Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 23/3453 en ROT 23/3454
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juli 2024 in de zaken tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
thans de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder,
thans de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder,
(gemachtigde: mr. M. Kool).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank twee beroepen van eiseres tegen drie boetes van € 5.000,- voor overtredingen van de Wet dieren. Met het boetebesluit van 30 september 2022 en twee boetebesluiten van 23 december 2022 heeft verweerder eiseres de boetes opgelegd.
1.1.
Met twee bestreden besluiten van 7 april 2023 op de bezwaren van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
1.3.
De rechtbank heeft de beroep en op 6 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft de boetebesluiten gebaseerd op drie rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA.
2.1.
In het rapport van bevindingen van 18 augustus 2022 (boetezaak 202201680) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 28 februari 2022 omstreeks 17.45 uur onder meer het volgende:
“
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam], functie: bedrijfsleider.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam], functie: bedrijfsleider.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de organen koelcel. In deze koelcel worden varkensorganen bestemd voor humane consumptie opgeslagen.
Ik zag daar aan de onderkant van de verdamper condensdruppels hangen, zie fotobijlage foto 1 t/m 4. Onder deze verdamper bevonden zich een paar bakken waarin nieren waren verzameld, zie fotobijlage foto 5 en 6. Toen ik deze foto's maakte zag ik dat er een aantal condensdruppels op het plastic van de bak vielen. Dit is te zien op foto 7 in de bijgevoegde fotobijlage. Het product (nieren) was twee keer afgedekt met plastic zakjes. Na verder onderzoek concludeerde ik dat er geen sprake was van contaminatie.
Nadat ik het bedrijf op de hoogte had gesteld van mijn bevindingen heeft het bedrijf direct de producten verplaatst. De aanwezige condensdruppels zijn vervolgens verwijderd met een mop.
Condens vanaf een oppervlak kan karkassen/vlees verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.”
2.2.
In het rapport van bevindingen van 28 oktober 2022 (boetezaak 202202230) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 20 juni 2022 omstreeks 11.30 uur onder meer het volgende:
“
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam], functie: kwaliteitsmanager.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam], functie: kwaliteitsmanager.
Tijdens de jaarlijkse systeeminspectie erkenning verlening en onderhoud bevonden mijn collega, met toezichthoudernummer 32956, en ik ons bij bovengenoemd bedrijf. Wij werden door [naam], kwaliteitsmanager, en [naam], productiemanager, bij bovengenoemd slachthuis rondgeleid. Omstreeks 11:30 uur bevonden wij ons in de nakoelcel op de eerste verdieping. In deze cel hangen varkenskarkassen die zijn goedgekeurd voor humane consumptie om te koelen. De karkassen die hier hangen waren de dag daarvoor geslacht.
Toen wij de nakoelcel binnenkwamen waren de lichten uit. Het was niet mogelijk om ze aan te zetten. Daarom heb ik met behulp van een zaklamp de ruimte geïnspecteerd. Hier zag ik condensdruppels hangen aan de onderkant van een van de verdampers en aan het plafond (zie fotobijlage, foto 1). Aangezien de nakoelcel een grote ruimte is, zijn wij verder gelopen tussen de hangende karkassen door. Verderop in de nakoelcel zagen wij dat er ook condensvorming aan de onderkant van alle andere aanwezige verdampers aanwezig was. Daarnaast waren er ook condensdruppels aanwezig op de ijzeren balken/ het baanwerk (zie fotobijlage, foto 2 en 3).
Onder de condensdruppels hingen varkenskarkassen, bestemd voor humane consumptie. Dat de karkassen geschikt verklaard waren voor humane consumptie was te zien aan het aanwezige EG-merk 'NL 28 EG' op de karkassen.
Het bedrijf heeft vervolgens actie ondernomen door de condensdruppels te verwijderen volgens hun bedrijfsprocedure. De bovengenoemde karkassen werden onder de condens weggehaald en naar de snijzaal gebracht waar elke half karkas geflambeerd werd. De condensdruppels werden met behulp van een mop verwijderd.
Condens vanaf een oppervlak kan karkassen verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.”
2.3.
In het rapport van bevindingen van 1 november 2022 (boetezaak 202202229) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen op 3 juni 2022 omstreeks 13.41 uur onder meer het volgende:
“
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam], functie: productie manager.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam], functie: productie manager.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de "lever koelcel" gelokaliseerd aan de centrale gang, links naast de "organen expeditie". Daar zag ik een grote hoeveelheid zwarte kratten met daarin vlees wat bestemd was voor menselijke consumptie (zie foto 1). Binnen [eiseres] wordt er gebruik gemaakt van blauwe en gele kratten met duidelijke markering "Cat. 2" of "Cat. 3", deze blauwe en gele kratten zijn respectievelijk bestemd voor categorie 2 en 3 materiaal. De zwarte kratten op deze foto's zijn bestemd voor humaan. Ik zag dat de zwarte kratten met levers niet waren afgedekt (zie foto 2). Op het plafond boven de zwarte kratten met levers zag ik een grote hoeveelheid druppels (zie foto 3, foto 4 en foto 5). Deze druppels heb ik herkend als zijnde condensdruppels.
Condens vanaf een oppervlak kan vlees verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.
Na de geconstateerde overtreding heeft de halchef de condens laten verwijderen en de bovenste kratten van deze pallets met levers laten vernietigen.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.”
3. Op grond van de rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres drie keer het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee overtredingen begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening 852/2004 [1] .
Verweerder heeft eiseres per beboetbaar feit een boete opgelegd van € 5.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres heeft in de eerste plaats ter zitting aangevoerd dat de rapporten van bevindingen pas maanden na de constateringen zijn opgemaakt en door eiseres zijn ontvangen. Dit roept bij eiseres vragen op over de betrouwbaarheid van de rapporten en de ernst van de constateringen.
6.1.
De rechtbank ziet in het tijdsverloop tussen de constateringen en de ondertekening van de rapporten van bevindingen geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de door de toezichthouders in de rapporten beschreven bevindingen. Zoals de toezichthouder en gemachtigde van verweerder ter zitting hebben toegelicht worden de waarnemingen wel kort na de constatering door de toezichthouder in een conceptrapport beschreven, maar kan het uiteindelijk definitief maken van het rapport enige tijd duren omdat een andere NVWA-afdeling de opgestelde conceptrapporten nog beoordeelt op bijvoorbeeld juridische punten en de kwalificatie die aan de constateringen moet worden gegeven. Voor zover eiseres meent dat zij door de late toezending van de rapporten in haar verdediging is geschaad, volgt de rechtbank dit evenmin. Op de dag van de constateringen hebben de toezichthouders namelijk gesproken met respectievelijk de bedrijfsleider, de kwaliteitsmanager of de productiemanager van eiseres over de bevindingen en hen een rapport van bevindingen aangezegd. Daarnaast hebben de toezichthouders op de dag van de constatering of een dag later eiseres ook per e-mail op de hoogte gebracht dat er een overtreding ten aanzien van condens was geconstateerd en aangezegd dat een rapport van bevindingen wordt opgemaakt. Eiseres was dus al direct na de constateringen van de toezichthouders op de hoogte van de bevindingen en wist dat een boeterapport zou worden opgemaakt. Dat de rapporten pas later zijn opgemaakt en bekendgemaakt bood ook geen reden om (anders dan eiseres meent) te veronderstellen dat de constateringen niet zo ernstig waren. Overigens hadden de toezichthouders eiseres al bericht dat de constateringen kennelijk ernstig genoeg waren om daarvoor een boeterapport op te stellen.
7. Eiseres voert voorts aan dat punt 2b van hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004 onderdeel is van het hoofdstuk ‘Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen’ en betrekking heeft op de te stellen hygiëne-eisen aan gebouwen en de constructie daarvan. Overtreding van dit voorschrift is aan de orde als de indeling, ontwerp, constructie, ligging en afmetingen van ruimtes de oorzaak zijn van verontreiniging en condensvorming, maar daarvan is in deze gevallen geen sprake. Voor de in de rapporten van bevindingen beschreven situaties kent Verordening 852/2004 specifieke voorschriften, namelijk in hoofdstuk II, onder 1, sub c. Daarin staat dat condensvorming moet worden beperkt en dat doet eiseres. Verweerder benoemt in de bestreden besluiten nog twee constateringen die zich in de afgelopen vijf jaar hebben afgespeeld en gelet op het permanente toezicht bij eiseres is de condensvorming in die periode van vijf jaar dus uitermate beperkt gebleven en kan van een aan de constructie liggend gebrek of tekortkoming evenmin sprake zijn.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres op zichzelf de door de toezichthouders beschreven aanwezigheid van condensdruppels niet betwist. In boetezaak 202201680 heeft een toezichthouder in de organenkoelcel condensdruppels zien hangen aan de onderkant van de verdamper. In boetezaak 202202230 zagen de toezichthouders in de nakoelcel condensdruppels hangen aan de onderkant van alle verdampers, aan het plafond en aan ijzeren balken of baanwerk. En in boetezaak 202202229 zag de toezichthouder in de leverkoelcel een grote hoeveelheid condensdruppels aan het plafond. Verweerder verwijt eiseres dat zij daarmee punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage III, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Daarin staat:
“De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.”
De rechtbank vindt deze norm duidelijk: condensvorming op oppervlakken moet worden voorkomen. Eerder heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank overwogen [2] dat verweerder voor een vaststelling van een overtreding van dit voorschrift in het algemeen niet hoeft te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condensvorming hebben geleid. Immers, zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft geoordeeld [3] , doet een bepaalde mate van condensvorming al veronderstellen dat daaraan gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering ten grondslag lagen.
7.2.
Voorts heeft het CBb geoordeeld [4] dat het bij dit voorschrift niet gaat om een inspanningsverplichting maar om een resultaatsverplichting. In zoverre kan het betoog van eiseres dat condensvorming slechts moet worden beperkt, niet slagen. Eiseres heeft in dit verband verwezen naar punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II, van Bijlage II, van Verordening 852/2004 waarin onder meer staat dat (voorzieningen aan) plafonds zo moeten zijn ontworpen en uitgevoerd dat condens wordt beperkt. Maar zoals de meervoudige kamer van deze rechtbank heeft overwogen [5] betekent een specifiek voorschrift voor plafonds in hoofdstuk II van Bijlage II niet dat de algemene eisen in hoofdstuk I niet meer gelden; de voorschriften in beide hoofdstukken gelden naast elkaar en sluiten elkaar niet uit. Bovendien volgt uit de titels van beide hoofdstukken in Bijlage II dat hoofdstuk I algemene eisen bevat voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen, terwijl in hoofdstuk II specifieke voorschriften zijn opgenomen voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. In deze boetezaken is in verschillende koelcellen condens vastgesteld, dus in ruimten waar niet direct levensmiddelen werden bereid, behandeld of verwerk. Ook daarom heeft verweerder terecht in deze zaken hoofdstuk I van Bijlage II van toepassing geacht.
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank doet de mate van condensvorming die blijkt uit de beschrijvingen in de rapporten van bevindingen en de daarbij gevoegde foto’s veronderstellen dat daaraan gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging of de afmetingen van de betreffende koelcellen ten grondslag lagen. Gesteld noch gebleken is dat de condensvorming een andere oorzaak had. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat eiseres in deze drie boetezaken punt 2b van hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004 heeft overtreden.
8. Ten slotte voert eiseres aan dat de boete moet worden gematigd. Zij doet een beroep op artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving [6] . Verweerder wijst ten aanzien van de gevaren van condensvorming steeds op de bacterie listeria monocytogenes, maar in een bericht op de website van de NVWA over deze bacterie wordt vers vlees niet als risicoproduct genoemd. Bovendien blijkt uit de rapporten van bevindingen dat in deze gevallen de condensdruppels niet in aanraking zijn gekomen met vlees, aldus eiseres.
8.1.
Nu verweerder de overtredingen terecht heeft vastgesteld, was verweerder bevoegd [7] eiseres daarvoor boetes op te leggen. In de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is de standaardboete voor deze overtreding vastgesteld op € 2.500,-. In dit geval heeft verweerder in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving de boetes verhoogd naar € 5.000,- omdat eiseres al een keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. De rechtbank vindt de hoogte van deze boetes in deze gevallen evenredig. Het met Verordening 852/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. Gelet op het hoge niveau van bescherming van de consument dat de Europese wetgever nastreeft, wijst verweerder er terecht op dat op eiseres de verantwoordelijkheid rust om haar bedrijfsinrichting zodanig aan te passen dat condensvorming wordt voorkomen en regelmatig te controleren op de aanwezigheid van condens en zo nodig direct maatregelen te treffen. Daarbij is ook van belang dat condens op enig moment na het vallen op vlees niet (goed) meer zichtbaar is. Adequaat verwijderen van condens is dus ook noodzakelijk om onzichtbare kruiscontaminatie te voorkomen. In dit verband is er door de toezichthouders in de rapporten op gewezen dat condens Listeria spp. of andere ziekteverwekkers kan bevatten. Als condensdruppels met ziekteverwekkers op voedsel terechtkomen vormt dit een gevaar voor de volksgezondheid. Dat vlees in een bericht op de website van de NVWA niet als risicoproduct ten aanzien van Listeria monocytogenes wordt genoemd, betekent niet dat vlees niet met deze bacterie besmet kan raken. Bovendien gaat dit bericht over één bepaalde bacterie terwijl condens volgens de toezichthouders ook andere ziekteverwekkers kan bevatten. In de rapporten is weliswaar niet vastgesteld dat condensdruppels op naakt vlees vielen maar wel beschrijven de toezichthouders dat de condensdruppels boven vleesproducten hingen. Daarmee bestond er een reëel risico dat vlees zou worden gecontamineerd door condens en was er dus sprake van een niet gering gevaar voor de volksgezondheid. Verweerder heeft dan ook terecht geen reden gezien om de boetes onder toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving te halveren. Ook uit het overige door eiseres aangevoerde blijkt niet dat sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot matiging van de boetes. De rechtbank vindt de boetes van € 5.000,- in deze gevallen, gelet op de aard en ernst van de overtredingen, de risico’s voor de volksgezondheid en het gegeven dat sprake is van recidive, evenredig.
Conclusie en gevolgen
9. De beroepen zijn dus ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
8 juli 2024.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.