Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/7097
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juni 2024 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.P. Harten),
en
[naam verweerder]
(gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door [naam verweerder] aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 600,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Hiertoe heeft [naam verweerder] op 22 juni 2023 besloten.
1.1.
Met het bestreden besluit van 12 september 2023 op het bezwaar van eiseres is [naam verweerder] bij dat besluit gebleven.
1.2.
[naam verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 30 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] en [persoon B] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van [naam verweerder] .
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres drijft een onderneming op het gebied van de afwerking van vloeren en wanden. Blijkens een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK) van 26 mei 2023 staat de onderneming geregistreerd met het bezoekadres [adres 1] in Rotterdam. [persoon A] is de enig aandeelhouder en de bestuurders zijn [persoon A] en [persoon B] .
2.1.
[naam verweerder] heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 26 mei 2023 ( [dossiernummer rapport] ), opgemaakt door twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het rapport van bevindingen van staat onder meer het volgende:
“(…) Locatie
Naam: [naam bedrijf] .
Adres: [adres 1]
[postcode] Rotterdam
Bevinding(en)
Datum en tijdstip: 3 maart 2023 omstreeks 10:15 uur
Bij binnenkomst zag ik een winkel met daarin voorbeelden van vloeren. Verder zag ik een trap die met een open verbinding leidde naar een kantoorgedeelte met aansluitend een keukenblok. (…) Ik stelde mijzelf en het doel en strekking van mijn komst mede aan de aanwezige vrouw achter het bureau. Zij stelde zich vervolgens aan mij voor als [persoon B] , directrice van [naam bedrijf] .
Ik zag dat [persoon B] een brandende sigaret in een asbak uitdrukte. Zij verklaarde mij desgevraagd dat zij een sigaret aan het roken was. In de betreffende asbak zag ik nog 3 uitgedrukte sigarettenpeuken liggen. Tevens zag ik een pakje sigaretten op het bureau liggen. Verder zag ik in deze ruimte nog een asbak staan met daarin asresten. (…)
Op mijn vraag aan [persoon B] of zij personeel in loondienst had, antwoordde zij mij dat zij alleen op kantoor werkt en dat de medewerkers alleen ’s ochtends en aan het einde van de middag
binnenkomen en dan bij haar op kantoor een kopje koffie drinken. Op mijn vraag of deze medewerkers in loondienst zijn antwoordde zij mij desgevraagd dat de medewerkers niet in loondienst zijn maar wel op detacheringsbasis werkzaam zijn voor het bedrijf. [persoon B] verklaarde desgevraagd aan mij dat zij op het kantoor rookte omdat ze dacht dat dat toegestaan was omdat zij daar alleen zit en directrice is van het bedrijf. (…)
Hieruit bleek mij dat de werkgever in een ruimte, gebouw of inrichting waar een werknemer zijn
werkzaamheden verricht of pleegt te verrichten het rookverbod niet of onvoldoende had ingesteld. (…)”
2.2.
Op 30 mei 2023 heeft [naam verweerder] zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op dit voornemen geen zienswijze naar voren gebracht.
2.3.
Bij besluit van 22 juni 2023 (het boetebesluit) heeft [naam verweerder] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 600,- opgelegd vanwege het niet of onvoldoende instellen van het rookverbod in een ruimte, gebouw of inrichting waar een werknemer zijn werkzaamheden verricht of pleegt te verrichten. Volgens [naam verweerder] heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Trw.
2.4.
Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. Eiseres wijst er terecht op dat op het adres [adres 1] geen overtreding is geconstateerd. De inspectie heeft daadwerkelijk plaatsgevonden op het bezoekadres [adres 2] te Rotterdam. Als gevolg van de onjuiste registratie in de KvK is per abuis het adres [adres 1] in het rapport van bevindingen en in het boetebesluit opgenomen. [naam verweerder] ziet echter geen aanleiding om hieraan gevolgen te verbinden, want de rechtspersoon wordt door de omissie niet in haar belangen geschaad, temeer nu zij de mogelijkheid heeft gekregen om hier tijdens de hoorzitting op te reageren. Verder blijkt uit het uittreksel van de KvK dat de rechtspersoon als activiteit heeft 'SBIcode: 4333 - Afwerking van vloeren en wanden'. Dat komt overeen met de door de inspecteur beschreven 'voorbeelden van vloeren' die in de ruimte aanwezig waren. Tevens blijkt uit het uittreksel dat [persoon B] algemeen directeur is. Daarnaast is op Google Maps Streetview op de [adres 2] een winkelpand zichtbaar met over de hele breedte van het pand een bord met de aanduiding ' [naam bedrijf] .'. De rechtspersoon is ontegenzeggelijk werkgever in de zin van de Trw. Ook staat niet ter discussie dat er werkzaamheden werden verricht in de ruimte. Daarom staat vast dat de rechtspersoon terecht als overtreder is aangemerkt en de boete terecht aan haar is opgelegd.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en de evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Mocht [naam verweerder] de bestuurlijke boete baseren op het rapport van bevindingen?
5. Eiseres betoogt dat de inspecteurs ten onrechte en in strijd met de waarheid in hun rapport van bevindingen hebben vermeld dat zij op het adres [adres 1] hebben geconstateerd dat één of meerdere voorschriften van de Trw overtreden zijn. Dit is onjuist omdat het adres [adres 1] te Rotterdam een privéwoning betreft. Als er al sprake zou zijn geweest van een overtreding, dan is die niet aan eiseres als rechtspersoon toe te rekenen. Eiseres oefent haar bedrijf namelijk uit aan het adres [adres 1] en is niet gevestigd aan het adres [adres 2] . [naam verweerder] heeft in het bestreden besluit eigenhandig het gestelde in het rapport van bevindingen aangevuld en gewijzigd. Dit omdat er navraag zou zijn gedaan bij de inspecteur waaruit blijkt dat het gestelde in het rapport van bevindingen niet juist is. Het naar eigen goedvinden wijzigen van het rapport van bevindingen is in strijd met beginselen van behoorlijk bestuur. De door staatssecretaris in het bestreden besluit vermelde feitelijkheden over het pand aan de [adres 2] (voorin een winkel en achterin een kantoor), blijken niet uit het rapport van bevindingen.
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.1.1.
Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [1] rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
5.1.2.
Op grond van artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een rapport zoals het rapport van bevindingen gedagtekend en vermeldt het (a) de naam van de overtreder, (b) de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en (c) zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
5.1.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat in het rapport van bevindingen ten onrechte is opgenomen dat de inspectie heeft plaatsgevonden op het adres [adres 1] en dat daar een overtreding is geconstateerd. [naam verweerder] stelt dat uit navraag bij de betrokken toezichthouder(s) is gebleken dat de inspectie heeft plaatsgevonden op de [adres 2] , maar dat als gevolg van de onjuiste KvK-registratie per abuis het adres [adres 1] in het rapport van bevindingen is opgenomen. In dat verband heeft [naam verweerder] nog verwezen naar een schermafdruk van Google Maps Streetview, waarop op het adres [adres 2] een winkelpand met de naam van eiseres te zien is.
5.1.4.
Omdat in het rapport van bevindingen een adres is opgenomen waar de controle niet heeft plaatsgevonden, is naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan de vereisten die artikel 5:84 van de Awb stelt. Dit betekent dat het boetebesluit een zorgvuldigheidsgebrek vertoont. In zo’n geval moet de rechtbank beoordelen of het bestreden besluit en het boetebesluit ondanks dat gebrek in stand kunnen blijven. Dat is mogelijk wanneer aannemelijk is dat de belanghebbenden niet zijn benadeeld door het gebrek. [2]
5.1.5.
De rechtbank is van oordeel dat aannemelijk is dat eiseres niet is benadeeld door deze onzorgvuldigheid. Hierbij neemt de rechtbank in de eerste plaats in aanmerking dat het CBb bij zijn eerder genoemde vaste rechtspraak betrekt dat een rapport van bevindingen is opgesteld door opgeleide toezichthouders, van wie niet is gebleken dat deze een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen. [3] [naam verweerder] heeft er in dit verband ook op gewezen dat in het rapport van bevindingen melding wordt gemaakt van “een winkel met daarin voorbeelden van vloeren”. Ten tweede acht de rechtbank van belang dat [naam verweerder] een schermafdruk heeft overgelegd van Google Maps Streetview ter hoogte van het adres [adres 2] (productie 8). Op die schermafdruk is een voor klanten toegankelijk winkelpand te zien met daarop de naam van eiseres. Links van de voordeur staat op de muur het huisnummer [huisnummer A] . Ook van het woonhuis aan de [adres 1] zit een schermafdruk van Google Maps Streetview in het dossier, maar daarop zijn al deze kenmerken niet te zien. Het standpunt van de gemachtigde van eiseres ter zitting, dat op de [adres 1] een kantoor aan huis wordt gehouden en dat het zou kunnen dat daar ook klanten over de vloer komen, is niet onderbouwd en leidt alleen daarom al niet tot een ander oordeel. Ten slotte neemt de rechtbank in aanmerking dat volgens [naam verweerder] op de website van eiseres bij de contactgegevens van eiseres ook dit adres staat vermeld. Eiseres heeft dit ter zitting niet betwist.
5.1.6.
Gelet op het voorgaande moet naar het oordeel van de rechtbank voor iedereen duidelijk zijn geweest waar de controle heeft plaatsgevonden. Het per abuis opnemen van het adres [adres 1] in het rapport van bevindingen als plaats waar de controle heeft plaatsgevonden, kan daarom niets anders zijn dan een kennelijke verschrijving door de toezichthouder, die is ingegeven door de KvK-inschrijving van eiseres op dat adres. Dat is onzorgvuldig maar van strijd met het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank ziet op grond van het voorgaande aanleiding om het zorgvuldigheidsgebrek te passeren.
Heeft eiseres artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Trw overtreden?
6. Eiseres betoogt dat zij geen huurder van de winkelruimte is. In de ruimte achterin het pand aan de [adres 2] houdt de contractuele huurster van het pand, [persoon B] , in privé een kantoor aan. Er komt geen personeel van eiseres in die ruimte en [persoon B] maakt ook niet in de hoedanigheid van directrice van eiseres gebruik van die ruimte. Deze ruimte maakt geen deel uit van de winkel die voorin in het pand is gelegen. In deze ruimte worden geen werkzaamheden door eiseres verricht. Er wordt in het rapport van bevindingen ten onrechte gesuggereerd dat [persoon B] in een ruimte toegankelijk voor personeel of voor publiek heeft gerookt. Er is dus geen sprake van roken door [persoon B] in een ruimte waar een werknemer zijn werkzaamheden verricht.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1.1.
Ter zitting is namens eiseres verklaard dat [persoon B] en [persoon A] geen personeel in dienst hebben, ook niet via detachering, en dat [persoon A] de enige is die in het kantoor van [persoon B] kwam. De rechtbank stelt vast dat dit lijnrecht staat tegenover de door de toezichthouders opgetekende verklaringen van [persoon B] tijdens de controle:
“(…) Op mijn vraag aan [persoon B] of zij personeel in loondienst had, antwoordde zij mij dat zij alleen op kantoor werkt en dat de medewerkers alleen 's ochtends en aan het einde van de middag binnenkomen en dan bij haar op kantoor een kopje koffie drinken. Op mijn vraag of deze medewerkers in loondienst zijn antwoordde zij mij desgevraagd dat de medewerkers niet in loondienst zijn maar wel op detacheringsbasis werkzaam zijn voor het bedrijf. (…)”
De rechtbank ziet niet in waarom de toezichthouders een dergelijke, behoorlijk specifieke verklaring zouden optekenen als [persoon B] dit niet zo tegen hen zou hebben gezegd. Met [naam verweerder] is de rechtbank verder van oordeel dat de vraagstelling van de toezichthouders tweeledig is: eerst hebben zij gevraagd of er personeel is of niet en vervolgens of dat personeel in loondienst werkt of niet.
6.1.2.
De pas ter zitting gewijzigde verklaring van [persoon B] vindt de rechtbank dan ook ongeloofwaardig. Het standpunt van de gemachtigde, dat dit ook in beroep al was aangevoerd, volgt de rechtbank niet. In beroep staat niet meer dan “er komt geen personeel van eiseres in die ruimte”. De rechtbank ziet gelet op de context van die zin geen enkele aanleiding om deze stelling te lezen als “eiseres heeft geen personeel”.
6.1.3.
Gelet op het voorgaande moet ervan worden uitgegaan dat er één of meer personen, die ten behoeve van eiseres werkzaamheden verrichtten, één of meerdere keren per dag in het kantoor van [persoon B] kwamen. Zij moeten worden aangemerkt als de werknemers van eiseres. Nu tussen partijen niet in geschil is dat [persoon B] rookte in dat kantoor, staat daarmee ook vast dat eiseres (als hun werkgever) hen geen rookvrije werkplek bood.
6.2.
Aan het standpunt van eiseres dat niet eiseres maar [persoon B] de contractuele huurster van de kantoorruimte aan de [adres 2] is, gaat de rechtbank voorbij. Nog daargelaten dat eiseres niet heeft aangetoond dat niet zij maar [persoon B] de huurster is, doet dit niet af aan de aannemelijkheid van het gebruik van dat kantoor ten behoeve van het bedrijf van eiseres. Dit volgt ook uit de verklaring van [persoon B] :
“(…) [persoon B] verklaarde desgevraagd aan mij dat zij op het kantoor rookte omdat ze dacht dat dat toegestaan was omdat zij daar alleen zit en directrice is van het bedrijf. (…)”
Zoals [naam verweerder] terecht betoogt, is op grond van artikel 10, eerste lid, onder c, van de Trw de werkgever (en niet de huurder) als verantwoordelijke partij aangewezen voor het instellen, aanduiden en handhaven van het rookverbod in een ruimte, gebouw of inrichting waar een werknemer zijn werkzaamheden verricht of pleegt te verrichten. De norm van dit artikel richt zich dus uitdrukkelijk tot eiseres in haar hoedanigheid van werkgever.
6.3.
Uit het voorgaande volgt dat eiseres het rookverbod van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Trw heeft overtreden. [naam verweerder] is op grond van artikel 11b, eerste lid, van de Trw bevoegd om voor die overtreding een bestuurlijke boete op te leggen.
Hoogte en evenredigheid van de bestuurlijke boete
7. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd over de hoogte van het boetebedrag. Zij heeft ook geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boete onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft [naam verweerder] geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boete van € 600,- in stand blijft.
8.1.
Omdat de rechtbank toepassing geeft aan artikel 6:22 van de Awb moet [naam verweerder] het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. [naam verweerder] moet ook deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat [naam verweerder] het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt [naam verweerder] tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 5:48, eerste en tweede lid
1. Het bestuursorgaan en de voor de overtreding bevoegde toezichthouder kunnen van de overtreding een rapport opmaken.
2. Het rapport is gedagtekend en vermeldt:
a. de naam van de overtreder;
b. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;
c. zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Tabaks- en rookwarenwet
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c
1. In de navolgende gevallen is de navolgende persoon of het navolgende orgaan verplicht tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod:
c. in een ruimte, gebouw of inrichting waar een werknemer zijn werkzaamheden verricht of pleegt te verrichten: de werkgever van die werknemer.
Artikel 11b, eerste en tweede lid
1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 10 (…) van deze wet (…).
2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage (…).
Bijlage
Categorie D
Onder categorie D vallen overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a.
Overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a, worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 600 (…).