Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/1858
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 augustus 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: [directeur van eiseres] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde boete van € 5.000,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 17 juli 2020 heeft verweerder de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 8 maart 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 6 juli 2022 op zitting behandeld, tegelijk met de zaak ROT 21/2149. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van eiseres in de zaak ROT 21/2149, bijgestaan door mr. J.A.L. Baak, en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft de boete gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 30 april 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 22 april 2020 omstreeks 10.00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 22 april 2020 omstreeks 10.00 uur.
Op woensdag 22 april zag ik tijdens een inspectie bij [diervoederbedrijf D] te [plaats] , een diervoederbedrijf volgens artikel 9 verordening 183/2005, een factuur met factuurnummer 111542 met factuurdatum 17-12-2019. Op deze factuur stond kopersulfaat genoemd. Volgens het etiket van het betreffende kopersulfaat (Bijlage 1) was het koper(II)sulfaatpentahydraat, een toevoegingsmiddel voor diervoeder toegelaten volgens het European Union Register of Feed Additives onder nummer 3b405 met CAS nummer 7758-99-8.
Ik zag dat deze factuur was afkomstig van: [eiseres] te [plaats] , een diervoederbedrijf volgens artikel 9 van de verordening 183/2005.(Bijlage 2)
Om dit koper(II)sulfaatpentahydraat te mogen verhandelen is een diervoederbedrijf wettelijk verplicht een erkenning hebben volgens artikel 10 van de verordening (EG) 183/2005.
Tijdens mijn inspectie op woensdag 22 april omstreeks 10.00 uur vroeg ik de [directeur van eiseres] of [eiseres] koper(II)sulfaatpentahydraat had verhandeld aan [diervoederbedrijf D] te [plaats] . Ik hoorde hem zeggen dat dit koper(II)sulfaatpentahydraat aan [diervoederbedrijf D] was verkocht. Tevens vertelde hij mij dat [eiseres] het koper(II)sulfaatpentahydraat had gekocht bij [bedrijf C] . te [plaats] . (Bijlage 3)
Constatering;
Ik zag in het registratie systeem van de Nederlandse Voedsel en Waren autoriteit, daar waar alle diervoederbedrijven staan die een erkenning en/of een registratie hebben volgens artikel 9 of artikel 10 van de verordening (EG) 183/2005, dat [eiseres] te [plaats] , geen artikel 10 erkenning heeft.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 11 onder b van de verordening (EG) 183/2005, artikel 13 Regeling Diervoeders 2012, artikel 6.2 van de Wet Dieren.
Deze bevindingen worden [eiseres] aangerekend.
Op dinsdag 21 April 2020 bracht ik in het bedrijf omstreeks 10.15 uur, de [directeur van eiseres] , functie Directeur, van mijn bevindingen op de hoogte, alvorens mij te hebben gelegitimeerd, en zegde hem ter zake een rapport van bevindingen aan.”
3. Op grond van dit rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De exploitant van een diervoederbedrijf heeft er niet voor gezorgd dat de inrichting waarover zij de leiding heeft en waar toevoegingsmiddelen door worden vervaardigd en/of in de handel gebracht door de bevoegde autoriteit is erkend.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 13 van de Regeling diervoeders 2012 en gelezen in samenhang met artikel 11, aanhef en onder b, en artikel 10, van Verordening (EG) nr. 183/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 12 januari 2005 tot vaststelling van voorschriften voor diervoederhygiëne (Verordening 183/2005).
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.000,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder eiseres daarvoor terecht een boete van € 5.000,- heeft opgelegd. De rechtbank doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijkste voorschriften uit Verordening 183/2005 zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Was een erkenning vereist?
6. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat eiseres koper(II)sulfaatpentahydraat (hierna: kopersulfaat) heeft verhandeld. Dit betwist eiseres ook niet. Bij Uitvoeringsverordening 2018/1039 is voor kopersulfaat vergunning verleend als nutritioneel toevoegingsmiddel in het kader van Verordening 1831/2003. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 183/2005 moeten diervoederbedrijven zijn erkend als ze toevoegingsmiddelen in de handel brengen die vallen onder Verordening 1831/2003, zoals aangegeven in bijlage IV, hoofdstuk 1, van Verordening 183/2005. Op de zitting heeft eiseres erkend dat kopersulfaat een toevoegingsmiddel voor diervoeder is, maar heeft zij gesteld dat zij dit middel doorgaans verkoopt voor ontsmettingsdoeleinden. Dat maakt echter geen verschil. Eiseres is een inrichting voor diervoeders en verhandelde een toevoegingsmiddel dat is genoemd in artikel 10 van Verordening 183/2005. Bovendien staat vast dat in dit geval het kopersulfaat ook daadwerkelijk is verhandeld voor gebruik als toevoegingsmiddel in diervoeder. Eiseres had dus een erkenning nodig.
Mocht eiseres afgaan op de registratie?
7. Eiseres betoogt dat zij wel beschikt over twee registraties die inhoudelijk nadrukkelijk zien op activiteiten met toevoegingsmiddelen en dat zij erop mocht vertrouwen dat zij daarmee beschikte over de vereiste erkenning voor de verkoop van kopersulfaat.
7.1.
Dit betoog van eiseres slaagt niet. Weliswaar staat in de tekst van de registraties dat het gaat om de handel in en opslag en vervoer van toevoegingsmiddelen, maar er staat ook duidelijk in dat eiseres zich heeft aangemeld voor een diervoederregistratie en dat de registraties zijn gegrond op artikel 9 van Verordening 183/2005. In Verordening 183/2005 wordt een duidelijk onderscheid gemaakt: artikel 9 bevat een verplichting tot registratie van alle diervoederbedrijven en artikel 10 bevat een (aanvullende) verplichting tot erkenning van diervoederbedrijven die (voormengsels of mengvoeders met) bepaalde toevoegingsmiddelen vervaardigen of in de handel brengen. Eiseres heeft alleen registraties als diervoederbedrijf op grond van artikel 9, maar had aanvullend, zoals vastgesteld onder 6., ook een erkenning op grond van artikel 10 nodig. Dit had voor eiseres ook voldoende duidelijk moeten zijn; zij kon niet enkel afgaan op het gebruik van het woord “toevoegingsmiddelen” in haar registraties. Eiseres is immers een professioneel bedrijf en de handel in diervoeder en -toevoegingsmiddelen behoort tot haar normale bedrijfsvoering. Van haar mag worden verwacht dat zij zich voldoende op de hoogte stelt van de geldende regelgeving en de benodigde registraties en erkenningen voor de uitoefening van haar bedrijf. Daar komt bij dat eiseres ter zitting heeft verklaard dat zij zich ook laat bijstaan door een extern deskundige op dit gebied.
8. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat die haar mag worden verweten.
Heeft verweerder terecht de boete opgelegd?
9. Eiseres voert aan dat de boete niet evenredig is.
9.1.
Op grond van het Specifiek interventiebeleid Diervoeder wordt voor deze overtreding niet eerst gewaarschuwd maar direct een bestuurlijke boete opgelegd. De wetgever heeft al een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding in het algemeen evenredig moet worden geacht. In de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (hierna: de Regeling handhaving) is overtreding van artikel 13 van de Regeling diervoeders 2012, voor zover dat ziet op artikel 10 van Verordening 183/2005, aangemerkt als categorie 4. Dat betekent dat op grond van artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) daarvoor een boete van € 5.000,- wordt opgelegd, zoals in dit geval ook is gebeurd.
9.2.
Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd, indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht gesteld dat hiervan in dit geval geen sprake is. Verordening 183/2005 heeft tot doel een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu te garanderen. Zoals volgt uit Verordening 183/2005 en ook ter zitting is besproken geldt naast de algemene registratie als diervoerderinrichting in dit geval ook de verplichting van een erkenning vanwege de grote risico’s die het gebruik van toevoegingsmiddelen met zich brengt. Een diervoederbedrijf wordt pas erkend als na een bedrijfsbezoek is vastgesteld dat het aan de voorschriften voldoet met betrekking tot onder andere personeel, kwaliteitsbeheersing, opslag en traceerbaarheid. Eiseres heeft die erkenning niet en dus is niet gecontroleerd of zij aan die voorschriften voldoet. Bovendien gaat Verordening 183/2005 uit van een gesloten systeem waarbinnen alleen geregistreerde en erkende bedrijven handelen in diervoeders en toevoegingsmiddelen. Dit dient ertoe volledige traceerbaarheid te garanderen. Dat is essentieel voor de voederveiligheid (zie overwegingen 7, 17 en 21 van de preambule van Verordening 183/2005). Door het ontbreken van een erkenning valt eiseres buiten dit systeem. Daardoor wordt het snel in de gehele keten kunnen traceren van een toevoegingsmiddel voor diervoeder ernstig bemoeilijkt, zo niet onmogelijk. De overtreding heeft dus wel degelijk een aanmerkelijk risico betekend voor de volksgezondheid, diergezondheid en het milieu.
9.3.
Verweerder heeft dus de boete in overeenstemming met het Besluit handhaving en de Regeling handhaving opgelegd. Als het boetebedrag bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, zoals hier aan de orde, legt verweerder op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. In dit geval vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin die evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2020:5, ECLI:NL:CBB:2022:301 en ECLI:NL:RVS:2022:1904).
9.4.
Uit wat hiervoor onder 7.1 is overwogen volgt dat van verminderde verwijtbaarheid geen sprake is. Van eiseres mocht worden verwacht dat zij op de hoogte was van de geldende voorschriften. Eiseres heeft geen andere bijzondere omstandigheden aangevoerd die reden zouden moeten zijn om de boete te matigen. Ook de rechtbank is daarvan niet gebleken. De rechtbank vindt de opgelegde boete niet onevenredig.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is dus ongegrond. Dit betekent dat de boete in stand blijft.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en
mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. J. Fransen, leden, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2022.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijkste voorschriften in Verordening 183/2005
Artikel 2
Deze verordening is van toepassing op:
de activiteiten van exploitanten van diervoederbedrijven in alle stadia, vanaf de primaire productie van diervoeders tot en met het in de handel brengen van diervoeders;
het voederen van voedselproducerende dieren;
de invoer van diervoeders uit en de uitvoer van diervoeders naar derde landen.
Deze verordening is niet van toepassing op:
de particuliere huishoudelijke productie van diervoeders
i) voor voedselproducerende dieren voor eigen particulier gebruik,
en
ii) voor niet voor de voedselproductie gehouden dieren;
het voederen van voedselproducerende dieren, gehouden voor eigen particulier gebruik of voor de in artikel 1, lid 2, onder c), van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (9) bedoelde activiteiten;
het voederen van niet voor de voedselproductie gehouden dieren;
de rechtstreekse levering op plaatselijk niveau van kleine hoeveelheden primaire productie van diervoeders door de producent aan lokale veehouderijen voor gebruik op die bedrijven;
de detailhandel in voeder voor gezelschapsdieren.
De lidstaten kunnen regels en richtsnoeren vaststellen voor de in lid 2 bedoelde activiteiten. Dergelijke nationale regels en richtsnoeren waarborgen de verwezenlijking van de doelstellingen van deze verordening.
Artikel 9
Exploitanten van diervoederbedrijven werken met de bevoegde autoriteiten samen overeenkomstig de relevante communautaire wetgeving en de daarmee verenigbare nationale wetgeving.
Exploitanten van diervoederbedrijven:
stellen de bevoegde autoriteit op de door haar met het oog op registratie voorgeschreven wijze in kennis van elke inrichting waarover zij de leiding hebben en die enigerlei activiteit in de stadia van productie, be- of verwerking, opslag, vervoer en distributie van diervoeders uitvoert;
zorgen ervoor dat de bevoegde autoriteit altijd beschikt over actuele informatie over de inrichtingen waarover zij de leiding hebben zoals bedoeld onder a), onder meer door elke wezenlijke wijziging van de activiteiten en elke sluiting van een bestaande inrichting aan de bevoegde autoriteit te melden.
De bevoegde autoriteiten houden een register of registers van inrichtingen bij.
Artikel 10
Exploitanten van diervoederbedrijven zorgen ervoor dat de inrichtingen waarover zij de leiding hebben en waarop deze verordening van toepassing is, door de bevoegde autoriteit zijn erkend wanneer:
die inrichtingen een van de volgende activiteiten verrichten:
de vervaardiging en/of het in de handel brengen van toevoegingsmiddelen die onder Verordening (EG) nr. 1831/2003 vallen of van producten die onder Richtlijn 82/471/EEG vallen, zoals aangegeven in bijlage IV, hoofdstuk 1;
de vervaardiging en/of het in de handel brengen van voormengsels bereid met de in bijlage IV, hoofdstuk 2, bedoelde toevoegingsmiddelen;
de vervaardiging, ten behoeve van het in de handel brengen of de productie uitsluitend voor gebruik op het eigen bedrijf, van mengvoeders met gebruikmaking van toevoegingsmiddelen of voormengsels met toevoegingsmiddelen zoals aangegeven in bijlage IV, hoofdstuk 3;
de wetgeving van de lidstaat waar de inrichting gevestigd is, erkenning vereist,
of
3. een volgens de in artikel 31, lid 2, bedoelde procedure aangenomen verordening erkenning vereist.