parkeerplaatsen in het projectgebied voor hotel Duinzicht. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat er rekening mee is gehouden dat deze parkeerplaatsen op de huidige plaats verdwijnen en dat er op een andere plaats in het projectgebied 24 vervangende parkeerplaatsen moeten worden aangelegd. Deze parkeerplaatsen zijn in de ruimtelijke onderbouwing opgeteld bij de parkeerbehoefte van de ontwikkelingen zelf.

24.5. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de parkeerbehoefte is onderschat. Het aantal parkeerplaatsen dat is voorzien, is bovendien hoger dan het aantal parkeerplaatsen dat volgens de berekening nodig is. De realisatie van de parkeerplaatsen is verzekerd via de vergunningvoorschriften in combinatie met de situatietekeningen bij de bestreden besluiten. Het college heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er wat betreft parkeren geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De beroepsgronden slagen niet.
Is er bij de woningen van eisers 2 onaanvaardbare geluidhinder?

25. Eisers 2 vrezen toename van geluidhinder door het project. Het gaat in de eerste plaats om het gebruik van de gronden voor het hotel met horeca, detailhandel en recreatieve voorzieningen en voor woningen. Eisers 2 stellen ook dat zij in de huidige situatie al veel overlast ondervinden van het hotel tegenover hun woningen.
Daarnaast gaat het om een gewijzigde verkeersafwikkeling. Eisers 2 stellen dat de Vrijheidsweg van een 80 km/uur-weg wordt gewijzigd in een 50 km/uur-weg om de woningbouw mogelijk te maken en dat de Oude Nieuwlandseweg wordt aangewezen als hoofdontsluitingsweg voor het gebied. Die weg is daar volgens hen niet geschikt voor en het college heeft ten onrechte niet onderzocht of als gevolg van deze wijziging bij de woningen van eisers 2 de voorkeursgrenswaarde van 48 dB uit de Wet geluidhinder wordt overschreden. Eisers 2 wijzen op het akoestisch onderzoek bij het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost”, waarin is vermeld dat de geluidbelasting vanwege het wegverkeer op de woning van Van der Meijden-Both 51 dB zal zijn. Ook uit het akoestisch onderzoek van Kraaij van 15 maart 2021 dat bij de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd blijkt volgens eisers 2 dat de voorkeursgrenswaarde op deze woning wordt overschreden.
Eisers 2 voeren verder aan dat in het akoestisch onderzoek niet van de juiste uitgangspunten is uitgegaan. Hierdoor is het aantal verkeersbewegingen onderschat. Volgens eisers 2 is in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte vermeld dat het aantal motorvoertuigen ter hoogte van de Oude Nieuwlandseweg ten westen van de Blankersberg toeneemt van 1.641 naar 1.708 mvt/etmaal. Voor de verkeersgegevens is uitgegaan van het Verkeerscirculatieplan Ouddorp (hierna: het VCP) van 20 april 2015, waarin een prognose is gemaakt voor 2030. Eisers 2 betogen dat geen rekening is gehouden met de verkeersgeneratie van de functies detailhandel, horeca en wellness. Het college gaat er volgens hen ten onrechte van uit dat die voorzieningen alleen door de eigen hotelgasten worden gebruikt. Daarnaast is geen rekening gehouden met het gebruik van de woningen als recreatiewoningen en andere woonvormen die zijn toegestaan, zoals arbeidsmigranten, zorgwoningen en een B&B met maximaal 5 kamers per woning. Verder is het VCP volgens eisers 2 verouderd. Sinds 2015 zijn in de onmiddellijke nabijheid van het projectgebied grote vakantieparken gebouwd met 354 vakantiebungalows en 205 vakantiewoningen. In het VCP is daarvoor een prognose gemaakt, maar volgens eisers hadden de werkelijke verkeerscijfers moeten worden gebruikt. Eisers 2 stellen ook dat de verkeersgeneratie van het bestaande hotel – dat in 2011 is gebouwd – niet in het VCP is meegenomen.

25.1. De rechtbank acht het, gelet op de afstand en het soort gebruik, niet aannemelijk dat eisers 2 onaanvaardbare geluidhinder zullen ondervinden van de woningen in deelgebied 2. Over het hotel staat in de ruimtelijke onderbouwing dat hiervoor op grond van de VNG-brochure een richtafstand van 10 m geldt voor het gebiedstype gemengd gebied en dat aan die afstand wordt voldaan. Eisers 2 hebben de juistheid van de genoemde richtafstand en het gebiedstype niet bestreden. Nu aan de richtafstand wordt voldaan, kon het college er in zoverre in redelijkheid van uitgaan dat bij de woningen van eisers 2 een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd is.

25.2. Voor de bestaande woningen van eisers 2 volgt niet uit artikel 76a van de Wet geluidhinder dat de voorkeursgrenswaarde van 48 dB in acht moet worden genomen. De bestreden besluiten voorzien namelijk niet in de aanleg van een nieuwe weg of een reconstructie. De door eisers 2 bedoelde wijziging van de maximumsnelheid op de Vrijheidsweg en de daarmee samenhangende wijziging van de functie van de Oude Nieuwlandseweg zijn geen reconstructie in de zin van de Wet geluidhinder. Het verkeersgeluid kan echter wel in het kader van de goede ruimtelijke ordening worden beoordeeld.

25.3. Het college stelt zich op het standpunt dat er wat betreft het verkeersgeluid geen sprake is van onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat van eisers 2. Het college baseert zich daarbij op de ruimtelijke onderbouwing en het akoestisch onderzoek van Kraaij van 15 maart 2021. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat het aantal verkeersbewegingen op de Oude Nieuwlandseweg ten westen van Blankersberg 1.641 mvt/etmaal bedraagt vóór de ontwikkeling van Ouddorp Bad en daarna 1.708 mvt/etmaal. De verkeersgeneratie van het project bedraagt volgens de ruimtelijke onderbouwing 445 extra mvt/etmaal. Dat is 67 mvt/etmaal meer dan in het VCP, dat ook uitgaat van woningbouw in het gebied, al was berekend. Volgens de ruimtelijke onderbouwing leidt de toename van het aantal verkeersbewegingen tot een geluidstoename van 0,17 dB Lden. Dit is geen waarneembare toename.

25.4. De rechtbank leidt uit de stukken af dat, anders dan eisers 2 stellen, rekening is gehouden met de – al uitgevoerde – afwaardering van de Vrijheidsweg van 80 km/uur naar 50 km/uur. Deze maatregel is ook al in het VCP uit 2015 vermeld. De bestreden besluiten voorzien niet in fysieke wijzigingen aan de Oude Nieuwlandseweg en de maximumsnelheid van 30 km/uur verandert daar niet. Uit de stukken blijkt ook dat rekening is gehouden met een toename van het verkeer op de Oude Nieuwlandseweg. De rechtbank acht het echter niet aannemelijk dat het verkeer voor het hele project voornamelijk de Oude Nieuwlandseweg zal gebruiken en niet de Vrijheidsweg, zoals eisers 2 veronderstellen.
Eisers 2 hebben verder gesteld dat in het onderzoek geen rekening is gehouden met de verkeersaantrekkende werking van de voorzieningen bij het hotel, namelijk wellness, horeca en detailhandel. Deze voorzieningen zijn echter uitsluitend voor de eigen hotelgasten bedoeld. Het college kon er daarom van uitgaan dat hierdoor geen extra verkeersbewegingen worden veroorzaakt (zie de overwegingen 14.8 en 24.4 van deze uitspraak). Zoals onder 24.3 is overwogen, is voor de woningen uitgegaan van een worstcasesituatie. Dat geldt niet alleen voor het parkeren, maar ook voor de verkeersgeneratie. De rechtbank ziet ook op dit punt geen reden om aan te nemen dat het aantal verkeersbewegingen is onderschat.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de gegevens uit het VCP niet hadden mogen worden gebruikt. In de onderzoeken die aan de bestreden besluiten ten grondslag zijn gelegd is rekening gehouden met de verkeersgeneratie van het project in zijn huidige vorm. Dat is vergeleken met de bouw van 60 woningen waar het VCP van uitging. In zoverre heeft dus een actualisatie plaatsgevonden. Eisers 2 hebben niet aannemelijk gemaakt dat het sinds 2011 bestaande hotel Duinzicht niet in het VCP is betrokken. Ook verder hebben eisers 2 niet aannemelijk gemaakt dat de cijfers uit het VCP zodanig achterhaald zijn dat daarvan niet meer kon worden uitgegaan.
Gelet hierop ziet de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de conclusie in de ruimtelijke onderbouwing dat het aantal verkeersbewegingen op dit deel van de Oude Nieuwlandseweg maar beperkt toeneemt door het project en dat de toename van de geluidbelasting eveneens zeer gering is. De geluidbelasting op de woningen van eisers is volgens het akoestisch onderzoek wel hoger dan de voorkeursgrenswaarde uit de Wet geluidhinder, maar omdat de toename door het project zo beperkt is, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van een onaanvaardbare verslechtering van het woon- en leefklimaat van eisers 2.

25.5. De beroepsgronden slagen niet.

Is voor het overige sprake van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van eisers 2?

26. Eisers 2 voeren aan dat hun woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast door de ruime bouw- en gebruiksmogelijkheden voor het naastgelegen perceel. Zij ondervinden al overlast van het bestaande hotel tegenover hun woningen en vrezen dat de overlast verder verergert door de komst van nog een hotel met horeca, detailhandel en wellness en een woonwijk waarvan de woningen recreatief kunnen worden verhuurd.
Eisers 2 vinden het gebouw voor de fietsenstalling bij het hotel te groot. Het gebouw moet bovendien op een andere plaats komen om overlast bij de woning van Van der Meijden-Both te voorkomen.
Verder betogen eisers 2 dat bestreden besluit 1 in strijd is met het Beeldkwaliteitsplan, omdat de bouwmogelijkheden ruimer zijn dan in het Beeldkwaliteitsplan is voorzien. De daarin genoemde schaalsprong (trapsgewijze verhoging van de bebouwing) is niet vastgelegd in de omgevingsvergunning. Dit betekent dat op korte afstand van het perceel van Van der Meijden-Both een blinde muur kan worden gebouwd.
Daarnaast wordt volgens eisers 2 de privacy aangetast, omdat vlak naast de perceelsgrens een hotel van drie verdiepingen mogelijk wordt gemaakt met hotelkamers die uitkijken op het perceel en de woning van Van der Meijden-Both. Op dit punt verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2081.
Eisers 2 betogen verder dat de voorwaardelijke verplichting in voorschrift 3 over de groenvoorziening niet toereikend is. De groenvoorziening moet binnen twee jaar na voltooiing van het hotel zijn gerealiseerd en in stand worden gehouden. Het voorschrift is volgens eisers 2 rechtsonzeker, omdat niet duidelijk is wanneer het hotel “voltooid” is. Bovendien vinden eisers 2 de termijn van twee jaar te lang en is de groene buffer de eerste jaren nog te klein.

26.1. De beroepsgronden richten zich tegen de bestreden besluiten 1 en 2 die in de deelgebieden 1 en 2 een hotel en woningen mogelijk maken. Eisers 2 hebben een aantal specifieke punten genoemd, die hierna worden beoordeeld. Al deze punten betreffen het hotel. Voor het overige hebben eisers 2 hun betoog dat het woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast niet nader onderbouwd.

26.2. Op de situatietekening van deelgebied 1 is de fietsenstalling ingetekend op korte afstand van de westelijke perceelsgrens. Uit vergunningvoorschrift 3 in samenhang met de beschrijving van deelgebied 1 volgt dat de fietsenstalling maximaal 3 m hoog en 50 m2 groot mag zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college een gebouw met deze afmetingen in redelijkheid in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kunnen achten. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de afstand tot de dichtstbijzijnde woning van eisers 2 ongeveer 17 m bedraagt en dat in de omgevingsvergunning aan twee kanten van de fietsenstalling een afschermende groenvoorziening is voorgeschreven. De rechtbank ziet verder in wat eisers 2 hebben aangevoerd geen grond voor de verwachting dat het gebruik van de fietsenstalling tot onaanvaardbare hinder zal leiden.

26.3. Voor het hotel is in de omgevingsvergunning een maximumgoothoogte van 7 m en een maximumbouwhoogte van 11 m voorgeschreven. In voorschrift 2 van bestreden besluit 1 is voorgeschreven dat het uiterlijk en de plaatsing van de te bouwen bouwwerken moet voldoen aan de eisen uit het Beeldkwaliteitsplan. Dit betekent dat de vergunde bouwmogelijkheden niet ruimer kunnen zijn dan wat het Beeldkwaliteitsplan mogelijk maakt. De trapsgewijze opbouw van het gebouw is niet in het Beeldkwaliteitsplan vastgelegd. Zoals onder 14.7 is overwogen, was de trapsgewijze opbouw nog opgenomen in het bestemmingsplan “Ouddorp Bad Oost”, maar vindt het college dit inmiddels niet meer noodzakelijk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een goothoogte van 7 m en een bouwhoogte van 11 m zonder trapsgewijze opbouw aanvaardbaar zijn. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat het hotel zich op enige afstand van de woningen van eisers 2 bevindt. De afstand tot de perceelsgrens is namelijk ongeveer 17 m en de afstand tot de dichtstbijzijnde woning is ongeveer 25 m. Verder is van belang dat op grond van de omgevingsvergunning een afschermende groenvoorziening moet worden gerealiseerd tussen het hotel en de percelen van eisers 2. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college de bouwmogelijkheden voor het hotel eveneens in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten.

26.4. Het college heeft zich gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een onaanvaardbare aantasting van de privacy van eisers 2. Eisers 2 hebben gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, maar de rechtbank vindt die situatie niet vergelijkbaar met de situatie van eisers 2. Het hotel is lager dan het appartementencomplex dat in die zaak aan de orde was en de afstand tot de perceelsgrens bedroeg daar slechts 2 m.

26.5. Over de groenvoorziening overweegt de rechtbank het volgende.
Uit voorschrift 3 van bestreden besluit 1 volgt dat binnen het projectgebied gerealiseerde bebouwing slechts in stand mag worden gehouden, indien binnen twee jaar na voltooiing van de bebouwing de groenvoorzieningen voor dit projectgebied (inclusief zandwallen), zoals aangeduid op de tekening ‘Hoofdstructuur Groenvoorziening’ (bijlage 4 bij de ruimtelijke onderbouwing) en nader uitgewerkt en bepaald in hoofdstuk 7 van het Beeldkwaliteitsplan, zijn gerealiseerd en in stand worden gehouden. Uit bijlage 4 bij de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat het op deze plaats gaat om een “groensingel, bosplantsoen”.
Het is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk wat onder voltooiing van de bebouwing moet worden verstaan. Ter zitting heeft [afkorting naam derde partij] toegelicht dat er tijdens de bouwwerkzaamheden nog niet kan worden begonnen met de aanleg van een groenvoorziening en dat een groenvoorziening niet in elk seizoen kan worden aangelegd. Een termijn van een jaar zou daarom mogelijk net niet lang genoeg zijn voor de aanleg van de groenvoorziening. Naar het oordeel van de rechtbank is de termijn van twee jaar gelet hierop niet onredelijk lang. De rechtbank gaat ervan uit dat de groenvoorziening na afloop van die termijn een zodanige omvang moet hebben dat deze daadwerkelijk kan worden aangemerkt als “groensingel, bosplantsoen”.

26.6. Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich geen onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van eisers 2 zal voordoen. De beroepsgronden slagen niet.

Herhaling zienswijzen

27. Eisers 1 en 2 hebben zich voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijzen over de ontwerpbesluiten. In de overwegingen van de bestreden besluiten en de daarbij behorende nota’s van zienswijzen is ingegaan op de zienswijzen. Eisers hebben in het beroepschrift en ter zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen in de bestreden besluiten onjuist zou zijn.

Relativiteit

28. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond niet slaagt en niet uitdrukkelijk op de toepassing van artikel 8:69a van de Awb is ingegaan, heeft de rechtbank zich niet uitgesproken over de vraag of die bepaling aan vernietiging van de bestreden besluiten in de weg staat.

Conclusie en gevolgen

29. Het beroep van eisers 1 tegen bestreden besluit 2 is niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [eiser 1B] . Het beroep van eisers 1 tegen bestreden besluit 2 is, voor zover ontvankelijk, ongegrond. De beroepen van eisers 1 tegen de bestreden besluiten 1 en 3 zijn ongegrond. De beroepen van eisers 2 zijn ongegrond. Eisers krijgen daarom geen vergoeding van hun proceskosten.

29. Omdat de beroepen, voor zover ontvankelijk, ongegrond zijn, hoeft het college het griffierecht niet aan eisers te vergoeden. Aan eisers 1 en eisers 2 is vier keer griffierecht in rekening gebracht voor de behandeling van hun beroepen, waaronder voor eisers 1 ook het beroep in zaak ROT 23/7444. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van samenhangende besluiten als bedoeld in artikel 8:41, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat de griffier ten onrechte vier keer griffierecht heeft geheven in plaats van een maal. De griffier zal het te veel betaalde griffierecht terugbetalen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van eisers 1 tegen bestreden besluit 2 (zaak ROT 23/7441) niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [eiser 1B] ;
- verklaart het beroep van eisers 1 tegen bestreden besluit 2 (zaak ROT 23/7441), voor zover ontvankelijk, ongegrond;
- verklaart de beroepen van eisers 1 tegen bestreden besluiten 1 en 3 (zaken ROT 23/7443 en ROT 23/7442) en de beroepen van eisers 2 (zaken ROT 23/7693, ROT 23/7697, ROT 23/7699 en ROT 23/7701) ongegrond;
- bepaalt dat de griffier het betaalde griffierecht in de zaken ROT 23/7441, ROT 23/7442 en ROT 23/7443 aan eisers 1 en in de zaken ROT 23/7697, ROT 23/7699 en ROT 23/7701 aan eisers 2 terugbetaalt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. C. Vogtschmidt en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht Artikel 8:41 1. Van de indiener van het beroepschrift wordt door de griffier een griffierecht geheven.

[…]
3. Indien het een beroepschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten dan wel van twee of meer indieners tegen hetzelfde besluit betreft, is eenmaal griffierecht verschuldigd. Dit griffierecht is gelijk aan het hoogste van de bedragen die bij toepassing van het tweede lid verschuldigd zouden zijn geweest.
[…]

Artikel 8:421. Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in.

[…]

Artikel 8:69aDe bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Crisis- en herstelwetArtikel 1.6aNa afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.11. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

[…]

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[...]
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
[...]

Artikel 2.71. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
[…]

Artikel 2.121. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

[…]
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.

Artikel 2.271. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.[…]3. De verklaring kan slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven.

4. Het bestuursorgaan dat de verklaring geeft, bepaalt daarbij dat aan de omgevingsvergunning de daarbij aangegeven voorschriften die nodig zijn met het oog op het belang, bedoeld in het derde lid, worden verbonden.

[…]
Artikel 3.11

1. Het bevoegd gezag zendt het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring te geven als bedoeld in artikel 2.27, onverwijld een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken.

2. Op verzoek van het bestuursorgaan geeft het bevoegd gezag toepassing aan artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover dat nodig is voor de beoordeling van de onderdelen van de aanvraag waaromtrent de verklaring is vereist.

3. Zienswijzen die overeenkomstig artikel 3:15 van de Algemene wet bestuursrecht naar voren worden gebracht, en adviezen van de krachtens artikel 2.26 aangewezen adviseurs kunnen mede betrekking hebben op het ontwerp van de verklaring. Voor zover dat het geval is, zendt het bevoegd gezag ze onverwijld aan het bestuursorgaan dat de verklaring geeft. Dit deelt zijn oordeel daarover mee aan het bevoegd gezag.

4. Indien dat met het oog op de voorbereiding van de verklaring nodig is, kan het bestuursorgaan dat bevoegd is de verklaring te geven, het bevoegd gezag verzoeken de termijn waarbinnen de beslissing op de aanvraag moet worden genomen, te verlengen met toepassing van artikel 3:18, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht juncto artikel 3.12, achtste lid. Het bevoegd gezag verlengt de termijn overeenkomstig het verzoek.
Wet natuurbeschermingArtikel 2.71. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.

4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.81. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

[…]

Besluit omgevingsrechtArtikel 2.2aaAls categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:

a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;

[…]

Artikel 5.20Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing.

Artikel 6.51. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.

2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.

[…]

Artikel 6.10a1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.

[…]

4. Een verklaring kan slechts worden gegeven:

a. voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.aa, onderdeel a: op de gronden, die zijn aangegeven in artikel 2.8 en artikel 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming, het bepaalde krachtens artikel 2.9, vierde lid, van die wet en artikel 2.14 van het Besluit natuurbescherming.

[…]

Besluit ruimtelijke ordening

Artikel 3.1.6[…]
2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
[…]

Besluit uitvoering Crisis- en herstelwetArtikel 111. Indien afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de wet op een besluit van toepassing is, wordt dit bij het besluit en bij de bekendmaking of mededeling van het besluit vermeld.

2. Indien tegen het besluit beroep openstaat, wordt bij het besluit en bij de bekendmaking van het besluit voorts vermeld dat:

a. de beroepsgronden in het beroepschrift worden opgenomen;

b. het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, en

c. deze na afloop van de beroepstermijn niet meer kunnen worden aangevuld.