Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/5465
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2022 in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats eiser], eiser,
gemachtigde: mr. C.F. Wassenaar,
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. van Asperen.
Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het Nederlanderschap van eiser ingetrokken.
Bij besluit van 25 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is ook verschenen [naam].
Overwegingen
1.1.
Eiser heeft vanaf zijn geboorte de Marokkaanse nationaliteit. Op 4 juni 1997 is eiser, op negenjarige leeftijd, genaturaliseerd tot Nederlander zonder dat eiser daarbij zijn Marokkaanse nationaliteit heeft verloren. Op 2 augustus 2018 is eiser veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van vijf jaren voor medeplegen van deelnemen aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven als bedoeld in artikel 140a, eerste lid Wetboek van strafrecht. Op grond van artikel 83 onder Pro 3 Sr moet dit worden aangemerkt als een terroristisch misdrijf. Eiser heeft het misdrijf gepleegd in de periode van 1 november 2015 tot 1 februari 2018. De veroordeling is op 16 april 2019 onherroepelijk geworden.
1.2.
Op 17 september 2019 heeft verweerder het voornemen uitgebracht om het Nederlanderschap van eiser in te trekken. Eiser heeft op 22 oktober 2019 een zienswijze ingediend. Op 18 december 2019 heeft er een zienswijzegehoor plaatsgevonden en op 21 januari 2020 heeft eiser zijn zienswijze aangevuld. Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser onherroepelijk is veroordeeld wegens het plegen van een terroristisch misdrijf. Verder is niet gebleken van zeer bijzondere omstandigheden of prangende humanitaire redenen op grond waarvan de intrekking van het Nederlanderschap achterwege zou moeten blijven.
3. Eiser kan zich niet met de intrekking van zijn Nederlanderschap verenigen en heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de discretionaire bevoegdheid om niet tot intrekking over te gaan. Verweerder heeft de individuele omstandigheden van eiser onvoldoende in de besluitvorming betrokken en daarmee een onjuiste uitleg gegeven aan het begrip ‘essentiële belangen’ zoals opgenomen in het Verdrag betreffende de status van staatlozen (Staatlozenverdrag) en het Europees Verdrag inzake nationaliteit (EVN). Verweerder is ten onrechte uitgegaan van de strafrechtelijke veroordeling van eiser zonder daarbij te kijken naar de omstandigheden van het gepleegde misdrijf en zonder te onderzoeken of eiser een actueel gevaar vormt voor de nationale veiligheid of openbare orde. Daarnaast heeft verweerder niet gemotiveerd waarom het verbroken zijn van de band met Nederland zo zwaarwegend is ten opzichte van de door eiser aangevoerde belangen. Verder heeft verweerder ten onrechte niet gekeken naar de verblijfsrechtelijke gevolgen die intrekking van het Nederlanderschap voor eiser met zich meebrengt en de band van eiser met Nederland. Van een individuele evenredigheidsbeoordeling is geen sprake. Het bestreden besluit is in strijd met het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Eiser meent daarnaast dat het intrekken van de Nederlandse nationaliteit in strijd is met het discriminatieverbod nu dit alleen mogelijk is bij Nederlanders die in het bezit zijn van een dubbele nationaliteit en dat de intrekking in strijd is met het verbod op dubbele bestraffing.
4. De rechtbank overweegt het volgende.
4.1.
Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Ne-bis-in-idem
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank moet het intrekken van het Nederlanderschap op grond van artikel 14, tweede lid aanhef en onder b van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) naar nationaal recht worden aangemerkt als een bestuursrechtelijke ordemaatregel en niet als een punitieve sanctie. Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:3045). Zoals de Afdeling in deze uitspraak heeft overwogen brengen de aard van de overtreding en het doel van de maatregel tot uitdrukking dat de band met Nederland niet langer kan bestaan. Het betoog van eiser dat, nu verweerder slechts bij zeer bijzondere omstandigheden afziet van het intrekken van het Nederlanderschap, deze maatregel automatisch volgt op eisers veroordeling, treft geen doel. Er vindt een evenredigheidsbeoordeling plaats. Verder is de maatregel niet gericht op leedtoevoeging. Gelet daarop is geen sprake van dubbele bestraffing en staat het ne-bis-in-idembeginsel niet in de weg aan de intrekking van het Nederlanderschap van eiser.
Het discriminatieverbod
4.3.
Uit de uitspraak van 30 december 2020 van de Afdeling volgt ook dat de intrekking van het Nederlanderschap bij bipatride Nederlanders niet in strijd is met het discriminatieverbod. De rechtbank ziet geen aanleiding hier in deze zaak anders over te oordelen. De Afdeling heeft in deze uitspraak, onder verwijzing naar jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, overwogen dat de vraag moet worden beantwoord of voor het verschil in behandeling van bipatride en monopatride Nederlanders een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat en dat bij beantwoording van die vraag moet worden beoordeeld of (1) het onderscheid een legitiem doel dient en (2) het onderscheid een geschikt middel is voor het bereiken van dat doel en (3) of tussen het middel en het doel een redelijke mate van evenredigheid bestaat. Met betrekking tot de eerste vraag heeft de Afdeling overwogen dat op zichzelf bezien de intrekkingsgrond van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van het RWN op iedereen kan worden toegepast die voor de in die bepaling bedoelde misdrijven is veroordeeld. Indien staatloosheid daarvan het gevolg zou zijn, staan het Verdrag tot beperking van de staatloosheid 1961 (Staatloosheidsverdrag) en artikel 7, derde lid, van het EVN echter aan de maatregel in de weg, omdat het bij het EVN aangesloten staten niet is toegestaan staatloosheid te veroorzaken in andere gevallen dan die het verdrag toestaat. De doelstelling van het in artikel 14, achtste lid, van de RWN neergelegde verbod, te weten het voorkomen van staatloosheid, is legitiem omdat het voorkomen van staatloosheid een verdragsrechtelijke plicht is, die impliceert dat staten personen met één nationaliteit anders moeten behandelen dan personen met meerdere nationaliteiten. Daarentegen is er geen verdragsrechtelijk verankerd recht op meerdere nationaliteiten. Verder heeft de Afdeling (2) overwogen dat de intrekking een geschikt middel is om de hiervoor vermelde doelstelling te bereiken en (3) dat in elk individueel geval een evenredigheidsbeoordeling wordt gemaakt. De Afdeling heeft geoordeeld dat de intrekking van het Nederlanderschap niet in strijd is met het verbod op directe of indirecte discriminatie in de zin van artikel 14, in samenhang met artikel 8 van Pro het EVRM, artikel 21 van Pro het Handvest van de EU en de artikelen 5 en 17 van het EVN en het Staatloosheidsverdrag.
4.4.
De Afdeling heeft verder overwogen dat voor zover artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN indirect onderscheid maakt naar ras, etnische afkomst en religie, hiervoor ook een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. De doelstelling, het tot uitdrukking brengen dat eiser zich door het plegen van een terroristisch misdrijf zodanig tegen de Nederlandse belangen heeft gekeerd dat tot uitdrukking moet worden gebracht dat de banden met Nederland niet langer kunnen bestaan, is een objectieve en redelijke rechtvaardiging, op zichzelf legitiem en strookt met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van het EVN en artikel 8, derde lid, aanhef en onder a, sub ii, van het Staatloosheidsverdrag. Die bepalingen voorzien uitdrukkelijk in intrekking van de nationaliteit wegens gedrag dat de essentiële belangen van de verdragsstaat ernstig schaadt. Hierbij is, anders dan eiser betoogt, geen ruimte om te kijken naar de omstandigheden van het individuele geval, zoals de hoogte van de straf en de vraag of eiser een actuele bedreiging vormt voor de Nederlandse staat.
4.5.
Gelet op het voorgaande bestaat er geen aanleiding om artikel 14, tweede lid aanhef en onder b onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of verweerder in eisers geval heeft mogen overgaan tot intrekking van zijn Nederlanderschap.
Het (unierechtelijke) evenredigheidsbeginsel en de belangenafweging
4.6.
Vast staat dat eiser onherroepelijk is veroordeeld voor een terroristisch misdrijf. Gelet op artikel 14, tweede lid, onder b RWN is verweerder daarom bevoegd om het Nederlanderschap van eiser in te trekken. Uit het enkele feit dat iemand is veroordeeld voor een terroristisch misdrijf volgt dat de essentiële belangen van de Nederlandse staat in het geding zijn als gevolg waarvan de band met Nederland niet langer kan bestaan. Verweerder stelt terecht dat bij een dergelijke veroordeling niet meer gekeken hoeft te worden naar de feiten en omstandigheden die aan de strafrechtelijke veroordeling ten grondslag hebben gelegen. Evenmin staat ter beoordeling of ten tijde van de intrekking van het Nederlanderschap sprake was van een actuele dreiging voor de Nederlandse staat.
4.7.
Naar verweerder in het verweerschrift en ter zitting heeft toegelicht is een deel van de evenredigheidsbeoordeling al in de wet zelf verwerkt, nu intrekking op grond van artikel 14, tweede lid, van de RWN maar voor een beperkt aantal misdrijven mogelijk is. Dit neemt niet weg dat verweerder van geval tot geval een evenredigheidsbeoordeling zal moeten maken. Verweerder dient daarbij alle relevante belangen te betrekken en te bezien of intrekking van het Nederlanderschap evenredig is gelet op alle gevolgen hiervan. In deze belangenafweging en evenredigheidsbeoordeling kan ook worden meegenomen dat thans geen sprake is van een actueel gevaar en/of kans op recidive. Omdat, zoals onder 4.6 overwogen, de bevoegdheid tot intrekking met een strafrechtelijke veroordeling voor een terroristisch misdrijf is gegeven, is het niet aan verweerder om hier onderzoek naar te doen. Eiser zal dit zelf aannemelijk moeten maken wil hier gewicht aan kunnen worden toegekend. Overigens wordt in dit verband nog opgemerkt dat het doel van de intrekking van het Nederlanderschap niet het vergroten van de staatsveiligheid is. Met de intrekking van het Nederlanderschap wordt tot uitdrukking gebracht dat eiser zich zodanig tegen de Nederlandse belangen heeft gekeerd dat de band met Nederland niet langer kan bestaan. Ook indien eiser aannemelijk maakt dat hij geen actueel gevaar voor de Nederlandse staat vormt, betekent dit dan ook niet automatisch dat verweerder van de intrekking van zijn Nederlanderschap moet afzien.
4.8.
Verweerder heeft alle door eiser aangevoerde belangen gewogen. Verweerder heeft mogen concluderen dat de door eiser aangevoerde omstandigheden niet opwegen tegen het feit dat eiser de essentiële belangen van het Koninkrijk heeft geschaad door het plegen van een terroristisch misdrijf. Verweerder heeft in de beoordeling betrokken dat eiser al vanaf 1997 de Nederlandse nationaliteit bezit. Ook heeft verweerder in aanmerking genomen dat eisers (gehandicapte) moeder in Nederland woont. Gelet op de aard en de zwaarte van het gepleegde misdrijf heeft verweerder terecht gesteld dat intrekking van het Nederlanderschap (en daarmee het Unieburgerschap) niet onevenredig is. Dat eiser als bijkomend gevolg van de intrekking van zijn Nederlanderschap niet in aanmerking komt voor vervroegde invrijheidstelling maakt ook niet dat de intrekking onevenredig is. Door eiser is niet aannemelijk gemaakt dat hij geen actueel gevaar voor de Nederlandse staat vormt en verweerder daarom niet tot intrekking van het Nederlanderschap had mogen overgaan. Het feit dat eiser tijdens zijn detentie een opleiding heeft afgerond is hiertoe onvoldoende. Datzelfde geldt voor het onderzoek van Beatrice de Graaf nu dit onderzoek niet specifiek op eiser ziet en de cijfers, naar de auteur ook zelf stelt, lastig op waarde zijn te schatten, onder meer omdat het een momentopname betreft.
Verblijfsrechtelijke gevolgen
4.9.
Voor zover eiser meent dat verweerder hem in elk geval in het bezit had moeten stellen van een verblijfsvergunning om op die manier enigszins gelijk te worden behandeld met een monopatride Nederlander, wordt overwogen dat dit in deze procedure niet kan worden beoordeeld aangezien het hier slechts gaat om de intrekking van het Nederlanderschap.
4.10.
Ook de vraag of de intrekking van eisers Nederlanderschap in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM kan hier niet aan bod komen. Het intrekken van het Nederlanderschap heeft niet als rechtsgevolg dat eiser Nederland moet verlaten, dit wordt bewerkstelligd met het terugkeerbesluit. Eiser dient dan ook in die procedure zijn gronden die zien op artikel 8 van Pro het EVRM aan te voeren. Dit is slechts anders wanneer er sprake is van willekeur. Daarvan is hier, mede gelet op het boven overwogene, niet gebleken.
4.11.
Het beroep is ongegrond.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaan geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en mr. H. Bedee en mr. M. de Rijke, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 10 juni 2022.
De griffier en de voorzitter zijn verhinderd te tekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: wettelijk kader
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 14
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Europees Verdrag inzake nationaliteit
Artikel 5
1. De regels van een Staat die Partij is, inzake nationaliteit mogen geen onderscheid bevatten of gebruiken inhouden die neerkomen op discriminatie op grond van geslacht, godsdienst, ras, kleur of nationale of etnische afkomst.
2. Elke Staat die Partij is, laat zich leiden door het beginsel van non-discriminatie tussen zijn onderdanen, ongeacht het feit of zij onderdaan door geboorte zijn of de nationaliteit van die Staat later hebben verkregen.
Artikel 7
1. Een Staat die Partij is, mag in zijn nationale wetgeving niet voorzien in het verlies van zijn nationaliteit van rechtswege of op initiatief van de Staat die Partij is, behoudens in de volgende gevallen:
(…)
d. gedrag dat de essentiële belangen van de Staat die Partij is, ernstig schaadt;
(…)
3. Een Staat die Partij is, mag in zijn nationale wetgeving niet voorzien in het verlies van zijn nationaliteit ingevolge het eerste en tweede lid van dit artikel indien de betrokken persoon daardoor staatloos zou worden, behoudens in de gevallen genoemd in het eerste lid, letter b, van dit artikel.
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 14
1. (…)
2. Onze Minister kan het Nederlanderschap intrekken van de persoon die onherroepelijk is veroordeeld wegens:
(…)
b. een misdrijf als bedoeld in de artikelen 83, 134a of 205 van het Nederlandse Wetboek van Strafrecht;
(…)
8. Met uitzondering van het geval, bedoeld in het eerste lid, heeft geen verlies van het Nederlanderschap plaats indien staatloosheid daarvan het gevolg zou zijn.
Besluit verkrijging en verlies van het Nederlanderschap.
Artikel 68a
Verweerder houdt bij zijn besluit tot intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14, tweede lid, van de Rijkswet onder meer rekening met:
a. de gevolgen van het verlies van Unieburgerschap, indien dit ten gevolge van de intrekking van het Nederlanderschap optreedt;
b. zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, voor zover deze relevant zijn voor het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap.