ECLI:NL:RBROT:2024:4610

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 21/5693

uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2024 in de zaak tussen

[eiser 1] en [eiser 2] , te Hendrik-Ido-Ambacht , eisers,

gemachtigde: mr. A.S. van der Sluys,

het college van burgemeester en wethouders van Hendrik-Ido-Ambacht, verweerder,

gemachtigde: mr. D. Dijkema.

Als derde-partij nemen aan het geding mee:

[persoon A] en [persoon B], te Hendrik-Ido-Ambacht, derde-belanghebbenden.

Procesverloop

Bij besluit van 22 juni 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers gelast binnen vier weken, ingaande op de dag na de verzenddatum van het besluit, de geplaatste carport en berging te verplaatsen naar minimaal één meter achter de voorgevel van de woning aan de [adres 1] te Hendrik-Ido-Ambacht of de geplaatste carport en berging geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Als eisers de last niet, niet geheel of niet tijdig uitvoeren, verbeuren zij van rechtswege een dwangsom van € 2.500,- per week met een maximum van € 10.000,-.

Bij besluit van 3 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit, onder wijziging van de grondslag van de last voor de berging, gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Tevens hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht om op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 7 december 2021 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het bestreden besluit geschorst.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2024. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door

mr. N. Schuyt, bijgestaan door [persoon C] . Namens belanghebbenden is [persoon A] verschenen.

Overwegingen

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Bij besluit van 22 juni 2021 heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Het overige wettelijk kader is vermeld in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

2. Ter plaatse van de woning [adres 1] geldt het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” (het bestemmingsplan), met voor zover hier van belang de bestemmingen “Wonen” en “Verkeer-Verblijfsgebied”.

Na een melding heeft de bouwinspecteur op 3 juni 2020 ter zake van een carport en berging een controle uitgevoerd op het perceel [adres 1] . Daarbij heeft hij vastgesteld dat de aldaar geplaatste berging een oppervlakte heeft van 20,48 m2 en een hoogte van 2,3 m. De carport heeft een oppervlakte van 27 m2 en een hoogte van circa 3 m.

3. In het primaire besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat, aangezien de carport en berging (zonder omgevingsvergunning) zijn gebouwd voor de voorgevel van de woning aan de [adres 1] , er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo.

De carport is gebouwd in het voorerfgebied met de bestemming "Wonen" (artikel 7) en een klein puntje op de bestemming "Verkeer-verblijfsgebied" (artikel 5). Volgens verweerder voldoet de carport niet aan artikel 7.2.c., onder b en e, van de planregels omdat de carport ongeveer 4,5 m voor de voorgevel van het hoofdgebouw staat en qua oppervlakte te groot is. De berging is, aldus verweerder, in strijd met artikel 7.2.b., onder b, sub 1, van de planregels omdat de oppervlakte daarvan te groot is en het niet geheel op een achter-/zijerf is gelegen.

Volgens verweerder voldoen de carport en de berging evenmin aan de vergunningsvrije criteria van de artikelen 2 en 3 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), zodat deze niet vergunningsvrij geplaatst kunnen worden.

In het kader van het legalisatieonderzoek concludeert de welstandscommissie in haar advies van 30 juni 2020 dat de carport en de berging strijdig zijn met redelijke eisen van welstand omdat deze bouwwerken in de voortuinen teveel in het oog springen en minimaal 1 meter achter de voorgevel geplaatst dienen te worden. Verder adviseert ook de stedenbouwkundige op 21 juni 2020 negatief over de plaatsing van de carport en de berging.

Op grond van het vorenstaande gelast verweerder aan eisers om binnen vier weken, ingaande op de dag na de verzenddatum van het besluit, de geplaatste carport en berging te verplaatsen naar minimaal één meter achter de voorgevel van de woning aan de [adres 1] te Hendrik-Ido-Ambacht of de geplaatste carport en berging geheel te verwijderen en verwijderd te houden.

4. De commissie bezwaarschriften gemeente Hendrik-Ido-Ambacht (de commissie) adviseert als volgt.

4.1.

De commissie stelt dat in dit geval niet aan de hand van het bestemmingsplan kan worden bepaald waar de voorgevelrooilijn van de woning aan de [adres 1] ligt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), bijvoorbeeld de uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:85, is in een zodanige situatie de feitelijke situatie doorslaggevend voor de vraag welke zijde van de woning als voorgevel moet worden aangemerkt. In dat verband overweegt de commissie dat de voordeur van de onderhavige woning zich bevindt aan de noordwestzijde van de woning. De voordeur biedt functioneel toegang tot de woning. Verder is op de bouwtekeningen, behorende bij de aanvraag omgevingsvergunning voor "het bouwen van een woning aan de [adres 1] ” van 30 november 2018, de zijde aan de noordwestzijde aangemerkt als voorgevel. Mede gelet op de definitie van het begrip ‘voorgevel’ in het bestemmingsplan kan deze gevel als belangrijkste gevel worden aangemerkt.

Verder overweegt de commissie dat de aanbouw aan de noordoostzijde op deze bouwtekeningen wordt aangeduid als de linkerzijgevel en daarom vergunningsvrij aan de woning is toegevoegd. Hiermee maakt de aanbouw deel uit van de woning. Ook vanwege deze aanbouw is het niet logisch de noordoostzijde van de woning aan te duiden als voorzijde van de woning. Dat de brievenbussen op afstand van de woningen zijn geplaatst aan de zuidoostzijde is volgens de commissie niet doorslaggevend. Ook aan de (feitelijke) situatie bij de andere aan dit deel van [naam locatie] gebouwde woningen kan in dit verband geen (doorslaggevende) betekenis worden toegekend. Bij het ontbreken van een in het bestemmingsplan vastgelegde voorgevelrooilijn dient voor elke woning separaat te worden bepaald waar de voorgevelrooilijn is gelegen. De commissie acht de verwijzing van eisers naar het eerdere bestemmingsplan niet relevant, aangezien er destijds sprake was van een andere situatie. De commissie kan verweerder volgen in zijn standpunt dat de noordwestzijde van de woning, gezien de aard, functie, constructie en uitstraling van de gevel, aangemerkt dient te worden als zijnde belangrijkste gevel en dus als voorgevel.

4.2.

Ter zake van de carport stelt de commissie dat nu deze circa 4,5 m voor de voorgevelrooilijn is gerealiseerd, de carport daarmee in strijd met artikel 7.2.c., onder b, van de planregels is geplaatst.

4.3.

Wat betreft de berging wijst de commissie op artikel 1.9 (begripsbepaling van achtererf) van de planregels: “de gronden die behoren bij het hoofdgebouw en gelegen zijn achter de achtergevel van het hoofdgebouw of achter een denkbeeldige lijn in het verlengde daarvan”. Artikel 1.25 van de planregels ziet op de begripsbepaling voor erf: “het gedeelte van het perceel dat 1 meter achter de voorgevelrooilijn ligt, niet zijnde bestemming Tuin', alsmede niet liggend binnen de aanduiding 'bouwvlak'”.

Het begrip "zijerf" is in dit bestemmingsplan niet gedefinieerd, maar in de ogen van de

commissie ligt het voor de hand om bij de uitleg van dat begrip in ieder geval aansluiting te

zoeken bij de hiervoor weergegeven begripsbepaling van erf. In die zin ligt het zijerf in ieder geval 1 meter achter de voorgevelrooilijn.

Hieruit volgt, aldus de commissie, dat de berging in ieder geval niet op een achtererf ligt. Omdat in het vorenstaande is aangenomen dat de voorgevelrooilijn zich aan de noordwestzijde van de woning bevindt moet worden aangenomen dat de berging grotendeels is gelegen op het zijerfgebied en voor een zeer klein deel voor de voorgevelrooilijn.

Omdat het erf en dus ook het zijerf het gedeelte van het perceel is dat 1 meter achter de

voorgevelrooilijn ligt, grenst het zijerf niet aan de rotonde of toegangsweg. Het zijerf grenst aan het perceel van de woning aan de [adres 2] . Reeds daarom speelt het begrip openbaar toegankelijk gebied - wat daar overigens ook van zij - geen rol bij de beoordeling van de vraag of de berging ter plaatse al dan niet (omgevingsvergunningvrij) mocht worden gebouwd.

Artikel 7.2.b., onder b, van de planregels is naar de mening van de commissie in deze situatie niet van toepassing, omdat geen sprake is van een zijerf gelegen aan openbaar toegankelijk gebied. Nu het bestemmingsplan ook overigens geen bepaling bevat voor de bouw van bergingen bevat het geldende bestemmingsplan dan ook geen belemmering voor de oprichting van deze berging. Vanuit dat oogpunt bezien acht de commissie de juridische grondslag van de opgelegde last onjuist.

Op grond van artikel 2, onderdeel 3, onder a, van Bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning niet vereist voor een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of

uitbreiding daarvan in achtererfgebied. Nu de berging van 20,48 m2 is gerealiseerd op het zijerfgebied, concludeert de commissie dat voor de berging een omgevingsvergunning is vereist. Aangezien er geen omgevingsvergunning is verleend, acht de commissie verweerder bevoegd om ook ten aanzien van de berging een last onder dwangsom op te leggen.

4.4.

Omdat verweerder duidelijk heeft aangegeven dat hij niet wenst af te wijken van het bepaalde in het bestemmingsplan bestaat er geen concreet zich op legalisatie. Wat betreft de stelling van eisers dat de woning op het perceel [adres 3] ook beschikt over een carport gelegen aan de zijde van de rotonde, heeft verweerder aangegeven dat, mocht er sprake zijn van strijdigheid met de bepalingen uit het bestemmingsplan, ook ten aanzien van dat bouwwerk handhavend zal worden opgetreden. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel acht de commissie geen sprake.

5. Bij het bestreden besluit volgt verweerder het advies van de commissie. Overeenkomstig de conclusie van de commissie, dat ter zake van de berging artikel 7.2.b., onder b, van het bestemmingsplan niet van toepassing is, dat de berging niet omgevingsvergunningvrij is en dat er geen omgevingsvergunning is verleend noch verleend zal gaan worden, is en blijft verweerder van mening dat hij ook ten aanzien van de berging bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen. Met deze gewijzigde grondslag inzake de berging blijft het primaire besluit gehandhaafd.

6.1.

Eisers betogen dat verweerder hen ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd. Daartoe stellen ze dat er in het bestreden besluit ten onrechte van wordt uitgegaan dat de voorgevel aan de noordwestzijde van de woning [adres 1] is gelegen. Naar de mening van eisers dient de noordoostzijde van de woning te worden aangemerkt als voorgevel met bijbehorende voorgevelrooilijn. Het bestemmingsplan laat in het midden waar de voorgevelrooilijn van [adres 1] is gelegen. Om (vervolgens) vast te kunnen stellen waar in dat geval de voorgevelrooilijn op het perceel ligt, is een interpretatie nodig en daarvoor geldt ingevolge vaste jurisprudentie een aantal toetsingscriteria. Zo is de plaats waar zich de voordeur bevindt, de plaats waar de brievenbus is bevestigd en de plaats waar zich de hoofdontsluiting van het perceel bevindt van belang. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV3857.

De voordeuren van alle vier de woningen op het perceel [naam locatie] zijn allemaal naar een andere zijde gericht. Alle brievenbussen, inclusief de huisnummers, zijn echter aan het openbaar toegankelijk gebied [naam locatie] zelf aangebracht. Deze zijde zou redelijkerwijs dan ook aangemerkt moeten worden als voorzijde van het gebouw, waardoor de voorgevels van alle vier de woningen op het perceel [naam locatie] zich aan dezelfde zijde bevinden.

Voor het bepalen van de voorgevel achten eisers daarnaast de 'oude situatie' van belang. In de toelichting bij het bestemmingsplan wordt onder paragraaf 1.2 het voorheen geldende bestemmingsplan aangehaald, waarbij wordt uitgegaan van een voorgevel aan de zijde van [naam locatie] (noordoost).

6.2.

Op grond hiervan trekken eisers de conclusie dat de voorgevel, en daarmee de voorgevelrooilijn, aan de noordoostzijde van de woning [adres 1] is gelegen. Nu op grond van artikel 7.2.c., onder b, van de planregels overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, op ten minste 1 m achter de lijn in het verlengde van de voorgevel van het hoofdgebouw dienen te worden gebouwd, voldoet de carport aan deze bepaling.

Ook de berging is alsdan in het achtererfgebied gelegen en voldoet aan de bepalingen van het bestemmingsplan. Bovendien geldt dat er ingevolge artikel 2, onderdeel 3, sub a, van Bijlage II van het Bor sprake is van een vergunningvrij bouwwerk.

Nu zowel de carport als de berging voldoen aan de bepalingen van het bestemmingsplan dan wel dat deze als vergunningvrij kunnen worden aangemerkt, heeft verweerder ten onrechte in het bestreden besluit mede overwogen dat er terecht een legalisatietoets heeft plaatsgevonden.

6.3.

Verder zijn eisers van mening dat de stelling van verweerder in het bestreden besluit, dat aangezien de berging is gerealiseerd op het zijerfgebied het niet van belang is of de berging grenst aan het openbaar toegankelijk gebied, uitgaat van een onjuiste redenering. Voor het bepalen van het achtererfgebied is wel degelijk van belang of dat gebied is gelegen aan het openbaar toegankelijk gebied. Nu er geen sprake is van openbaar toegankelijk gebied, is de berging gelegen in het achtererfgebied. Daarmee geldt er geen beperking op grond van het bestemmingsplan en is er ingevolge artikel 2, onderdeel 3, sub a, van Bijlage II van het Bor sprake van een vergunningvrij bouwwerk.

De ontsluiting van de woningen op [naam locatie] wordt gerealiseerd door een zogeheten Cul de Sac. Om dit keerpunt worden de woningen ontsloten. De te realiseren weg is uitsluitend voor bestemmingsverkeer. De toegang voor onbevoegden tot de huizen en de rotonde wordt door middel van een hek onmogelijk gemaakt. Er is daarmee geen sprake van een openbaar toegankelijk gebied. Dat het hek op bepaalde tijden van de dag geopend is, waardoor personen de rotonde kunnen betreden, maakt dat niet anders. Nu de rotonde is afgesloten tijdens bepaalde tijden is deze niet te allen tijde vrij toegankelijk en is daarmee net als bijvoorbeeld sportterreinen, schoolpleinen en begraafplaatsen dan ook niet aan te merken als openbaar toegankelijk.

6.4.

Nu er in dit geval geen sprake is van bouwwerken in de voortuin, maar op het achter- of zijerf van het perceel, passen de carport en de berging daarmee niet alleen binnen de regels van het bestemmingsplan maar ook binnen die van de Welstandsnota 2015.

Uit de jurisprudentie blijkt verder dat een welstandsoordeel niet kan afdoen aan bouwmogelijkheden uit het bestemmingsplan. De regels uit een bestemmingsplan staan voorop. Niet alleen expliciete bouwvoorschriften, maar ook (impliciete) bouwmogelijk-heden die uit die deze voorschriften volgen, mogen niet worden betrokken bij een welstandsadvies. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1129.

6.5.

Indien en voor zover er al sprake zou mogen zijn van een stedenbouwkundige toets, dient er naar het totaal van omgevingsaspecten te worden gekeken. Daarbij hoort eveneens de beschouwing van de volledig dichte stenen erfafscheiding van 1 m oplopend tot 2 m op het perceel [adres 2] . Eisers betwisten dat de berging en carport het zicht voor de bewoners van [adres 2] op de rotonde zouden belemmeren. De berging is gesitueerd naast het hoge gedeelte van de muur en is slechts 30 cm hoger. Daarmee zou enkel de carport enige invloed kunnen hebben op het zicht. De carport is echter een open bouwwerk met enkel een overkapping. Belemmering van het uitzicht door dit bouwwerk is dan ook niet aannemelijk. De stedenbouwkundige toets houdt dus ten onrechte rekening met het uitzicht van de buren.

6.6.

Eisers merken verder op dat de woning op het perceel [adres 3] , eveneens onderdeel van de huizen gelegen aan de rotonde, ook beschikt over een carport gelegen aan de zijde van de rotonde. Van handhavend optreden tegen de op het perceel [adres 3] gerealiseerde carport is eisers niet gebleken. Dit achten eisers strijdig met het gelijkheidsbeginsel.

7.1.

De rechtbank acht voor de beoordeling van dit geschil allereerst van belang om de voorgevelrooilijn van de woning [adres 1] vast te stellen. Dit is in het bestemmingsplan niet vastgelegd. Wel geldt op grond van artikel 1.41 van de planregels de volgende definitie van de voorgevel:

“de gevel van het hoofdgebouw die door zijn aard, functie, constructie of uitstraling als belangrijkste gevel kan worden aangemerkt”.

Nu op grond van het bestemmingsplan niet kan worden vastgesteld waar de voorgevelrooilijn is gesitueerd, is de feitelijke situatie doorslaggevend voor de vraag welke zijde van de woning als voorgevel moet worden aangemerkt. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3269. Daarbij geldt dat bij het ontbreken van een in het bestemmingsplan vastgelegde voorgevelrooilijn voor elke woning separaat aan de hand van de feitelijke situatie bepaald dient te worden waar de

voorgevelrooilijn is gelegen, zodat de verwijzing van eisers naar overige woningen niet op kan gaan.

De voordeur van de woning [adres 1] is aan de noordwestzijde gesitueerd en biedt functioneel toegang tot de woning. Ook staat onbetwist vast dat op de bouwtekeningen, behorende bij de bouwaanvraag van deze woning, de noordwestzijde is aangemerkt als de voorgevel. Ook in ogenschouw nemend de door verweerder in het procesdossier overgelegde foto’s biedt de noordwestgevel van de woning, tezamen met de aangelegde perkjes en oprit, de uitstraling van een voorgevel. Mede gelet op de definitie van het begrip voorgevel in het bestemmingsplan kan deze gevel als belangrijkste gevel worden aangemerkt. Dat de toegangsweg en de rotonde waar de noordwestgevel aan grenst geen openbaar toegankelijk gebied zouden zijn, zoals eisers stellen, maakt, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1547, niet dat daarom de noordwestgevel niet als voorgevel kan worden aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook terecht overwogen dat de plaats waar de brievenbus is bevestigd en de plaats waar zich volgens eisers het openbaar toegankelijk gebied bevindt ( [naam locatie] ) in dit verband geen aanwijzing oplevert voor de ligging van de voorgevelrooilijn, nu zowel de brievenbus als [naam locatie] (met een sloot, een pad en bosschages ertussen) op relatief grote afstand van de noordoostgevel van de woning is gelegen. Die feitelijke situatie geeft dan ook geen aanleiding om de noordoostgevel als voorgevel aan te merken. Met verweerder is de rechtbank verder van oordeel dat de verwijzing van eisers naar het eerdere bestemmingsplan niet relevant is, aangezien er destijds sprake was van een totaal andere situatie. Er heeft immers een bestemmingsplan-herziening plaats moeten vinden om onder andere de woning op het perceel [adres 1] te kunnen realiseren. Het oude bestemmingsplan kan op de nieuwe situatie dan ook geen doorwerking hebben. Gelet op deze omstandigheden heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht overwogen dat de noordwestzijde van de woning als de voorgevel moet worden aangemerkt. Dit leidt tot de conclusie dat de voorgevelrooilijn aan de noordwestzijde van de woning [adres 1] ligt.

7.2.

Nu vastgesteld is dat de voorgevelrooilijn aan de noordwestzijde van de woning [adres 1] is gelegen, betekent dit naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder terecht heeft overwogen dat de carport niet op het achtererfgebied maar geheel voor de voorgevel is geplaatst. Dit brengt met zich dat de carport niet als een vergunningvrij bouwwerk als bedoeld in artikel 2, onderdeel 3, sub a, van Bijlage II van het Bor kan worden aangemerkt. Verder staat onbetwist vast dat eisers de carport zonder omgevingsvergunning hebben geplaatst. Op grond van artikel 2.3a van de Wabo is het verboden een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Verweerder is in die zin bevoegd ter zake van de carport een last onder dwangsom op te leggen.

7.2.1.

Conform vaste rechtspraak van de Afdeling zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als er concreet zicht op legalisering bestaat. Hierbij geldt dat het enkele feit dat een college niet bereid is planologische medewerking te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

7.2.2.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft overwogen dat de carport niet aan het bepaalde in artikel 7.2.c., onder b en e, van de planregels voldoet. Dit omdat de carport ongeveer 4,5 m voor de voorgevel van het hoofdgebouw staat en het qua oppervlakte te groot is. Het bovenstaande betekent dat voor de onderhavige carport een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder a en c, van de Wabo benodigd is. Nu het gaat om legalisatie van bouwen in strijd met het bestemmingsplan, is daarvoor als regel vereist dat een aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan is ingediend en verweerder bereid is de gevraagde vergunning te verlenen. Het toepassen van een buitenplanse afwijking betreft immers geen wettelijke plicht maar het toepassen van een bevoegdheid die plaats vindt na een integrale beoordeling en toetsing aan inpasbaarheid en een goede ruimtelijke ordening. Ten tijde van het bestreden besluit hadden eisers geen vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie bij verweerder ingediend. Reeds hierom was er ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie. Daarnaast heeft verweerder ambtshalve een legalisatieonderzoek laten uitvoeren waarbij zowel geconcludeerd is dat de carport niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand als dat deze stedenbouwkundig niet gewenst is. De stelling van eisers dat het welstandsoordeel niet kan afdoen aan de bouwmogelijkheden uit het bestemmingsplan kan ter zake van de carport in het licht van het vorenstaande niet slagen. Wat er ook zij van wat eisers verder nog ten aanzien van welstand hebben aangevoerd, verweerder heeft zich in het kader van zijn bevoegdheid in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er van zijn kant stedenbouwkundige bezwaren tegen de carport bestaan. De rechtbank ziet ook overigens geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het standpunt van verweerder, dat hij niet bereid is mee te werken aan legalisatie, rechtens onhoudbaar is en dat de vereiste omgevingsvergunning niet zou kunnen worden geweigerd, als die zou worden aangevraagd. Op grond van het bovenstaande stelt de rechtbank vast dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisering. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan eisers evenmin baten, nu op de zitting onbetwist door verweerder is verklaard dat, na onder meer een bezoek van verweerder aan de bewoners van [adres 3] , de zonder omgevingsvergunning gebouwde carport op dat perceel inmiddels is verwijderd.

Nu naar het oordeel van de rechtbank wat eisers hebben aangevoerd evenmin anderszins een bijzondere omstandigheid oplevert die ertoe zou moeten leiden dat verweerder van handhavend optreden diende af te zien, heeft verweerder ter zake van de carport terecht de last onder dwangsom opgelegd om de geplaatste carport te verplaatsen naar minimaal één meter achter de voorgevel van de woning aan de [adres 1] of deze geheel te verwijderen en verwijderd te houden.

7.3.

Wat de berging betreft, stelt de rechtbank vast dat deze op het zijerf-gebied is gerealiseerd en dat hiervoor geen omgevingsvergunning is aangevraagd noch verleend. De rechtbank is, onder verwijzing naar het door verweerder in zijn verweerschrift gestelde, van oordeel dat de berging van 20,48 m2 niet voldoet aan de vergunningvrije criteria uit artikel 2, onderdeel 3, onder a. uit Bijlage II van het Bor, omdat de berging niet geheel op het zijerf-gebied (=achtererfgebied) is gelegen maar deels ook op het voorerfgebied. Al wat eisers op de zitting hebben aangevoerd over het per 1 januari 2024 door het Informatiepunt Leefomgeving vervaardigde stappenplan ten einde het achtererfgebied te bepalen, doet hier niet aan af nu onbetwist is dat de regels daarover niet zijn gewijzigd. Aangezien er geen omgevingsvergunning is verleend, is verweerder in het licht van wat hiervoor onder r.o. 7.2.1. is overwogen in beginsel bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen.

7.3.1.

Ten aanzien van de vraag of er met betrekking tot de berging zicht is op legalisatie, heeft verweerder bij het primaire besluit gesteld dat de berging in strijd is met artikel 7.2.b., onder b, sub 1, van de planregels omdat de oppervlakte daarvan te groot is, maar heeft bij het bestreden besluit overwogen dat dit artikel niet van toepassing is omdat er geen sprake is van een zijerf, gelegen aan openbaar toegankelijk gebied. Omdat verweerder niet van plan was om voor de berging alsnog een omgevingsvergunning te verlenen, meende verweerder wegens het gemis van een omgevingsvergunning alsnog bevoegd te zijn om een last onder dwangsom op te leggen.

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de vraag of legalisatie mogelijk is van een zonder vergunning gebouwd bouwwerk, zelfstandig moet worden beantwoord, ook als nog geen concrete daarop gerichte aanvraag is ingediend (vergelijk de uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1314, r.o. 6.2). Bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat, dient te worden bezien of, als een aanvraag zou worden ingediend, een vergunning voor de berging moet worden verleend.

Op grond van de letterlijke tekst van artikel 7.2.b. van de planregels, is het bouwen van een berging op een achter-/zijerf van het hoofdgebouw, gelegen aan het openbaar toegankelijk gebied, onder voorwaarden toegestaan. Wat er ook zij van al wat eisers in dit verband hebben aangevoerd over het al dan niet aanwezig zijn van een openbaar toegankelijk gebied, stelt de rechtbank vast dat de berging grotendeels niet is gelegen aan een openbaar toegankelijk gebied maar aan het erf van de woning [adres 2] . Verder geldt dat een klein deel van de berging aan en op het voorerfgebied is gelegen. Naast dat onbetwist vast staat dat de berging niet aan een openbaar toegankelijk gebied is gelegen, staat het naar het oordeel van de rechtbank bovendien vast dat het bestemmingsplan geen (andere) beperkingen bevat voor het bouwen van een berging als de onderhavige. Dat de gemeenteraad dit misschien niet heeft beoogd, is in dit geval niet van belang. De tekst van artikel 7.2.b. van de planregels is duidelijk. Daarin is alleen het bouwen van vrijstaande bijgebouwen op een achter- / zijerf van het hoofdgebouw, gelegen aan het openbaar toegankelijk gebied, aan beperkingen onderworpen.

7.3.2.

Nu de bouw van de onderhavige berging niet in het bestemmingsplan (nader) is gereguleerd, zou een aanvraag om omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wabo voor de aanwezige berging niet vanwege strijd met het bestemmingsplan geweigerd kunnen worden. Er is immers sprake van een limitatief-imperatief stelsel. Bij afwezigheid van strijd met het bestemmingsplan en indien aan de overige bepalingen van artikel 2.10 van de Wabo wordt voldaan, komt een dergelijke aanvraag in beginsel voor toewijzing in aanmerking.

Het legalisatieonderzoek dat verweerder in het kader van het primaire besluit heeft uitgevoerd, is naar het oordeel van de rechtbank niet bruikbaar. Naast dat het welstandsadvies ter zake van de berging niet uitgaat van de bestaande bouwmogelijkheden uit het bestemmingsplan, heeft verweerder ten onrechte gemeend dat er stedenbouwkundige bezwaren tegen de berging bestaan. Het bestemmingsplan laat een dergelijke berging immers toe. Dat betekent dat verweerder het onderzoek naar legalisatiemogelijkheden niet voldoende en zorgvuldig heeft verricht. Legalisatie van de onderhavige berging in de vorm van vergunningverlening is zeker niet onmogelijk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat, nu een aanvraag om een omgevingsvergunning ontbreekt, er geen grond bestaat om wegens concreet zicht op legalisering van handhavend optreden af te zien. De rechtbank vindt voor dit oordeel ook steun in de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1350.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is in het licht van de r.o. 7.3. t/m 7.3.2. gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarin is beslist dat de in het primaire besluit ter zake van de berging opgelegde last in stand blijft. In het licht van r.o. 7.2 t/m 7.2.2., blijft het bestreden besluit voor het overige in stand. Dat betekent dat de ten aanzien van de carport opgelegde last onder dwangsom in stand blijft.

8.1.

De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en herroept het primaire besluit voor zover daarbij ten aanzien van de berging een last onder dwangsom is opgelegd. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

8.2.

Omdat het beroep (deels) gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding wordt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.790,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Voorlopige voorziening op grond van artikel 8:72, vijfde lid van de Awb

9. De voorzieningenrechter heeft bij haar uitspraak het bestreden besluit geschorst. Dit betekent dat de begunstigingstermijn om te voldoen aan de last verlengd is tot het moment dat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in deze zaak. Dat zou betekenen dat eisers direct nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan dwangsommen zouden verbeuren als geconstateerd werd dat zij op dat moment de carport niet zou hebben verwijderd van het perceel of verplaatst. De rechtbank ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat het bestreden besluit wordt geschorst tot zes weken na verzending van deze uitspraak. Dit geeft eisers de mogelijkheid om binnen zes weken de carport op hun perceel te verwijderen dan wel te verplaatsen zonder dat zij direct na deze uitspraak van rechtswege dwangsommen verbeuren.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarin is beslist dat de in het primaire besluit ter zake van de berging opgelegde last in stand blijft;

- herroept het primaire besluit, voor zover daarbij de last ten aanzien van de berging is opgelegd;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bepaalt dat het bestreden besluit voor het overige in stand blijft;

- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn van het bestreden besluit ten aanzien van de carport wordt verlengd tot zes weken na verzending van deze uitspraak;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.790,- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzitter, en mr. T.M.J. Smits en

mr. J.J. Turenhout, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 5 april 2024.

De voorzitter is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)

Artikel 2.3a, eerste lid

1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.

Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;

b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;

c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;

d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;

e. de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.

Besluit omgevingsrecht (Bor)

Artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor:

"achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;

[…]

bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;

[…]

erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;

[…]

openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;[…]"

Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor luidt:

"Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:

1°. 5 m,

2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en

3°. het hoofdgebouw.

Relevante regels van het bestemmingsplan “ [adres 3] ”

Artikel 1 begrippen

1.9.

achtererf:

de gronden die behoren bij het hoofdgebouw en gelegen zijn achter de achtergevel van het hoofdgebouw of achter een denkbeeldige lijn in het verlengde daarvan.

1.19.

bijgebouw:

een gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw.

1.25.

erf:

het gedeelte van het perceel dat 1 meter achter de voorgevelrooilijn ligt, niet zijnde bestemming 'Tuin', alsmede niet liggend binnen de aanduiding 'bouwvlak';

1.41.

voorgevel:

de gevel van het hoofdgebouw die door zijn aard, functie, constructie of uitstraling als belangrijkste gevel kan worden aangemerkt.

1.42.

voorgevellijn:

een lijn, welke zoveel mogelijk aansluit aan de ligging van de oorspronkelijke voorgevels van de hoofdgebouwen.

Artikel 5 Verkeer en Verblijfsgebied

5.2

Bouwregels

Op deze gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd, waarbij de volgende regels gelden;

de bouwhoogte van bouwwerken ten behoeve van de verkeersregeling, de verkeer- of wegaanduiding of de verlichting bedraagt ten hoogste 8 m;

de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, bedraagt ten hoogste 3 m.

Artikel 7 Wonen

7.2.

Bouwregels

7.2.b. Aanbouwen en vrijstaande bijgebouwen

a. voor een hogere bouwhoogte (dan vergunningsvrij is toegestaan) van een aanbouw geldt dat:

1. de bouwhoogte maximaal 5 m bedraagt, tenzij anders aangegeven op de plankaart;

2. de goothoogte maximaal 3,5 m bedraagt;

3. indien een hellend dak wordt toegepast, de dakhelling van aanbouwen ten hoogste de dakhelling van het bijbehorende hoofdgebouw bedraagt en uitsluitend wordt uitgevoerd in een zadeldak vorm.

voor het bouwen van vrijstaande bijgebouwen op een achter- / zijerf van het hoofdgebouw, gelegen aan het openbaar toegankelijk gebied, is uitsluitend toegestaan:

1. de oppervlakte van een vrijstaand bijgebouw bedraagt ten hoogste 10 m2;

2. de goothoogte van vrijstaande bijgebouwen bedraagt ten hoogste 3 m;

3. de bouwhoogte van vrijstaande bijgebouwen bedraagt ten hoogste 5 m;

4. de dakhelling van vrijstaande bijgebouwen ten hoogste 45 graden bedraagt.

7.2.c. Overige bouwwerken geen gebouwen zijnde

overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen zowel binnen als buiten het bouwvlak worden gebouwd;

overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, dienen, met uitzondering van erfafscheidingen, op ten minste 1 meter achter de lijn in het verlengde van de voorgevel van het hoofdgebouw te worden gebouwd;

de bouwhoogte van pergola’s bedraagt ten hoogste 2,5 m;

e bouwhoogte van erfafscheidingen bedraagt ten hoogste 2 m;

op deze gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde met een oppervlakte van ten hoogste 15 m2, worden gebouwd;

f. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde (waaronder overkappingen) bedraagt ten hoogste 3 m.