Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/5769
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2022 in de zaak tussen
[naam eiser], uit [woonplaats], eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam,het college,
(gemachtigden: mr. A.J.J. van der Vlist en C. Stan).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam bedrijf]uit Rotterdam, [naam bedrijf],
[naam bedrijf]uit Rotterdam, [naam bedrijf],
(gemachtigde: mr. A.A. Kleinhout).
Inleiding
Met het besluit van 4 december 2019 (primair besluit) heeft het college een besluit genomen op een verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Met het besluit van 22 september 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft desgevraagd de stukken waarop het Wob-verzoek betrekking heeft overgelegd en verzocht om met toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van de documenten waarvan de openbaarmaking (deels) is geweigerd. Als het verzoek om beperking van de kennisneming betrekking heeft op (delen van) documenten waarvan op grond van de Wob een besluit is genomen en het beroep tegen dat besluit is gericht, hanteert de rechtbank als richtlijn dat de bestuursrechter handelt alsof hij heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Een rechter-commissaris zal daarom geen beslissing meer nemen op het verzoek om beperking van de kennisneming met betrekking tot deze stukken. Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 24 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van het college, en namens [naam bedrijf] mr. K. de Waard, mr. S. Vlassak en mr. J.E. van Uden als waarnemers voor haar gemachtigde.
Ter zitting is besproken dat het college het document dat op de inventarisatielijst is aangeduid met het nummer 90b (document 90b) nog niet aan de rechtbank had overgelegd. Conform de afspraak met partijen ter zitting heeft het college het document alsnog overgelegd. Daarbij heeft hij ook document 90a nogmaals overgelegd. De rechtbank zal beide stukken bij de beoordeling betrekken.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
1. Eiser heeft op 14 augustus 2019 een Wob-verzoek ingediend. Hij verzoekt openbaarmaking van informatie over de toepassing van criteria uit het ‘Beleidskader Verbonden Partijen’ op buitenlandse projecten van [naam bedrijf], met name [naam 1], [naam 2], [naam 3] en [naam 4].
2.1.
Op basis van het verzoek heeft het college in totaal 177 documenten aangetroffen. Deze documenten zijn opgenomen in een lijst, door het college ‘inventarisatielijst’ genoemd. In het primaire besluit heeft het college het verzoek gedeeltelijk toegewezen en bepaalde documenten deels (geanonimiseerd) openbaar gemaakt. Voor een ander deel van de documenten heeft het college het verzoek afgewezen en geweigerd deze openbaar te maken. Het college heeft op de inventarisatielijst per document aangegeven op welk artikel van de Wob het zich ten aanzien van dat stuk beroept (het gaat daarbij om artikel 3,
artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g en artikel 11, eerste lid, van de Wob en/of artikel 55 van de Gemeentewet). Ook heeft het college aangegeven dat een aantal documenten al openbaar gemaakt was en dat de Wob niet van toepassing is op openbare documenten.
2.2.
Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, kamer IV, (de commissie) van 21 augustus 2020 (het advies). Het college heeft de motivering van het primaire besluit aangevuld met de motivering zoals opgenomen in het advies.
3. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking getreden.
Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Nu het bestreden besluit voor 1 mei 2022 is genomen, is hierop nog de Wob van toepassing.
4.1.
Het voor deze zaak relevante juridisch kader is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
De Wob gaat ervan uit dat (het recht op) de openbaarmaking het publieke belang van een goede en democratische besluitvorming dient (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1246). Uitgangspunt is dat informatie openbaar wordt gemaakt tenzij er sprake is van een weigeringsgrond. Deze weigeringsgronden staan in de artikelen 10 en 11 van de Wob. In artikel 10, eerste lid, van de Wob staan de absolute weigeringsgronden. Als de daar genoemde belangen spelen moet openbaarmaking worden geweigerd.
In artikel 10, tweede lid, van de Wob staan de relatieve weigeringsgronden. Wanneer de daar genoemde belangen spelen, moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken tussen enerzijds het openbaarmakingsbelang en anderzijds het belang genoemd in dat artikellid. Aan het belang van de verzoeker wordt in deze belangenafweging geen waarde toegekend. Daarnaast volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2263) dat de vraag of een ander dan het openbaar-heidsbelang zich voordoet door de bestuursrechter integraal moet worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt niet af van de redelijkheidstoetsing overeenkomstig artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij die toetsing moet het uitgangspunt van de Wob – openbaarheid is regel – zwaar wegen.
Bijlagen bij e-mails
5. Eiser heeft zijn beroepsgrond dat bijlagen bij e-mails ten onrechte niet openbaar gemaakt zijn, ter zitting ingetrokken. De rechtbank laat deze beroepsgrond daarom verder buiten bespreking.
Motivering
6. Eiser betoogt dat het college in de inventarisatielijst en in de documenten die gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt ten onrechte slechts heeft aangegeven welke wetsartikelen volgens het college van toepassing zijn. In dit verband verwijst eiser naar de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:385.
6.1.
Op zichzelf is de door het college gevolgde werkwijze niet in geschil, ter zitting heeft eiser toegelicht dat het hem gaat om de wijze van motiveren. De rechtbank gaat hierna in op de door eiser betwiste weigeringsgronden aan de hand van wat hij daarover heeft aangevoerd.
Relatie college en Havenbedrijf – artikel 3, eerste lid, van de Wob
7. Eiser voert aan dat [naam bedrijf] – voor zover het de buitenlandse deelnemingen betreft – moet worden aangemerkt als een onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam bedrijf in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob. In dat verband verwijst hij onder meer naar hetgeen hij in zijn hogerberoepschrift heeft aangevoerd in de eerdere procedure.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat [naam bedrijf] geen onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam bedrijf is. Daarvoor verwijst zij naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 24 maart 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:2504, in de eerdere procedure tussen partijen en naar de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:658, op het daartegen door eiser ingestelde hoger beroep, dat ongegrond is verklaard. De rechtbank ziet in wat eiser hierover ter zitting heeft aangevoerd geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob
8. Zoals hiervoor onder 6.1. is overwogen, voert eiser aan dat het college het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd, voor wat betreft de weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g en artikel 11 van de Wob.
Integrale weigering
9.1.
De rechtbank stelt vast dat het college de documenten 2, 3, 6, 8, 12, 13, 21, 22, 23, 24, 26, 28a, 29, 30, 33, 35a, 38, 44, 49, 50, 51a, 52a, 52b, 56a, 62a, 73, 75, 79a, 80a, 81, 85a, 85b, 87a, 88, 89a, 89b, 90a, 90b, 94, 95a, 96a, 96b, 102, 104, 117, 118, 123a, 135a en 137 integraal heeft geweigerd openbaar te maken. Het college heeft hierbij per document niet steeds dezelfde weigeringsgronden gehanteerd en heeft soms meerdere weigerings-gronden voor één document gehanteerd. Ter zitting heeft de rechtbank een aantal van deze documenten uitgelicht en aan het college verzocht om de integrale weigering deze openbaar te maken, nader toe te lichten. Uit de bespreking ter zitting is de rechtbank gebleken dat het college heeft geweigerd de documenten 6, 22 en 38 openbaar te maken omdat deze afkomstig zijn van [naam bedrijf] en aan haar als aandeelhouder van [naam bedrijf] zijn verstrekt. Ten aanzien van document 57 heeft het college toegelicht dat dit een notitie aan een wethouder is en om die reden een intern karakter heeft. Het college heeft deze werkwijze bij soortgelijke documenten ook gevolgd: de openbaarmaking van alle documenten die als aandeelhouder zijn verkregen van [naam bedrijf] en van alle intern gewisselde documenten is integraal geweigerd.
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de integrale weigering om de documenten openbaar te maken onvoldoende gemotiveerd. Door de beoordeling van het Wob-verzoek formeel in te steken en slechts vast te stellen in welke relatie de bedoelde documenten zijn verstrekt en niet te bezien of openbaarmaking daarvan gelet op de inhoud van de documenten daadwerkelijk (geheel) achterwege gelaten kan worden, heeft het college een niet op de specifieke documenten toegespitste beoordeling verricht. Het college had – ook voor zover het gaat om in de aandeelhoudersrelatie verstrekte documenten of documenten die naar hun aard meestal intern beraad betreffen – moeten bezien of ervoor gekozen kon worden om vertrouwelijke onderdelen weg te lakken of te anonimiseren en de documenten voor het overige openbaar te maken of in ieder geval te motiveren om welke reden dat dan niet mogelijk zou zijn. De omstandigheid dat [naam bedrijf] geheim-houding heeft gelegd op bepaalde documenten, heeft het college niet bepalend kunnen achten in de beoordeling, nu het aan het college is om een zelfstandige beoordeling te maken op grond van de Wob. Zoals ter zitting is besproken, lag het ook op de weg van het college om aan de hand van een beschrijving van de inhoud van documenten op een hoger abstractieniveau, te motiveren waarom die documenten niet openbaar gemaakt konden worden in plaats van te volstaan met het enkel aanduiden van de wettelijke weigerings-grond. Verder kan er niet bij voorbaat worden aangenomen dat na het weglakken van geheime informatie geen zinnige informatie of geen leesbare tekst ter openbaarmaking overblijft. Ook kan niet bij voorbaat worden aangenomen dat openbaarmaking van delen van documenten tot onevenredige benadeling van [naam bedrijf] (of anderen) kan leiden. Voor zover de informatie in de documenten al (deels) openbaar is, zoals [naam bedrijf] ter zitting heeft gesuggereerd, lag het op de weg van het college om dat te motiveren.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en onder g, van de Wob
10. Eiser stelt zich op het standpunt dat niet valt in te zien dat de economische en financiële belangen van de gemeente Rotterdam getroffen kunnen worden door openbaar-making van de gevraagde stukken. [naam bedrijf] zelf stelt dat aan haar buitenlandse activiteiten ‘overzichtelijke risico’s’ zijn verbonden die ‘beperkt en beheersbaar’ zijn. Eiser wijst er verder op dat [naam bedrijf] een verzelfstandigde organisatie is en dat de gemeente Rotterdam dus geen directe belangen heeft in buitenlandse projecten van [naam bedrijf]. Hij ziet ook niet in waarom [naam bedrijf] schade zou kunnen lijden door openbaarmaking van de gevraagde documenten.
10.1.
De rechtbank stelt vast dat het college aan de gedeeltelijke weigering om de documenten 4, 5, 7, 9, 10, 15, 39, 64, 74, 80, 84, 96, 100, 112, 116, 120, 128 en 134 openbaar te maken verschillende weigeringsgronden ten grondslag gelegd heeft, waaronder een of meer van de relatieve weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en onder g, van de Wob. Een bestuursorgaan kan het verstrekken van informatie weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob als de economische of financiële belangen van dat bestuursorgaan in geding zijn. De economische of financiële belangen kunnen betrekking hebben op de onderhandelingspositie van dat orgaan. Een beroep op deze weigeringsgrond is in beginsel slechts mogelijk voor de duur van het onderhandelingsproces. Onder omstandigheden kan eveneens de onderhandelingspositie van het bestuursorgaan in de toekomst reden zijn om deze uitzonderingsgrond van toepassing te achten (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1079 en van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1223). Openbaarmaking van concurrentiegevoelige bedrijfsinformatie kan worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ter voorkoming van onevenredige bevoor- of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden. (Zie hierover de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2302). Gelet op wat de rechtbank hiervoor onder 4.2. heeft overwogen, vergt het hanteren van deze relatieve weigeringsgronden een belangenafweging.
10.2.
In het bestreden besluit heeft het college deze weigeringsgrond slechts gemotiveerd met de overweging dat deze documenten in een aantal gevallen inderdaad op financiële en
economische belangen van de gemeente Rotterdam dan wel het Ministerie van Financiën zien. In het verweerschrift heeft het college het standpunt ingenomen dat de economische en financiële belangen van de gemeente (als aandeelhouder van [naam bedrijf]) zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid en dat economische en financiële belangen worden geschaad als informatie openbaar wordt gemaakt over de (door eiser) genoemde projecten van [naam bedrijf] omdat die documenten informatie bevatten die ziet op het economische en financiële plaatje van de projecten. Volgens het college wordt daarin gesproken over de eventuele kosten die gemaakt zullen worden of over de opbrengsten door genoemde joint ventures aan te gaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voor wat betreft de belangenafweging in het kader van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob niet kunnen volstaan met deze algemene overweging in het verweerschrift. Het college heeft hiermee onvoldoende inzichtelijk gemaakt op welke wijze de economische en financiële belangen van de gemeente getroffen kunnen worden door openbaarmaking van de gevraagde informatie, zeker ook waar het oudere, al langer lopende projecten zijn. Zo heeft het college bijvoorbeeld nagelaten te motiveren op welke wijze haar onderhandelingspositie (in de toekomst) door openbaar-making – nog steeds – kan worden aangetast.
10.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ook de belangenafweging in het kader van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob onvoldoende gemotiveerd. Door slechts te motiveren dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen dat van het voorkomen van onevenredige benadeling van derden (zoals [naam bedrijf] en het Ministerie van Financiën), rechtspersonen (de gemeente), dan wel natuurlijke personen heeft het college onvoldoende geconcretiseerd en gepreciseerd om welke belangen het daarbij gaat en op welke wijze deze door openbaarmaking van de informatie kunnen worden geraakt. De rechtbank stelt vast dat het college van de documenten hele passages niet openbaar heeft gemaakt. Hoewel het op zich voorstelbaar is dat het voor de gemeente en derden van belang is dat contacten op vertrouwelijke basis kunnen plaatsvinden zodat openhartig informatie uitgewisseld kan worden en dat het gaat om concurrentiegevoelige informatie nu ook andere havens buitenlandse activiteiten ondernemen, lag het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van het college om een meer gedetailleerde motivering te geven en te overwegen of het mogelijk was specifieke delen van passages weg te laten (bijvoorbeeld waar bedragen worden genoemd) om zo meer recht te doen aan alle betrokken belangen.
Artikel 11 van de Wob
11. Eiser betoogt ten aanzien van de weigeringsgrond ‘intern beraad’ dat het college feitelijke gegevens die gekoppeld zijn aan persoonlijke beleidsopvattingen ook ten onrechte heeft geweigerd om openbaar te maken. Na verwijdering van de persoonlijke beleids-opvatting en ‘de overige te weigeren passages’ zou er een ‘onleesbaar, nietszeggend en onsamenhangend geheel’ resteren, dat zich volgens het college niet voor openbaarmaking leent. Eiser meent dat aan hem moet worden overgelaten om dat te bepalen, waarbij hij als journalist/onderzoeker ook een eigen verantwoordelijkheid heeft.
11.1.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de documenten ten aanzien waarvan het college zich op de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft beroepen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de feitelijke gegevens in deze documenten zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet mogelijk is om deze te scheiden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610). Het college heeft er verder in het verweerschrift terecht op gewezen dat openbaarmaking in de zin van de Wob ertoe leidt dat de documenten voor eenieder openbaar worden en dat het openbaar maken van onsamenhangende stukjes tekst ertoe kan leiden dat onjuiste conclusies worden getrokken omdat de vereiste context ontbreekt. De stelling van eiser dat het aan hem is om te bepalen of informatie al dan niet onleesbaar is en dat hij vooraf om een reactie vraagt op teksten die hij op basis hiervan schrijft, leidt de rechtbank om die reden niet tot het oordeel dat het college zich ten onrechte op deze weigeringsgrond heeft beroepen.
11.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college echter onvoldoende gemotiveerd waarom het geen toepassing heeft gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Dit artikellid biedt het college de mogelijkheid om, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Het college heeft bij het toepassen van artikel 11, tweede lid, van de Wob beslisruimte en moet een belangenafweging maken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399). De overweging van het college dat ambtenaren omwille van het goed en professioneel functioneren van de gemeente Rotterdam moeten kunnen beschikken over de ruimte om niet openbaar overleg te kunnen voeren, is in dat kader onvoldoende. Het college heeft hiermee onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval niet mogelijk is om over persoonlijke beleids-opvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Het college heeft ook geen argumenten gegeven die toegespitst zijn op de documenten waar het hier om gaat. Ook heeft het college geen kenbare belangenafweging gemaakt.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob
12. Eiser betoogt dat de weigeringsgrond bedrijfs- en fabricagegegevens niet van toepassing is. [naam bedrijf] is werkzaam onder verantwoordelijkheid van de gemeente Rotterdam, zodat de zeggenschap van de gemeente zich uitstrekt tot de documenten die opgesteld zijn door [naam bedrijf] over haar buitenlandse deelnemingen. Ze kunnen niet beschouwd worden als informatie die in vertrouwen door derden is verstrekt. Ook als aangenomen wordt dat de overzeese projecten niet onder de verantwoordelijkheid van de gemeente vallen, is de weigeringsgrond nog niet van toepassing op de havenprojecten [naam 3], [naam 2] en [naam 1]. Deze havenprojecten, ook wel aangeduid als ‘greenfield-projecten’ staan nog in de kinderschoenen. De bedrijfsgegevens kunnen derhalve niet meer dan prognoses en vooruitzichten en scenario’s behelzen en bieden geen concrete informatie. Ook voldoen deze niet aan het vereiste van de ‘actualiteit van gegevens’, aldus eiser.
12.1.
In artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is een absolute weigerings-grond neergelegd voor vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens. Deze weigerings-grond moet naar zijn aard restrictief worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productie-proces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. Voor de vraag of informatie vertrouwelijk is meegedeeld, is voldoende dat de gegevens zijn verstrekt in een contact dat een onderneming redelijkerwijs als vertrouwelijk mocht beschouwen. (Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2302 en 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1734)
12.2.
De rechtbank verwijst in de eerste plaats naar wat zij hiervoor onder 7.1. heeft overwogen over de verhouding tussen de gemeente Rotterdam en [naam bedrijf]. Wat eiser daarover heeft aangevoerd in het kader van deze weigeringsgrond slaagt gelet daarop niet.
12.3.
De rechtbank heeft verder kennisgenomen van alle gedeeltelijk openbaargemaakte documenten ten aanzien waarvan het college zich op de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob heeft beroepen.
12.3.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich ten aanzien van document 4 en het eerste gedeelte van document 134 mogen beroepen op deze weigerings-grond. Het gaat hier over de technische bedrijfsvoering van [naam bedrijf] en de rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat de informatie niet meer actueel is. Deze bedrijfsgegevens van [naam bedrijf] zijn vertrouwelijk aan de overheid (als aandeel-houder) meegedeeld en openbaarmaking hiervan zou de belangen van [naam bedrijf] negatief kunnen beïnvloeden. Gezien de aard en de inhoud van de gegevens mochten de betrokkenen het contact waarin de gegevens zijn verstrekt, redelijkerwijs als vertrouwelijk beschouwen.
12.3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voor wat betreft de documenten 5, 7, 10, 80, 120 en 128 onvoldoende gemotiveerd dat het hier gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens. De algemene motivering van het college in het kader van deze weigeringsgrond is daartoe onvoldoende, omdat het de rechtbank zonder nadere toelichting niet duidelijk is of en in welke zin de weggelakte passages zien op bedrijfs- en fabricage-gegevens. Het voorgaande geldt eveneens voor document 99, ook omdat het de rechtbank niet duidelijk is waar dit document over gaat.
12.3.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voor wat betreft de documenten 39 en 100 voldoende gemotiveerd dat sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens. Echter heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat deze informatie nog actueel is. Daarbij acht de rechtbank van belang dat deze documenten dateren uit 2014 en dus ten tijde van het bestreden besluit ouder waren dan vijf jaar. Naar het oordeel van de rechtbank lag het gelet op dit tijdsverloop op de weg van het college om aannemelijk te maken dat deze informatie ondanks de ouderdom ervan nog steeds zo actueel is dat de weigeringsgrond kan worden gehanteerd. Voor die vijfjaarstermijn zoekt de rechtbank aansluiting bij rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 20 december 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1109, waarin is verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 maart 2017 in de zaak Evonik Degussa GmbH, C162/15 P, ECLI:EU:C:2017:205).
12.3.4.
Naar het oordeel van de rechtbank geldt wat hiervoor onder 12.3.2. en 12.3.3. is overwogen ook voor document 112. Ten aanzien van dit document heeft het college dus onvoldoende gemotiveerd dat het hier gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens èn onvoldoende gemotiveerd dat deze informatie nog actueel is.
12.3.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voor wat betreft document 68a onvoldoende gemotiveerd om welke reden deze pagina niet openbaar gemaakt kan worden. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, en ook gelet op de inhoud van de overige pagina’s van dit document, die wel openbaar gemaakt zijn, kan de rechtbank niet tot het oordeel komen dat het hier gaat om vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens.
12.3.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voor wat betreft de documenten 9, 15, 96 en het tweede gedeelte van document 134 onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens, omdat het gaat om documenten die afkomstig zijn dan wel betrekking (lijken te) hebben op de (financiële situatie van de) gemeente Rotterdam dan wel het Ministerie van Financiën. De rechtbank ziet daarom niet zonder meer in dat het gaat om bedrijfsgegevens die vertrouwelijk aan een bestuursorgaan zijn verstrekt.
Conclusie
13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het bestreden besluit gelet op het voorgaande onvoldoende gemotiveerd voor wat betreft de weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11 van de Wob. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
Agendaposten artikel 55 van de Gemeentewet
14. De rechtbank stelt vast dat het college aan de weigering om de documenten 18, 31a, 32, 34, 35, 36, 40, 41 en 111a openbaar te maken de weigeringsgrond van artikel 55 van de Gemeentewet ten grondslag gelegd heeft. In het verweerschrift en ter zitting heeft het college erkend dat het verzoek om opheffing van de opgelegde geheimhouding niet juist is beoordeeld. Ook in dit opzicht is het bestreden besluit dus in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Het college heeft aangegeven dat alsnog overwogen zal worden of de geheimhouding ten aanzien van de agendaposten kan worden opgeheven. Indien tot opheffing van de geheimhouding wordt besloten zal het college de documenten op grond van de Woo beoordelen en eventuele zienswijzen vragen aan derde-partijen. Wat eiser verder hierover in beroep heeft aangevoerd behoeft om die reden geen bespreking meer.
Hoorzitting
15. Eiser betoogt dat hij ten onrechte niet in bezwaar is gehoord.
15.1.
Omdat het beroep al gegrond is vanwege wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen en eiser niet het standpunt heeft ingenomen dat hij alsnog in bezwaar moet worden gehoord, leidt deze beroepsgrond niet tot een ander resultaat. De rechtbank bespreekt die grond daarom verder niet
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
17. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat de hiervoor geconstateerde gebreken niet in de beroepsfase door het college zijn geheeld. De rechtbank zal ook niet zelf in de zaak voorzien vanwege de omvang van het benodigde herstel. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus, omdat gelet op de aard van de gebreken, de wijze waarop die moeten worden hersteld en de aard en vorm van een eventuele vervolgprocedure bij een nieuw ongunstig besluit voor eiser niet valt in te zien dat eiser op die manier eerder uitsluitsel krijgt in zijn zaak dan als het college de opdracht wordt gegeven een nieuwe beslissing te nemen. De rechtbank zal het college dan ook opdragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Het college dient daarbij het beoordelingskader toe te passen van de Woo. Zoals in rechtsoverweging 3 is vermeld is de Woo is per 1 mei 2022 in werking getreden en is in artikel 10.1 van de Woo bepaald dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht, wat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Het college zal daarbij (opnieuw) moeten beoordelen of de informatie waar het eiser om gaat nog actueel is, te beoordelen naar het tijdstip waarop het college het nieuwe besluit neemt.
18. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak en de wettelijke beslistermijnen;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 178,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Bouter, voorzitter, en mr. A.C. Rop en mr. M. de Rijke, leden, in aanwezigheid van mr. H.L. van Zelst-de Vries, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob is een document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob is een bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en uitvoering ervan.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob is intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob is een persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Artikel 3 van de Wob luidt:
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2 De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3 De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4 Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
5 Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Artikel 53 van de Gemeentewet luidt:
1. De burgemeester stelt, met inachtneming van hetgeen het college heeft bepaald, dag en plaats van de vergadering van het college en het tijdstip van de opening vast.
2 De burgemeester maakt dag en plaats van te houden openbare vergaderingen en het tijdstip van de opening bekend.
Artikel 54 van de Gemeentewet luidt:
1. De vergaderingen van het college worden met gesloten deuren gehouden, voor zover het college niet anders heeft bepaald.
2 Het reglement van orde voor de vergaderingen kan regels geven omtrent de openbaarheid van de vergaderingen van het college.
Artikel 55 van de Gemeentewet luidt:
1. Het college kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat het college haar opheft.
2 Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door de burgemeester of een commissie, ten aanzien van de stukken die zij aan het college overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel de raad haar opheft.
3 Indien het college zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft.