ECLI:NL:RBROT:2023:7275

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 22/512

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 augustus 2023 in de zaak tussen

[naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres

(gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister

(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete van € 5.000,- die de minister aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtredingen van de Wet dieren. De minister heeft de boete opgelegd met het besluit van 10 september 2021.

1.1.

Met het bestreden besluit van 24 december 2021 op het bezwaar van eiseres heeft de minister het boetebesluit in stand gelaten.

1.2.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

Eiseres heeft een nader stuk ingediend.

1.4.

De rechtbank heeft het beroep op 13 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.

1.5.

Bij brief van 19 juli 2023 heeft de rechtbank de gemachtigde van de minister in de gelegenheid gesteld nadere informatie over te leggen. De gemachtigde van de minister heeft dit bij e-mail van 24 juli 2023 gedaan. De gemachtigde van eiseres heeft hier bij brief van 1 augustus 2023 op gereageerd.

1.6.

De rechtbank heeft, nadat geen van de partijen heeft aangegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord, bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten op 2 augustus 2023.

Totstandkoming van het besluit

2. De minister heeft zijn besluit gebaseerd op het hieronder genoemde rapport van bevindingen, dat toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben opgemaakt.

2.1.

De toezichthouders schrijven in het rapport van bevindingen van 5 februari 2021 (IBD-nummer: [nummer 1]) onder meer het volgende:

“(…)
Bevinding(en):

Datum en tijdstip van de bevinding: 2 februari 2021 omstreeks 11:30 uur. (…)

Ik, toezichthouder [nummer 2], bevond mij bij het KDS kantoor waar ik camerabeelden bekeek in het kader van cameratoezicht. Er zijn tijdens deze inspectie beelden uitgekeken die willekeurig uitgekozen werden. (…) Ik bekeek op het beeldscherm beelden van de camera "doodmaken", van donderdag 28 januari 2021 om 10:50 uur. (…) Ik zag twee medewerkers behorende bij de exploitant in de bedwelmingsruimte. Ik zag dat ze de schapen bedwelmden en de kop optilden en de halssnede uitvoerden. Het bedwelmen, 'bewusteloos maken vóór doden', deden ze door gebruik te maken van een tang die een elektrische schok geeft zodra de tang op beide kanten van het hoofd geplaatst wordt. (…)

Om 10:52 uur zag ik dat deze twee medewerkers de schapen niet meer bedwelmden en overgingen op het onbedwelmd slachten. Ze maakten geen gebruik meer van de elektrische tang die de schapen zou moeten bedwelmen en bewusteloos zouden maken. Ze tilden de kop op van de schapen die nog bij

bewustzijn waren en sneden de halsslagaders door. Ik heb tot 11:18 uur de beelden gekeken. In deze tijd worden er bij 26 schapen een halsnede aangebracht zonder deze van tevoren te bedwelmen. (…) Ik zag dat de medewerkers niet alle schapen op de afwezigheid van de ooglidreflex of van de corneareflex controleerden. Bij de meeste van deze schapen was duidelijk te zien, dat het bewustzijn niet beoordeeld werd. Een bedwelming binnen 40 seconden ("nabedwelmen") vanaf het moment van het aanbrengen van de halssnede was dus nodig. (…)

Er was geen dierenarts in de beelden te zien. Bij het controleren van het combiformulier, dat in het kantoor aanwezig was, bleek dat er geen aanvraag was ingediend voor toezicht van een dierenarts van de NVWA om onbedwelmd te slachten op 28 januari 2021 (…) Ik heb toen de STDA toezichthoudernummer [nummer 3] opgebeld, hij bevestigde dat er op die dag geen toezicht was bij het onbedwelmd slachten. Dierenarts met toezichthoudersnummer [nummer 3] en dierenarts met toezichthoudersnummer [nummer 4] hebben de camerabeelden van bovengenoemd moment bekeken en bevestigden bovengenoemde bevindingen (…) In Nederland moet een dier dat wordt geslacht vóór het doden bewusteloos worden gemaakt (in vaktermen 'bedwelmd'). Onbedwelmd slachten is wettelijk alleen toegestaan wanneer er door de exploitant een aanvraag is gedaan voor het

toezicht van 'een dierenarts, die op het moment van onbedwelmd slachten op dit onderdeel toezicht houdt.

Op het moment van de slacht van de schapen mochten de dieren niet onbedwelmd worden geslacht. De dieren hadden bedwelmd moet worden volgens de verdovingsmethoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. (…) Hieruit concludeerde toezichthouder [nummer 3] dat deze schapen ernstig vermijdbare pijn en het lijden zijn berokkend door het

onbedwelmd aansnijden van de dieren zonder de daarvoor benodigde toestemming en toezicht. (…)”

2.2.

Op 13 augustus 2021 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemen ingediend.

2.3.

Vervolgens heeft de minister met het besluit van 10 september 2021 (boetezaaknummer [nummer 5]) een bestuurlijke boete van € 5.000,- (tweemaal € 2.500,-) aan eiseres opgelegd vanwege drie beboetbare feiten. Beboetbaar feit 1 is overtreding van artikel 2.10, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 5.5f, eerste lid, van het Besluit houders van dieren: het doden van dieren zonder voorafgaande bedwelming geschiedt niet te allen tijde in aanwezigheid van een op grond van artikel 8.1 van de wet aangewezen ambtenaar. Beboetbaar feit 2 is overtreding van artikel 2.10, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 5.9a, eerste en tweede lid, van het Besluit houders van dieren: meerdere schapen werden niet binnen een periode van 40 seconden vanaf het moment van het aanbrengen van de halssnede bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende toepassingsvoorschriften, bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1099/2009. Hierbij werd niet ten minste één van de onder lid 2 bedoelde bewustzijnsindicatoren door de slachter als negatief beoordeeld. Beboetbaar feit 3 is overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, in samenhang met artikel 3, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 1099/2009: bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete heeft de minister rekening gehouden met de omstandigheid dat de beboetbare feiten 2 en 3 een dusdanige samenhang vertonen dat voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag van € 2.500,- vastgesteld is.

2.4.

Het bestreden besluit berust - samengevat - op de volgende overwegingen. Eiseres is op vrijwillige basis gaan deelnemen aan het cameratoezicht. Daarom is zij onderworpen aan de spelregels die daarvoor op basis van de afspraken met de Centrale Organisatie voor de Vleessector (COV) gelden en hadden die regels haar ook bekend moeten zijn. Camerabeelden mogen gebruikt worden voor het toezicht en constateren van overtredingen op het gebied van dierenwelzijn. Het cameratoezicht vormt een aanvulling op het reguliere toezicht.^[1]Uit de inhoud van het rapport van bevindingen blijkt dat sprake was van een drietal overtredingen. In de eerste plaats was er geen dierenarts aanwezig bij het onbedwelmd slachten. In de tweede plaats werden de bewustzijnsindicatoren niet beoordeeld dan wel werd er geen nabedwelming toegepast. In de derde plaats werd er niet voor gezorgd dat dieren elke vermijdbare vorm van pijn spanning of lijden werd bespaard. Dat het onbedwelmd slachten op eigen initiatief van de medewerkers van eiseres is gedaan zonder dat eiseres hiervan wist, neemt niet weg dat eiseres te allen tijde verantwoordelijk voor het doen of nalaten van haar medewerkers. Bovendien geeft eiseres zelf aan dat de medewerkers niet zomaar mogen omschakelen naar onbedwelmd slachten. De overtredingen kunnen op basis van de verantwoordelijkheid van eiseres haar dan ook worden verweten. Alles overwegend stelt de minister vast dat de overtredingen zijn bewezen en dat de bestuurlijke boete terecht is opgelegd. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat er in haar situatie sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden kunnen geven tot een matiging van de opgelegde boete, noch heeft zij daar expliciet om gevraagd.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Mogen de camerabeelden worden gebruikt als bewijs?

5. Eiseres betoogt dat de camerabeelden om meerdere redenen niet gebruikt mogen worden als bewijs en voor het opleggen van een boete. Eiseres heeft de camera’s volgens de uitdrukkelijke instructie en goedkeuring van de NVWA opgehangen. Zij heeft dit enkel en alleen gedaan met de zekerheid dat de beelden niet gebruikt zouden worden voor het opleggen van boetes. De minister handelt dus in strijd met gemaakte afspraken en gewekt vertrouwen. Onderdeel van de gemaakte afspraken over het gebruik van camerabeelden is dat er per locatie, per slachthuis een protocol wordt opgesteld waarin het gebruik is vastgelegd. Dit is ten onrechte niet gebeurd. Eiseres heeft er niet mee ingestemd dat de NVWA wel boetes ging uitdelen voor overtredingen die op de camerabeelden te zien zijn. De minister heeft de spelregels en afspraken over de cameraplaatsing en controle ten onrechte eenzijdig aangepast. Dit was eiseres overigens niet bekend tijdens de controle op 2 februari 2021.

5.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

5.2.

De minister heeft met betrekking tot (het invoeren van) het cameratoezicht in het verweerschrift verwezen naar brieven van 28 november 2019 en 21 augustus 2020, die hij aan de directies van alle slachthuizen heeft verzonden, en naar een e-mail van 19 juli 2021 die specifiek naar eiseres is gestuurd. Deze brieven en e-mail heeft de minister ook bij het verweerschrift overgelegd. De verzendlijst heeft de minister na de zitting, bij email van 24 juli 2023 overgelegd.

5.2.1.

In de brief van 28 november 2019 staat, voor zover van belang, het volgende:

“Beste directeur,

(…) Sinds 2017 werkt de NVWA aan cameratoezicht in alle slachthuizen, in overleg met de

brancheorganisaties (Nepluvi, COV, VSV en recent ook VZS), als uitwerking van een verzoek hierom van de Tweede Kamer.

Inzet is om op basis van vrijwillige medewerking van de sector te komen tot invoering van

cameratoezicht als ondersteuning van het toezicht van de NVWA.

(…) Rond de zomer van 2019 zijn de circa 50 middelgrote slachthuizen (meer dan 10 GVE per week, zonder permanent toezicht) individueel bezocht. Doel was te bespreken of de slachthuizen vrijwillig mee willen werken aan cameratoezicht.

Uw slachthuis heeft aangegeven niet mee te willen werken, dat betreur ik. In een overleg met de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van de Tweede Kamer op 15 oktober 2019 heeft minister Schouten aangegeven dat er in alle slachthuizen cameratoezicht zal komen. Als er geen vrijwillig cameratoezicht komt, overweegt de minister permanent toezicht op deze slachthuizen.

In dat licht zou ik u willen verzoeken mee te werken aan cameratoezicht. (…)”

5.2.2.

In de brief van 21 augustus 2020 staat, voor zover van belang, het volgende:

“(…) Nieuw keurings- en toezichtsysteem

Op 27 maart 2020 heb ik u geïnformeerd over het uitstellen van de implementatie van het nieuwe keurings- en toezichtsysteem naar het najaar van 2020. Daarnaast heb ik u geïnformeerd over cameratoezicht. Met deze brief wil ik u nadere informatie geven over de stand van zaken van deze onderwerpen.

(…)

Cameratoezicht

Bij bedrijven met een slachtvolume groter dan gemiddeld 10 GVE per week, ondersteunt cameratoezicht het slachthuis en de NVWA bij toezicht op dierenwelzijn. Cameratoezicht brengt alle handelingen met levende dieren in beeld.

De bedrijfsbeheerder en de officiële dierenarts (OD) kunnen u om inzage in de beelden vragen, om die in hun toezicht te betrekken. Daarnaast bezoeken officiële assistenten (OA NVWA) periodiek de slachthuizen voor camera-inspecties. Het gaat om inspecteurs in dienst van de NVWA.

In beginsel bezoeken zij de slachthuizen met permanent toezicht twee keer per maand, de middelgrote slachthuizen 1 keer per maand. Zij vragen daarbij inzage in beelden.

Cameratoezicht werkt met de reguliere wet- en regelgeving rond dierenwelzijn. Camerabeelden kunnen dan ook de basis zijn voor het nemen van maatregelen conform het reguliere interventiebeleid. Waar nodig zullen de OD of OA afschrift van de relevante beelden opvragen. (…)”

5.2.3.

Uit de inhoud van de brieven volgt dat dus het cameratoezicht dient ter ondersteuning van het toezicht door de NVWA op dierenwelzijn, dat de beelden in het toezicht worden betrokken, dat cameratoezicht werkt met de reguliere wet- en regelgeving rond dierenwelzijn en dat camerabeelden de basis kunnen zijn voor het nemen van maatregelen conform het reguliere interventiebeleid. Deze brieven zijn naar eiseres gestuurd voordat het cameratoezicht op haar bedrijf feitelijk is geïmplementeerd. Dat was volgens eiseres op 17 november 2020.

5.2.4.

De rechtbank ziet niet in hoe eiseres zou kunnen denken dat de camerabeelden niet zouden worden gebruikt voor interventies. De tekst van de brieven geeft daar geen enkele houvast voor. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseres dat zou zijn afgesproken of toegezegd dat de beelden niet zouden worden gebruikt voor beboeting. Zij heeft die stelling ook niet met stukken onderbouwd. Uit het door haar overgelegde verslag “Overleg slachterijen inzake gebruik Camera’s voor toezicht” op 13 april 2017 volgt een dergelijke toezegging in ieder geval niet. In dit stuk staat juist: “
De beschikbaarheid van CCTV beelden voor de NVWA zal niet in de plaats komen van (delen van) het vigerende NVWA toezicht. Het biedt extra transparantie en de mogelijkheid beelden van gebeurtenissen ‘terug te halen’ voor analyse en bespreking.” Dit bevestigt dat cameratoezicht dient ter ondersteuning van het toezicht door de NVWA.

5.2.5.

Verder was aanvankelijk sprake van een pilot waarbinnen niet werd beboet. Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister verklaard dat dit gebeurde omdat er nog niet in alle slachthuizen cameratoezicht was en het dus niet eerlijk werd gevonden om de slachthuizen met cameratoezicht wel te beboeten en de andere slachthuizen niet. Die situatie deed zich op 28 januari 2021 echter niet meer voor. De werkwijze in het kader van een pilot duidt er naar het oordeel van de rechtbank juist op dat in een normale situatie (waarin geen sprake meer is van een pilot) wél wordt beboet.

5.2.6.

Ook de omstandigheid dat eiseres op vrijwillige basis is gaan deelnemen aan het cameratoezicht heeft bij haar niet redelijkerwijs het vertrouwen kunnen wekken dat de beelden niet zouden worden gebruikt om boetes op te leggen. In de brief van 28 november 2019 staat namelijk “
Als er geen vrijwillig cameratoezicht komt, overweegt de minister permanent toezicht op deze slachthuizen”. Met andere woorden: het was voor eiseres kiezen of delen. Verder is niet zonder betekenis dat de camera’s op kosten van de NVWA zijn geïnstalleerd, terwijl anders het toezicht op reguliere wijze zou plaatsvinden op kosten van eiseres.

5.2.7.

In reactie op de stelling van eiseres dat er ten onrechte geen protocol met haar is afgesproken, heeft de minister in het verweerschrift het standpunt ingenomen dat in 2017 nog de gedachtegang was om met individuele protocollen per bedrijf te gaan werken, maar dat de afspraken met de brancheorganisaties daarvoor in de plaats zijn gekomen. De rechtbank ziet geen reden om de minister daar niet in te volgen, zeker niet nu eiseres dit standpunt van de minister niet heeft weersproken.

5.2.8.

Het voorgaande duidt er naar het oordeel van de rechtbank niet op dat het cameratoezicht was bedoeld om vrijblijvend aan deel te nemen. De minister mag daarom in beginsel camerabeelden gebruiken voor toepassing van zijn interventiebeleid.

5.2.9.

Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat de door de minister overgelegde verzendlijst alleen als een adressenbestand kan worden geduid en dat zij uit het document niet kan opmaken dat dit de verzendlijst is die gebruikt is voor het versturen van de brief van 21 augustus 2020, leidt dat niet tot een ander oordeel, alleen al omdat zij de ontvangst van de brief van 28 november 2019 niet (gemotiveerd) heeft betwist.

Heeft de minister de overtredingen deugdelijk vastgesteld?

6. Eiseres betoogt – subsidiair en samengevat – dat ook als de camerabeelden wel zouden mogen worden gebruikt, de gestelde overtredingen niet met de beelden worden aangetoond. Eiseres betwist dat het onbedwelmd slachten niet op de juiste wijze zou zijn gedaan. Het is de gangbare werkwijze voor medewerkers van eiseres om na te gaan of een dier het bewustzijn heeft verloren. Als dat niet het geval is, wordt er tijdig nabedwelmd. Op die wijze is ook gehandeld op 28 januari 2021. Dat er geen reflexen zijn gecontroleerd, kan niet worden vastgesteld op basis van de camerabeelden, omdat er minimaal één medewerker met zijn rug naar de camera toe staat en daardoor niet goed en volledig wordt vastgelegd welke handelingen wel of niet gedaan worden bij de dieren. Ook heeft toezichthouder [nummer 2] niet per dier vastgesteld hoeveel seconden er aangehouden zijn bij het slachten. Deze toezichthouder is geen dierenarts en is dus niet deskundig om te bepalen of de dieren wel of niet het bewustzijn hebben verloren en of dit wel of niet goed is vastgesteld door de medewerkers van eiseres. Op 5 februari 2021 hebben twee NVWA-dierenartsen de beelden bekeken. Zij hebben tegen eiseres gezegd dat het slachtproces op correcte wijze was gedaan en dat de dieren niet extra of onnodig hebben geleden. Zij stelden alleen dat er ten onrechte geen dierenarts bij het onbedwelmd slachten aanwezig was. Gezien het voorgaande kan op grond van enkel de camerabeelden niet geconcludeerd worden dat in strijd is gehandeld met artikel 5.9a, eerste en tweede lid, van het Besluit houders van dieren. Dat betekent dat niet is aangetoond dat bij het doden van de schapen er niet voor gezorgd is dat de dieren niet elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. In het rapport wordt geen melding gemaakt van feiten waaruit zou blijken dat de schapen pijn, spanning of lijden is berokkend. De normale werkwijze is dat het onbedwelmd slachten vooraf wordt doorgegeven aan de planning van de NVWA. Dat is niet gebeurd voor/op 28 januari 2021 en dat is qua afstemming met de NVWA niet juist. Echter, het niet aanvragen van onbedwelmd slachten is geen beboetbaar feit.

6.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

6.1.1.

De rechtbank stelt voorop dat, nu eiseres heeft erkend dat er onbedwelmd is geslacht zonder dat daarbij een dierenarts aanwezig was, daarmee vaststaat dat beboetbaar feit 1 is gepleegd. Een verdere bespreking van dit feit is niet nodig.

6.1.2.

Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven^[2](CBb) rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarnemingen waarderende elementen kennen.

6.1.3.

De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport is ten aanzien van beboetbare feiten 2 en 3 duidelijk beschreven wat de toezichthouders hebben waargenomen. In de eerste plaats heeft toezichthouder [nummer 2] verklaard dat hij zag dat dat de medewerkers van eiseres de schapen aanvankelijk wél bedwelmden, maar daarmee stopten om 10:52 uur en overgingen op onbedwelmd slachten. Zij maakten geen gebruik meer van de elektrische tang die de schapen zou moeten bedwelmen. De beelden zijn tot 11:18 uur bekeken. In die tijd hebben de medewerkers 26 schapen onbewelmd geslacht. Daarnaast heeft deze toezichthouder geconstateerd dat de medewerkers niet alle schapen op de afwezigheid van de ooglidreflex of van de corneareflex controleerden en dat bij de meeste van deze schapen duidelijk was te zien dat het bewustzijn niet werd beoordeeld. Dit betekent dat nabedwelmen binnen 40 seconden na het aanbrengen van de halssnede dus nodig was. Deze toezichthouder heeft vastgesteld dat de wijze van bedwelmen niet conform de beschrijving van het bedwelmen in de standaardwerkwijze van eiseres was. Tot slot concludeerde toezichthouder [nummer 3] dat deze schapen ernstig vermijdbare pijn en het lijden is berokkend door het onbedwelmd aansnijden van de dieren zonder de daarvoor benodigde toestemming en toezicht.

6.1.4.

Het doden van dieren kan pijn, angst, spanning of andere vormen van lijden bij de dieren veroorzaken, zelfs onder de beste beschikbare technische omstandigheden. Bepaalde activiteiten die verband houden met dat doden, kunnen stress meebrengen en elke bedwelmingstechniek heeft nadelen. Bedrijfsexploitanten of bij het doden van dieren betrokken personen dienen de nodige maatregelen te nemen om pijn te vermijden en angst en spanning en lijden tijdens het slacht- of dodingsproces zoveel mogelijk te beperken, waarbij zij moeten uitgaan van de beste praktijken op dit gebied en de methoden die krachtens deze verordening zijn toegestaan.^[3]Het beginsel van bedwelming van het dier vóór het doden is verplicht omdat wetenschappelijke studies hebben aangetoond dat bedwelming de techniek is die het dierenwelzijn bij het slachten het minst aantast.^[4]

6.1.5.

Het standpunt van eiseres, dat op basis van de camerabeelden niet kan worden vastgesteld dat er geen reflexen zijn gecontroleerd, omdat er minimaal één medewerker met zijn rug naar de camera toe staat, volgt de rechtbank niet. Het rapport van bevindingen is namelijk duidelijk (onderstreping door de rechtbank):

“(…) Ik zag, dat de medewerkers het ooglid of de cornea niet met hun vinger aanraakten. Ik zag dat
niet bij alle schapener een controle werd uitgevoerd m.b.t. de bewustzijnsindicatoren. Ik zag dat de medewerkers
niet alle schapenop de afwezigheid van de ooglidreflex of van de corneareflex controleerden.
Bij de meeste van deze schapenwas duidelijk te zien, dat het bewustzijn niet beoordeeld werd.(…)”

Hieruit leidt de rechtbank af dat, ondanks dat een medeweker van eiseres mogelijk met zijn rug naar de camera toe stond, de toezichthouder toch voldoende zicht had om in ieder geval ten aanzien van een deel van de schapen vast te stellen dat hun bewustzijnsindicatoren niet werden gecontroleerd. Ongeacht of dit bij één schaap of bij alle 26 schapen zo is gegaan, is daarmee in strijd gehandeld met artikel 5.9a, tweede lid, van het Besluit houders van dieren. Bewustzijnsindicatoren die in het geheel niet worden gecontroleerd, kunnen bovendien ook niet negatief worden beoordeeld. Daaruit vloeit logischerwijs voort dat ook niet kan worden vastgesteld of er moest worden nabedwelmd. Alleen al daarom had nabedwelming als bedoeld in artikel 5.9a, eerste lid, van het Besluit houders van dieren niet achterwege mogen blijven; dat mag op grond van het tweede lid namelijk alleen indien ten minste één van de bewustzijnsindicatoren negatief is beoordeeld. Er is dus ook in strijd met het eerste lid gehandeld.

Kan het handelen van het personeel aan eiseres worden verweten?

7. Eiseres betoogt dat haar personeel op eigen initiatief is overgegaan tot onbedwelmd slachten.

7.1.

De beroepsgrond slaagt niet.

7.1.1.

De rechtbank legt deze grond uit als een beroep op het ontbreken van verwijtbaarheid. Omdat eiseres zelf de overtreding niet heeft gepleegd, kan zij hooguit worden aangemerkt als functioneel dader. Gelet op recente rechtspraak^[5]van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) moet voor bestuurlijke boetes worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Wat betreft de strafrechtelijke criteria voor het daderschap van rechtspersonen wijst de Afdeling op de criteria die zijn geformuleerd in het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003,^[6]zoals verduidelijkt in het arrest van 26 april 2016.^[7]In zijn arrest van 26 april 2016 heeft de Hoge Raad overwogen:

“In zijn arrest van 21 oktober 2003 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:

a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,

b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,

c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,

d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.”

7.1.2.

Dat (a) zich voordoet, staat naar het oordeel van de rechtbank buiten kijf. Het onbewelmd slachten past bovendien in de normale bedrijfsvoering van eiseres (b) en is haar ook dienstig geweest (c), nu niet werd voldaan aan de vereisten waaraan normaal gesproken wel zou moeten zijn voldaan, zoals het verplichte aanmelden van het onbewelmd slachten en de verplichte aanwezigheid van een dierenarts bij het onbewelmd slachten. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat ook (d) zich voordoet. Eiseres heeft niet voldoende zorg betracht met het oog op voorkoming van de gedraging; zij heeft volstaan met de stelling dat haar personeel daartoe op eigen initiatief is overgegaan, maar heeft niet gesteld en ook verder is niet aannemelijk geworden dat zij haar personeel heeft geïnstrueerd om nooit over te gaan tot onbedwelmd slachten als niet aan de voorwaarden is voldaan.

7.1.3.

De conclusie is dan ook dat de gedraging aan eiseres kan worden toegerekend.

8. Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht vastgesteld dat eiseres de overtredingen heeft begaan en dat deze aan haar kunnen worden verweten. De minister was dus bevoegd om eiseres daarvoor boetes op te leggen.

Hoogte en evenredigheid van de boete

9. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd over de hoogte en evenredigheid van de boete. Wat betreft de hoogte van de opgelegde boete overweegt de rechtbank dat de wetgever al een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met het Besluit houders van dieren gediende doel - bescherming van het dierenwelzijn - staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 2.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. De totale boete van € 5.000,- is dus niet onevenredig.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het boetebesluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2023l.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Verordening (EG) nr. 1099/2009

Artikel 3, eerste lid

Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.

Wet dieren

Artikel 6.2, eerste lid

Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Artikel 8.1, eerste lid

Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren en andere personen.

Artikel 8.7

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Artikel 8.8, eerste lid

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.

Artikel 2.10, eerste, tweede, vierde en vijfde lid, aanhef en onder a en d

1. Het is verboden om dieren behorend tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen diersoorten of diercategorieën te doden, behoudens in gevallen waarin een dier wordt gedood voor de bedrijfsmatige productie van dierlijke producten of in bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.

2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen over het doden, het bedwelmen, het fixeren, het onderbrengen en het verplaatsen van dieren.

4. Het is toegestaan om dieren zonder voorafgaande bedwelming te doden volgens de israëlitische of de islamitische ritus. Bij algemene maatregel van bestuur worden in het belang van de bescherming van de dieren nadere regels gesteld over het doden volgens de israëlitische of de islamitische ritus.

5. De regels, bedoeld in het vierde lid, kunnen betrekking hebben op onder meer:

a. de wijze waarop dieren worden gedood;

d. de aanwezigheid van een op grond van artikel 8.1 aangewezen ambtenaar, tevens zijnde een dierenarts, en de door die ambtenaar te geven aanwijzingen.

Besluit houders van dieren

Artikel 5.5f, eerste lid

Het doden van dieren zonder voorafgaande bedwelming geschiedt te allen tijde in aanwezigheid van een op grond van artikel 8.1 van de wet aangewezen ambtenaar.

Artikel 5.9a, eerste en tweede lid

1. Binnen een periode van 40 seconden vanaf het moment van het aanbrengen van de halssnede wordt het dier bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften, bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de verordening (EG) nr. 1099/2009.

2. Een bedwelming als bedoeld in het eerste lid kan achterwege blijven indien binnen de in het eerste lid bedoelde periode van 40 seconden door de slachter ten minste één van de volgende bewustzijnsindicatoren als negatief wordt beoordeeld:

a. de geïnduceerde ooglidreflex, of

b. de corneareflex.

Regeling houders van dieren

Artikel 5.8

Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c

De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

c. categorie 3: € 2500.

Artikel 2.3

Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 1.2

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Regeling houders van dierenCategorie

Artikel 5.8 3

Besluit houders van dierenCategorie

Artikel 5.5f 3

Artikel 5.9a 3

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:46, eerste en derde lid

1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.