Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/6145
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 maart 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. A.T. Eisenmann),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, daaronder begrepen diens rechtsvoorgangers, de minister
(gemachtigde: mr. M.A.D. Klein-Pietersen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete van in totaal € 2.100,- die de minister aan haar heeft opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 3 november 2021 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 17 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres bestuurders [naam 1] en [naam 2], [naam 3] en de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van de minister, mr. K. Janssens en [naam 4], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Voorgeschiedenis en totstandkoming van het besluit
2. Eiseres drijft een onderneming die onder andere de handelsnaam “[handelsnaam]” gebruikt.
2.1.
Naar aanleiding van een inspectie op 11 april 2019 heeft eiseres op 27 mei 2019 van de minister een schriftelijke waarschuwing ontvangen. Tijdens die inspectie was namelijk geconstateerd dat eiseres wijnen verkocht waarop Israël als land van herkomst op het etiket stond vermeld. Die vermelding was volgens de minister echter in strijd met het bepaalde in artikel 7, eerste lid, onder a, van Verordening 1169/2011 (Vo. 1169/2011), wat een overtreding is van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen.
2.2.
Op 10 juli 2020 hebben twee toezichthouders van de NVWA een (her)inspectie uitgevoerd bij eiseres. In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende vermeld. De toezichthouder heeft geconstateerd dat eiseres vier wijnen verkocht, waarop "Product uit een Israëlisch dorp in Judea & Samaria" stond vermeld op een sticker die over de etiketten is geplakt. Deze sticker was aangebracht op de flessen wijn op de plek waar op het originele etiket de tekst "Product of Israel" te lezen was. Eiseres is na het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 12 november 2019 [1] gestart met het plakken van deze sticker. De toezichthouder heeft verklaard dat hem bekend is dat de wijnen afkomstig zijn uit gebieden die deel uitmaken van door Israël bezet gebied. De herkomstaanduiding Israël of Israëlisch dorp in Judea & Samaria is daarom misleidend ten aanzien van het land van oorsprong of de plaats van herkomst van het levensmiddel.
2.3.
Op 22 juli 2020 heeft eiseres een verzoek om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob, hierna: Wob-verzoek) ingediend bij de NVWA. Eiseres heeft daarbij gevraagd om openbaarmaking van documenten die - kort gezegd - zien op het besluit en de afweging(en) daartoe om inspectie en herinspectie te laten plaatsvinden en op (politiek en bestuurlijk) overleg dat daarover heeft plaatsgevonden.
2.4.
Op 16 oktober 2020 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om eiseres een bestuurlijke boete van in totaal € 2.100,- (vier maal € 525,-) op te leggen vanwege misleidende informatie ten aanzien van het land van oorsprong of de plaats van herkomst van de vier wijnen. Eiseres heeft op 27 november 2020 haar zienswijze op dit voornemen ingediend, waarbij zij ook heeft verzocht om de beslissing aan te houden totdat op haar Wob-verzoek is beslist. De minister heeft dit verzoek afgewezen en heeft op 8 april 2021 het boetebesluit genomen.
2.5.
Kort voor de hoorzitting in bezwaar op 7 oktober 2021 door de VWS-commissie bezwaarschriften Awb (commissie) is op het Wob-verzoek van eiseres beslist en heeft eiseres de beschikking gekregen over een aantal openbaargemaakte documenten.
2.6.
De minister heeft overeenkomstig het advies van de commissie van 2 november 2021 met het bestreden besluit de bestuurlijke boete gehandhaafd. Het bestreden besluit berust - kort samengevat - op de volgende overwegingen. Op vier flessen wijn is vermeld dat de wijn afkomstig is uit een Israëlisch dorp in Judea en Samaria. Deze voedselinformatie is misleidend ten aanzien van het land van oorsprong of de plaats van herkomst. Daarbij moet worden uitgegaan van de vermoedelijke verwachting van een gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende gewone consument, niet slechts van de specifieke klantenkring van eiseres. Daarom is terecht geconcludeerd dat sprake is van vier beboetbare overtredingen. Eiseres heeft niet aangevoerd dat sprake zou zijn van verminderde verwijtbaarheid. Er zijn geen omstandigheden gebleken of aangevoerd die tot matiging van de boete hadden moeten leiden. De minister heeft zich onder meer gebaseerd op het Psagot-arrest.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete van in totaal € 2.100,-. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. Het beroep is ongegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Het Wob-verzoek van eiseres en de op de zaak betrekking hebbende stukken
5. Eiseres voert aan dat zij ten onrechte niet de beschikking heeft gekregen over alle gegevens waarop de bestuurlijke boete berust. Het kan niet zo zijn dat de minister hangende een ernstig vertraagde afhandeling van een Wob-verzoek overgaat tot boeteoplegging, althans niet bereid is om de voorgenomen boete aan te houden totdat op het Wob-verzoek is beslist. Afwijzing van die aanhouding is dan ook in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Eiseres had wel degelijk recht op en groot belang bij een tijdige afwikkeling van haar Wob-verzoek zodat zij had kunnen beschikken over deze en andere stukken om zich in de volle breedte te kunnen verweren. De conclusie blijft dan ook dat zij is benadeeld door deze gang van zaken en de minister ten onrechte het verzoek om de zaak aan te houden totdat op het Wob-verzoek was beslist, naast zich neer heeft gelegd. Het bestreden besluit kan reeds hierom niet in stand blijven.
5.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat eiseres voorafgaand aan de boeteoplegging de beschikking heeft gekregen over de gegevens waarop (het voornemen tot) de bestuurlijke boete berust, zoals het rapport van bevindingen. Zij beschikte dus over alle op de zaak betrekking hebbende stukken. De bevoegdheid van de minister om een boete op te leggen staat geheel los van een beslissing in een lopende Wob-procedure. De enkele omstandigheid dat uit de inmiddels openbaar gemaakte stukken blijkt dat er overleg heeft plaatsgevonden, betekent nog niet dat dit ook een rol heeft gespeeld bij de boeteoplegging. Van strijd met het equality of arms-beginsel of andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur is geen sprake. De minister stelt dat de toenmalige minister heeft aangegeven dat hij (na overleg met de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) akkoord is met de handhavingsaanpak door de NVWA, overeenkomstig het interventiebeleid. [2] Andere informatie kan niet uit de documenten worden afgeleid. Dat er politieke overwegingen ten grondslag liggen aan de besluitvorming blijkt niet uit de documenten. Voorafgaand aan deze boeteoplegging is eiseres eerst gewaarschuwd en heeft zij de kans gekregen om de geconstateerde overtredingen op te lossen. Tijdens de herinspectie is echter gebleken dat de geconstateerde overtredingen niet waren opgelost. De waarschuwing was dus terecht en daarom kon de bestuurlijke boete aan eiseres worden opgelegd. Een Wob-procedure dient het belang van openbaarheid en heeft niet tot doel om individuele rechtsbeschermingsbelangen te dienen. De timing van het besluit op het Wob-verzoek, zo kort voor de hoorzitting, was wel ongelukkig. Nu eiseres tijdens de bezwaarprocedure niet heeft verzocht om uitstel, omdat zij meer tijd nodig had om de openbaar gemaakte stukken te beoordelen op relevantie voor het bezwaar heeft de minister conform het advies geen reden gezien om hier in het bestreden besluit consequenties aan te verbinden.
5.2.
Deze beroepsgrond is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot gegrondverklaring van het beroep.
5.2.1.
Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [3] moet een belanghebbende in een procedure waarin hij opkomt tegen een opgelegde boete in staat worden gesteld om alles aan te voeren wat hij in het belang van zijn verdediging noodzakelijk acht. Uit de omstandigheid dat een belanghebbende die opkomt tegen een opgelegde boete in staat moet worden gesteld om alles aan te voeren wat hij in het belang van zijn verdediging noodzakelijk acht, volgt niet dat ondernemingen die van de minister een boete opgelegd hebben gekregen en zich daartegen verweren, zonder meer toegang hebben tot stukken die de minister niet ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit en die zich bevinden in andere dossiers van de minister. Alleen als de onderneming motiveert waarom stukken die zich bevinden in bedoelde andere dossiers, maar waarop de minister het boetebesluit niet heeft gebaseerd, voor haar verdediging van belang zijn, kunnen dergelijke stukken worden aangemerkt als op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, of – in de rechterlijke fase – artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.2.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres voldoende gemotiveerd uiteengezet dat de stukken van belang konden zijn, om te bezien, nu er Kamervragen waren gesteld, of haar vermoeden klopte dat de boeteoplegging slechts gebaseerd was op puur politieke overwegingen en een wettelijke basis ontbrak.
5.2.3.
Uit genoemde rechtspraak volgt dus dat de stukken die eiseres via de Wob-procedure heeft verkregen, zijn aan te merken als op de zaak betrekking hebbende stukken. Op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage. De minister had eiseres dus in het bezit moeten stellen van die stukken. De minister heeft dat echter niet gedaan, zodat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb tot stand is gekomen.
5.2.3.
De rechtbank zal dit gebrek echter passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat niet aannemelijk is dat eiseres daardoor is benadeeld. Zij heeft namelijk de stukken in het kader van de Wob-procedure inmiddels ontvangen en heeft in beroep adequaat kunnen reageren op de inhoud van die stukken. Eiseres heeft dat gedaan ten aanzien van zes documenten die zij ook aan de rechtbank heeft overgelegd, namelijk Wob-documenten 8.1, 9.1, 65, 77, 83 en 87. Deze reactie maakt deel uit van de beroepsgronden.
Toetsingskader
6. Voordat de rechtbank toekomt aan de bespreking van de overige, inhoudelijke beroepsgronden zal zij - om onnodige herhalingen te voorkomen - hieronder eerst het toepasselijke toetsingskader bespreken.
6.1.
In artikel 26, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1169/2011 van de Europees parlement en raad van 25 oktober 2011 (hierna: Vo. 1169/2011) betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten is bepaald dat het vermelden van het land van oorsprong of de plaats van herkomst verplicht is indien het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden aangaande het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel, met name als de bij het levensmiddel gevoegde informatie of het etiket in zijn geheel anders zou impliceren dat het levensmiddel een ander land van oorsprong of een andere plaats van herkomst heeft.
6.2.
Punten 1, 2, 7, 8 en 10 van de interpretatieve mededeling inzake de vermelding van de oorsprong van goederen uit de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden van de Europese Commissie van 12 november 2015 (2015/C 375/05, hierna: de interpretatieve mededeling) luiden - voor zover van belang voor deze zaak - als volgt:
“(1) Overeenkomstig het internationaal recht erkent de Europese Unie de Israëlische soevereiniteit over de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden ((…) de Westelijke Jordaanoever, met inbegrip van Oost-Jerusalem) niet, en beschouwt zij deze gebieden niet als een onderdeel van het Israëlische grondgebied(…), ongeacht hun juridische status naar Israëlisch recht(…). (…).
(2) De toepassing van de bestaande Uniewetgeving inzake de vermelding van de oorsprong van producten op producten die afkomstig zijn uit de door Israël bezette gebieden was het onderwerp van mededelingen of richtsnoeren die door de autoriteiten van verschillende lidstaten zijn aangenomen. Consumenten, marktdeelnemers en nationale autoriteiten hebben immers behoefte aan duidelijkheid over de bestaande Uniewetgeving inzake de informatie over de oorsprong van producten uit de door Israël bezette gebieden(…). (…).
(7) Aangezien de Golanhoogte en de Westelijke Jordaanoever (met inbegrip van Oost-Jerusalem)(…) volgens het internationaal recht geen deel uitmaken van het Israëlische grondgebied, wordt de vermelding „product uit Israël”(…) in het kader van de genoemde wetgeving als onjuist en misleidend beschouwd.
(8) Indien de vermelding van de oorsprong verplicht is, moet er een andere uitdrukking worden gebruikt, waarin rekening wordt gehouden met de wijze waarop deze gebieden gewoonlijk bekend staan.
(10) Voor producten die afkomstig zijn van nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever (…) zijn aanduidingen die beperkt zijn tot (…) „product uit de Westelijke Jordaanoever” niet voldoende. Zelfs als het grotere gebied of gebied waaruit het product afkomstig is, wordt vermeld, zou het weglaten van de aanvullende geografische informatie dat het product afkomstig is uit Israëlische nederzettingen de consument misleiden omtrent de werkelijke oorsprong van het product. In dergelijke gevallen moet de uitdrukking „Israëlische nederzetting” of vergelijkbaar worden toegevoegd, bijvoorbeeld tussen haakjes. Derhalve zouden uitdrukkingen als (…) „product uit de Westelijke Jordaanoever (Israëlische nederzetting)” kunnen worden gebruikt. (…)”
6.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat de plaats Kirjat Arba (of Kiryat Arba), waar de wijnen vandaan komen, is gelegen op de Westelijke Jordaanoever en is gesticht ná juni 1967. Uit de interpretatieve mededeling volgt dat Kirjat Arba daarmee behoort tot de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden. De Europese Unie erkent, overeenkomstig internationaal recht, de Israëlische soevereiniteit over deze gebieden niet en beschouwt deze gebieden niet als onderdeel van het Israëlisch grondgebied. Er sprake is van een in strijd met internationaal recht gestichte Israëlische nederzetting.
6.4.
In het Psagot-arrest van 12 november 2019 heeft het Hof geoordeeld dat artikel 9, eerste lid, onder i, in samenhang gelezen met artikel 26, tweede lid, van de Vo. 1169/2011 aldus moet worden uitgelegd dat op levensmiddelen die afkomstig zijn uit een door de Staat Israël bezet gebied, niet alleen dit gebied, maar tevens, wanneer die levensmiddelen afkomstig zijn uit een plaats die of een geheel van plaatsen dat een Israëlische nederzetting binnen dat gebied vormt, deze herkomst moet worden vermeld.
De vermelding op het etiket van land van oorsprong en plaats van herkomst
7. Eiseres voert aan dat het Hof in het Psagot-arrest niet uitlegt waarom het noodzakelijk is om op het etiket erop te wijzen dat de levensmiddelen niet afkomstig zijn uit de Staat Israël. Ook zegt het Hof niet wat dat in de praktijk betekent en wat er op het etiket moet komen te staan om duidelijk te maken dat de wijnen van eiseres niet uit Israël afkomstig zijn. Het begrip "Judea en Samaria" is verre van verwarrend en is ook veel ouder dan het begrip "Westelijke Jordaanoever". Kirjat Arba is naast een nederzetting tevens een Israëlisch dorp, dat ligt in Judea en Samaria. De importeur heeft de vrijheid om de aanduiding te kiezen die volgens zijn inzicht het beste past, zolang die maar kloppend is. Opmerkelijk is dat de minister voor noch na het arrest heeft aangegeven wat wel een duidelijke gebiedsaanduiding zou zijn.
7.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat hij, in lijn met het standpunt van de Verenigde Naties en de Europese Unie, is uitgegaan van de met het internationaal recht strijdige situatie. Eiseres erkent dat de productiefaciliteiten zich binnen de municipale grenzen van Kirjat Arba bevinden. Blijkens het Psagot-arrest had op zijn minst vermeld moeten zijn dat de wijnen afkomstig zijn uit een Israëlische nederzetting. De aanduiding "Israëlisch dorp in Judea & Samaria" is hiervoor ontoereikend, omdat onaannemelijk is dat de gemiddelde geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende consument door deze aanduiding verwacht en begrijpt dat de wijn afkomstig is uit door Israël bezette gebied op de Westelijke Jordaanoever. De door eiseres gebruikte aanduiding wekt ten onrechte de indruk dat de wijnen afkomstig zijn uit (naar internationaal recht erkend) Israëlisch territorium. Ook de door eiseres voorgestelde alternatieve vermeldingen zijn ontoereikend, omdat ook daaruit niet expliciet blijkt dat het om een Israëlische nederzetting gaat.
7.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.2.1.
De stelling van eiseres, dat het Hof niet uitlegt waarom het noodzakelijk is erop te wijzen dat de levensmiddelen niet afkomstig zijn uit de Staat Israël, volgt de rechtbank niet. Het Hof legt dit namelijk uit in overwegingen 36 en 37 van het arrest, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen aan de ene kant de Staat Israël en aan de andere kant de sinds 1967 door de Staat Israël bezette gebieden, zoals de gebieden genoemd in overweging 33 van het arrest (in dit geval: de Westelijke Jordaanoever). Vervolgens oordeelt het Hof dat het noodzakelijk lijkt om consumenten erop te wijzen dat de levensmiddelen niet afkomstig zijn uit de Staat Israël, “dit om te voorkomen dat zij worden misleid ten aanzien van het feit dat de Staat Israël in die gebieden aanwezig is als bezettingsmacht en niet als soevereine entiteit.”
7.2.2.
De stelling van eiseres, dat het verre van onduidelijk of verwarrend is dat zij voor de herkomst van de wijnen het begrip "Judea en Samaria" gebruikt, volgt de rechtbank ook niet. De omstandigheid dat dit begrip veel ouder is dan het begrip "Westelijke Jordaanoever", neemt namelijk niet weg dat "Westelijke Jordaanoever" de wijze is waarop het gebied gewoonlijk bekend staat (zie punt 8 van de interpretatieve mededeling), bijvoorbeeld in het dagelijkse spraakgebruik, op landkaarten en in berichtgeving in de media.
7.2.3.
De stelling van eiseres, dat het Hof niet zegt wat dat in de praktijk betekent en wat er op het etiket moet komen te staan om duidelijk te maken dat de wijnen van eiseres niet uit Israël afkomstig zijn, volgt de rechtbank evenmin. In overweging 57 van het arrest staat namelijk dat het in een situatie als deze verplicht is om zowel te vermelden dat een levensmiddel afkomstig is uit een van de in overweging 33 van dit arrest bedoelde gebieden (in dit geval: de Westelijke Jordaanoever) als te vermelden dat dit levensmiddel afkomstig is uit een ,,Israëlische nederzetting”. Indien deze tweede vermelding wordt weggelaten, kan de consument namelijk worden misleid aangaande de plaats van herkomst van dat levensmiddel, aldus het Hof.
Dit komt overeen met punt 10 van de interpretatieve mededeling, waarin onder meer staat:
“(…) In dergelijke gevallen moet de uitdrukking „Israëlische nederzetting” of vergelijkbaar worden toegevoegd, bijvoorbeeld tussen haakjes. Derhalve zouden uitdrukkingen als „product uit de Golanhoogte (Israëlische nederzetting)” of „product uit de Westelijke Jordaanoever (Israëlische nederzetting)” kunnen worden gebruikt. (…)”
Op grond van het voorgaande kan de rechtbank niet anders dan concluderen dat voor eiseres voldoende duidelijk moet zijn hoe de etiketten op de door haar verkochte flessen wijn zouden moeten luiden om misleiding te voorkomen. De rechtbank volgt haar dan ook niet in de stelling naar aanleiding van Wob-document 77, dat het voor haar volstrekt onduidelijk is dat en waarom haar eerste aanpassing, na de inspectie op 11 april 2019, niet toereikend was. Deze aanpassing zag op het niet langer gebruiken van de omschrijving "product of Israel". Door deze te vervangen door een sticker met de tekst aanduiding "Israëlisch dorp in Judea & Samaria" is, gelet op de interpretatieve mededeling en het Psagot-arrest, niet weggenomen dat het etiket de gemiddelde consument kan misleiden aangaande het land van oorsprong of de plaats van herkomst.
7.2.4.
Eiseres stelt zich onder verwijzing naar Wob-document 65 op het standpunt dat ook de minister van mening is dat er andere mogelijkheden zijn om aan juiste herkomstetikettering te voldoen. Daarmee vervalt de grond om de boete op te leggen. Het is niet aan de minister om te bepalen welke aanduiding wordt gebruikt. Er is volgens de minister immers zelf ruimte om andere mogelijkheden aan te houden bij de herkomstetikettering, aldus eiseres.
De rechtbank volgt eiseres niet in dit standpunt dat uit Wob-document 65 blijkt dat de grond voor het opleggen van de boete vervalt. De zinsnede uit document waarop eiseres doelt, slaat terug op de zin ervóór waarin staat dat de etikettering dient te luiden: “
vervaardigd in door Israël bezette Palestijnse Gebieden”. Dat laatste volgt inderdaad niet uit punt 10 van de interpretatieve mededeling of Psagot-arrest. Meer dan de vaststelling dat er dus niet per se “
door Israël bezette Palestijnse Gebieden” op het etiket hoeft te staan en er ook andere mogelijkheden voor een juiste etikettering zijn, valt in Wob-document 65 niet te lezen. Een (andere) etikettering mag echter voor consumenten niet misleidend zijn.
vervaardigd in door Israël bezette Palestijnse Gebieden”. Dat laatste volgt inderdaad niet uit punt 10 van de interpretatieve mededeling of Psagot-arrest. Meer dan de vaststelling dat er dus niet per se “
door Israël bezette Palestijnse Gebieden” op het etiket hoeft te staan en er ook andere mogelijkheden voor een juiste etikettering zijn, valt in Wob-document 65 niet te lezen. Een (andere) etikettering mag echter voor consumenten niet misleidend zijn.
7.2.5.
Gelet op het voorgaande stelt de minister zich dus terecht op het standpunt dat de aanduiding “Israëlisch dorp in Judea & Samaria” ten onrechte de indruk wekt dat de wijnen afkomstig zijn uit (naar internationaal recht erkend) Israëlisch territorium. Uit de interpretatieve mededeling en uit overwegingen 36 en 37 van het Psagot-arrest volgt dat die vermelding misleidend kan zijn.
Het begrip "de gemiddelde consument"
8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het Hof in het Psagot-arrest het begrip "de gemiddelde consument" niet verder uitlegt. De minister verschuilt zich achter het arrest, zonder te beoordelen en te motiveren hoe een gemiddelde consument in Nederland in dit geval reageert (of zou reageren). Er moet worden uitgegaan van een meerderheid van de Nederlandse consumenten. De minister heeft bij de beslissing rekening te houden met deze Unierechtelijke bepalingen en rechtspraak en heeft dit niet gedaan. Empirisch bewijs van de zijde van eiseres, het in bezwaar overgelegde onderzoek, is ongemotiveerd van de hand gewezen als zijnde irrelevant. Volgens eiseres dient ook rekening te worden gehouden met de kanalen waarlangs zij haar producten verkoopt. De wijnen worden aangeboden in het gesloten circuit van de organisatie en worden gekocht door haar sympathisanten.
8.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat hij voldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van misleiding van de gemiddelde consument, overeenkomstig Vo. 1169/2011, de interpretatieve mededeling en het Psagot-arrest. De omschrijving "Israëlisch dorp" is, anders dan "Israëlische nederzetting", ongebruikelijk als omschrijving van een in strijd met het internationaal recht gestichte plaats in door Israël bezet gebied. Die omschrijving is dus niet nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen. Het is dan ook onaannemelijk dat de normaal geïnformeerde, redelijk omzichtige en oplettende consument op grond van de omschrijving "Israëlisch dorp" verwacht en begrijpt dat de wijn afkomstig is uit een dergelijke plaats. Daarbij merkt de minister nog op dat de website van eiseres toegankelijk is voor iedereen, niet alleen voor haar klantenkring. Uit het Psagot-arrest volgt dat in het geval het gaat om levensmiddelen uit een door de staat Israël bezet gebied, niet alleen dit gebied, maar ook de herkomst uit een nederzetting moet worden vermeld. Wanneer dit laatste niet het geval is, dan is er sprake van misleiding van de consument als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Vo. 1169/2011.
8.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
8.2.1.
Eiseres stelt op zich terecht dat het Hof in het Psagot-arrest het begrip "de gemiddelde consument" niet verder uitlegt. Dit leidt echter niet tot de conclusie dat het oordeel van het Hof onvoldoende is gemotiveerd en de minister zich, in het verlengde daarvan, niet op het arrest mocht baseren. In de rechtspraak van het Hof [4] is namelijk al vaak geoordeeld dat bij de beoordeling, of de consument al dan niet kan worden misleid, moet worden uitgegaan van de vermoedelijke verwachting van een gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende gewone consument.
8.2.2.
Zoals hiervoor in 7.2 tot en met 7.2.5. is overwogen, stelt de minister terecht dat de omschrijving "Israëlisch dorp", anders dan "Israëlische nederzetting", ongebruikelijk is als omschrijving van een in strijd met het internationaal recht gestichte plaats in door de Staat Israël bezet gebied. Met de minister acht de rechtbank daarom onaannemelijk dat de gemiddeld geïnformeerde, redelijk omzichtige en oplettende gewone consument op grond van de omschrijving "Israëlisch dorp" verwacht en begrijpt dat de wijn afkomstig is uit een dergelijke plaats.
8.2.3.
De stelling van eiseres, dat het door haar overgelegde empirisch bewijs ongemotiveerd van de hand is gewezen, volgt de rechtbank niet. De minister heeft namelijk overwogen dat bij het bepalen of informatie op een etiket misleidend kan zijn voor de consument, moet worden uitgegaan van de vermoedelijke verwachting van een gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende gewone consument en dat voor de verbijzondering die eiseres maakt naar haar specifieke klantenkring geen aanknopingspunt bestaat. De rechtbank deelt het standpunt van de minister, omdat iedere consument de website (een webshop) van eiseres kan raadplegen en bestellingen kan plaatsen, ongeacht of die consument het gedachtengoed van eiseres steunt of bekend is met de Bijbel (en dus met de term "Judea en Samaria"). Die consument heeft ook recht op informatie die niet misleidend is. De rechtbank is daarom met de minister van oordeel dat het onderzoek dat eiseres onder haar klanten heeft laten verrichten weliswaar een beeld geeft, maar niet relevant is voor de hier te beantwoorden rechtsvraag.
Is sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?
9. Eiseres voert in dit verband aan dat er met het Psagot-arrest en de interpretatieve mededeling nog veel onduidelijkheden, onzekerheid en onbeantwoorde vragen zijn. Dit geldt in het bijzonder voor importeurs en exploitanten. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven zijn verantwoordelijk voor misleidende omissies. Zij moeten correct kunnen inschatten in welke mate een ethische overweging een essentiële factor in de aankoopbeslissing van de gemiddelde consument is, die zij bijgevolg moeten vermelden. Het etiket moet niet onderhevig worden aan politiek consumentisme. Dit is niet in het belang van de rechtszekerheid voor de exploitant van levensmiddelen. Het vereiste van neutrale, objectieve informatie vormt daarom in dit verband een goede beperking om wel deze rechtszekerheid te bieden voor de exploitant. Door de NVWA is echter op geen enkele wijze bekend gemaakt hoe zij in haar uitvoeringspraktijk wenst om te gaan met de mededeling van de Europese Commissie. Er zijn geen gepubliceerde beleidsregels of werkinstructies hierover.
9.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat de toepasselijke Europese en nationale wet- en regelgeving helder is wat betreft de etikettering van levensmiddelen op grond van artikel 9 en artikel 26 van de Vo. 1169/2011. De interpretatieve mededeling en het Psagot-arrest geven nog een aanvullende toelichting daarop. Het gegeven dat de NVWA op dit punt geen beleidsregels heeft gepubliceerd, maakt dat niet anders. Er is geen sprake van rechtsonzekerheid voor importeurs en exploitanten.
9.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
9.2.1.
De minister stelt zich terecht op het standpunt dat de toepasselijke Europese en nationale wet- en regelgeving helder is wat betreft de etikettering van levensmiddelen op grond van artikel 9 en artikel 26 van Vo. 1169/2011 en dat de interpretatieve mededeling en het Psagot-arrest daar nog een aanvullende toelichting op geven. De vermelding in punt 10 van de interpretatieve mededeling (of een vergelijkbare vermelding) moet altijd op het etiket staan als een product afkomstig is uit een Israëlische nederzetting op de Westelijke Jordaanoever. Informatie over deze plaats van herkomst mag in dat geval niet worden weggelaten. Dit vereist geen zelfstandige inschatting van importeurs en exploitanten.
9.2.2.
Dat de NVWA op dit punt geen beleidsregels of werkinstructies heeft gepubliceerd, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De NVWA heeft op dit punt namelijk geen beleidsruimte, die zou kunnen worden ingevuld door middel van beleidsregels.
Is sprake van een motiveringsgebrek?
10. Eiseres voert in dit verband aan dat het Hof in het Psagot-arrest voor het eerst overweegt dat ook de strijdigheid met het internationaal humanitair recht (van Israëlische nederzettingen) als argument mag worden gebruikt in de beoordeling van technische oorsprong regels in het consumentenrecht. Alhoewel dit niet in artikel 3, eerste lid, van Vo. 169/2011 staat, overweegt het Hof dat de eerbiediging van het internationaal recht een aparte grond vormt voor verplichte vermelding van de oorsprong van een product. Het Hof verpakt deze notie in de term "ethische aspecten", een criterium dat van invloed kan zijn op de aankoopkeuze van de consument. Hiermee introduceert het Hof niet alleen een novum in het consumentenrecht, maar dit schuurt ook enigszins met de bestendige uitleg die tot 12 november 2019 aan enkele bepalingen van Vo. 1169/2011 werd gegeven. Het Hof heeft ook nagelaten uit te leggen hoe het tot deze overweging is gekomen. De minister baseert het besluit ten onrechte volledig op dit arrest.
10.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat de basis van het bestreden besluit, waaraan dus ten grondslag ligt het Psagot-arrest, de interpretatieve mededeling en alsmede het internationaal recht, voldoende is om de conclusie te trekken dat in het geval van eiseres sprake is van een viertal op grond van de Warenwet beboetbare feiten.
10.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
10.2.1.
De omstandigheid (in algemene zin) dat het Hof voor het eerst een oordeel geeft over een bepaald onderwerp hangt samen met de aard van de prejudiciële verwijzingsprocedure. Verder heeft het Hof in het Psagot-arrest vanaf punt 55 duidelijk gemotiveerd waarom de omstandigheid dat levensmiddelen afkomstig zijn uit nederzettingen die zijn gesticht in strijd met de regels van internationaal humanitair recht in dit geval voor consumenten bij hun aankoopbeslissing een overweging zou kunnen zijn. Het Hof neemt daarbij in aanmerking dat de lijst van artikel 3, eerste lid, van Vo. 1169/2011 niet uitputtend is. Aan het slot van dat artikel staat namelijk “
waarbij speciale aandacht wordt besteed aan (…) en ethische aspecten.” Volgens het Hof kan ook relevantie toekomen aan andere aspecten (overweging 54). De rechtbank ziet geen aanleiding om daar anders over te oordelen.
waarbij speciale aandacht wordt besteed aan (…) en ethische aspecten.” Volgens het Hof kan ook relevantie toekomen aan andere aspecten (overweging 54). De rechtbank ziet geen aanleiding om daar anders over te oordelen.
10.2.2.
Dat de minister het Psagot-arrest mede ten grondslag heeft gelegd aan de besluitvorming leidt gelet op het voorgaande dus niet tot het oordeel dat sprake is van een motiveringsgebrek. De minister heeft voldoende gemotiveerd waarom hij vindt dat dit arrest op deze zaak van toepassing is en heeft daarnaast ook nog verwezen naar Vo. 1169/2011 en de interpretatieve mededeling.
De bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen
11. Eiseres stelt dat de NVWA op de hoogte was van het feit dat alle 310 klachten zijn ingediend op een voorgedrukt formulier afkomstig van de pro-Palestijnse organisatie DocP. Het betrof daarom slechts een enkele klacht die nooit had kunnen leiden tot toepassing van het interventiebeleid, laat staan het opleggen van een boete. Het is een puur politiek besluit geweest om tot handhaving over te gaan. Eiseres is dan ook van mening dat de waarschuwing na de eerste inspectie niet had kunnen worden gegeven althans niet tegen haar kan worden gebruikt om in het kader van de tweede inspectie een boete op te leggen. De eerste inspectie kan immers nooit tot een juiste en rechtmatige waarschuwing hebben geleid, Ter onderbouwing heeft eiseres verwezen naar de in de Wob-procedure overgelegde documenten.
12. De rechtbank volgt eiseres niet in deze standpunten.
12.1.
Wat ook zij van de stelling dat de 310 klachten in feite moeten worden aangemerkt als één klacht, namens de minister is ter zitting terecht betoogd dat één klacht ook voldoende kan zijn om handhavend op te treden. Verder betekent het feit dat (naar aanleiding van Kamervragen) politiek en (internationaal) bestuurlijk overleg heeft plaatsgevonden naar het oordeel van de rechtbank niet dat de afweging om te handhaven een politieke afweging is geweest. Dit blijkt ook niet uit de inhoud van Wob-documenten 9.1, 87 en 83.
12.2.
Op grond van het interventiebeleid is de minister bij een eerste overtreding van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen in verbinding met artikel 7, eerste lid, onder a, van Vo. 1169/2011 bevoegd om een schriftelijke waarschuwing te geven. Dit is ook gebeurd op 27 mei 2019 naar aanleiding van de constateringen op 11 april 2019. Anders dan eiseres, is de rechtbank van oordeel dat die schriftelijke waarschuwing terecht was, omdat op dat moment op de etiketten stond dat de wijn afkomstig was uit Israël. Volgens punt 7 van de interpretatieve mededeling van 12 november 2015 is die mededeling in dit geval misleidend. Dat het Psagot-arrest nog niet was gewezen op het moment van de schriftelijke waarschuwing, leidt dus niet tot het oordeel dat die waarschuwing onrechtmatig was.
12.3.
De overtreding die op 10 juli 2020 is geconstateerd was dus de tweede overtreding. Op grond van het specifieke interventiebeleid mag de minister bij een herhaalde overtreding een bestuurlijke boete opleggen, als bij de eerste overtreding een schriftelijke waarschuwing is gegeven. De minister heeft dus gehandeld in overeenstemming met het interventiebeleid en dit is naar het oordeel van de rechtbank niet disproportioneel.
12.4.
De handhaving is ook niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel zoals eiseres heeft aangevoerd. Vo. 1169/2011 is algemeen van toepassing, ongeacht het land of gebied waar het product vandaan komt. Dit is ook aangegeven in de beantwoording van de Kamervragen door de toenmalige de minister voor Medische Zorg en Sport op 22 september 2020, die door eiseres in beroep is overgelegd.
12.5
Uit het vorenstaande volgt dat de minister bevoegd was boetes op te leggen vanwege overtreding van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen in verbinding met artikel 7, eerste lid, onder a, van Vo 1169/2011.
De hoogte van de bestuurlijke boete en de evenredigheid
13. De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Uit vaste rechtspraak van het CBb [5] volgt dat, voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader vormt waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven
boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
13.1.
Eiseres heeft echter geen gronden aangevoerd die zien op de verwijtbaarheid, de hoogte van het basis boetebedrag en/of over het opgelegde totale boetebedrag. Zij heeft ook geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boete onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boete in stand blijft. In de toepassing van artikel 6:22 van de Awb ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat de minister wel het griffierecht aan eiseres moet vergoeden. Eiseres krijgt om dezelfde reden ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. M.V. van Baaren en mr. C.A. Geleijnse, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verordening (EU) nr. 1169/2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten
Artikel 2, eerste lid, tweede lid, aanhef en onder g, en derde lid
1. Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
(…)
2. De volgende definities zijn ook van toepassing:
g) „plaats van herkomst”: de plaats waarvan een levensmiddel volgens de aanduiding afkomstig is en die niet het „land van oorsprong” is, als bepaald overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 26 van Verordening (EEG) nr. 2913/92; de naam, handelsnaam of het adres van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf die op het etiket staan, vormen geen aanwijzing van het land van oorsprong en de plaats van herkomst van het levensmiddel in de zin van deze verordening.
3. Voor de toepassing van deze verordening verwijst het land van oorsprong van een levensmiddel naar de oorsprong van een levensmiddel als bepaald overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 26 van Verordening (EEG) nr. 2913/92.
Artikel 3, eerste lid
Bij de verstrekking van voedselinformatie wordt gestreefd naar een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en de belangen van de consumenten door de eindverbruikers door een basis te verschaffen voor het maken van goed doordachte keuzes en een veilig gebruik van levensmiddelen, waarbij speciale aandacht wordt besteed aan gezondheids-, milieu-, economische, sociale en ethische aspecten.
Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid
1. Voedselinformatie mag niet misleidend zijn, met name niet:
a. a) Ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet ten aanzien van de aard, identiteit, eigenschappen, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, land van oorsprong of plaats van herkomst en wijze van vervaardiging of productie.
2. Voedselinformatie is nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen.
Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder i
1. Overeenkomstig de artikelen 10 tot en met 35 en behoudens de in dit hoofdstuk vervatte uitzonderingen zijn de volgende vermeldingen verplicht:
i. i) het land van oorsprong of de plaats van herkomst overeenkomstig artikel 26.
Artikel 26, tweede lid aanhef en onder a
2. Het vermelden van het land van oorsprong of de plaats van herkomst is verplicht:
a. a) indien het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden aangaande het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel, met name als de bij het levensmiddel gevoegde informatie of het etiket in zijn geheel anders zou impliceren dat het levensmiddel een ander land van oorsprong of een andere plaats van herkomst heeft.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, derde lid
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 6:22Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 7:4, tweede lid
Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
Warenwet
Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c
Ten behoeve van de duidelijkheid voor de afnemers van waren kan bij algemene maatregel van bestuur worden verboden:
c. waren, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie, te verhandelen anders dan met inachtneming van de voorschriften, bij de maatregel gesteld met betrekking tot het bezigen van vermeldingen of voorstellingen, betreffende: de aard, samenstelling, uitvoering, hoedanigheid, eigenschappen, bestemming, houdbaarheid, hoeveelheid of afmetingen van de waar, de wijze en het tijdstip waarop de waar is bereid, vervaardigd, behandeld, bewerkt of verpakt, de herkomst van de waar, de personen die bij de maatregel aangegeven handelingen ten aanzien van de waar hebben verricht, alsmede de wijze waarop met betrekking tot de waar ware te handelen, en de uitwerking die de waar bij gebruik kan hebben op de gezondheid van de mens.
Artikel 32a, eerste en tweede lid
1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 8 (…).
2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste het bedrag van de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht bedraagt.
Warenwetbesluit informatie levensmiddelen
Artikel 2, zesde lid
Het is verboden te handelen in strijd met de bij of krachtens de artikelen 6, 7, 8, tweede tot en met achtste lid, 9, 10, eerste lid, 12, 13, eerste tot en met vijfde lid, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste lid, 16, eerste en tweede lid, 17, 18, eerste tot en met vierde lid, 21, eerste lid, 22, 23, eerste en tweede lid, 24, 25, 26, eerste, tweede, derde en achtste lid, 27, 28, tweede lid, 30, eerste tot en met derde lid, 32, 33, eerste, tweede, vierde en vijfde lid, 34, 35, eerste en zesde lid, 36, 37, 44, eerste lid, onder a, en 54, tweede lid, van verordening (EU) 1169/2011, gestelde voorschriften.
Warenwetbesluit bestuurlijke boeten
Bijlage
Algemeen I II III
C-29.11 artikel 2, zesde lid € 525,- € 1.050,- X