ECLI:NL:RBROT:2021:481

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 19/4233

uitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2021 in de zaak tussen

[naam eiser] , te [woonplaats eiser] , eiser,

gemachtigde: mr. J.G.F.M. Hoffmans,

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,

gemachtigde: mr. E. Wies.

Procesverloop

Bij besluit van 28 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser met ingang van 28 november 2018 op grond van artikel 96, eerste lid, van het Ambtenarenreglement gemeente Rotterdam (hierna: AR) eervol ontslag verleend wegens een duurzaam en ernstig verstoorde arbeidsrelatie.

Bij besluit van 16 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard in die zin dat hij het ontslag handhaaft, maar eiser - anders dan met het primaire besluit - tevens een aanvullende werkloosheidsuitkering toekent.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiser heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door

mr. M. de Witte, kantoorgenoot van zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 1] en

[naam 2] . Het beroep is gelijktijdig behandeld met de beroepen met zaaknummers

ROT 18/4729 en ROT 19/4236. Nadat de rechtbank het onderzoek gesloten heeft, zijn de zaken gesplitst voor het doen van uitspraak.

Overwegingen

1.1

Eiser was sinds 1 oktober 2001 in dienst van de gemeente Rotterdam, sinds 1 juli 2006 in de functie van Hoofd Bureau Frontlijn bij het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling.

1.2

Bij brief van 27 september 2017, op 28 september 2017 aan eiser overhandigd, heeft het voltallige managementteam van Bureau Frontlijn, dat uit elf medewerkers bestond, het vertrouwen in eiser opgezegd. De betreffende medewerkers hebben met de brief kort gezegd verklaard dat zij al langere tijd worstelen met eisers manier van leidinggeven, dat die manier van leidinggeven heeft geleid tot een sfeer van negativiteit, wantrouwen en onveiligheid onder de werknemers en dat zij om die reden niet meer met eiser als leidinggevende kunnen en willen samenwerken. Eiser heeft de ontvangst van de brief op dezelfde dag gemeld aan zijn leidinggevende, [naam 2] ( [naam 2] ).

1.3

In de periode van 28 september tot en met 17 oktober 2017 heeft [naam 2] verschillende gesprekken gevoerd met eiser en met de elf betrokken medewerkers. Op 21 november 2017 heeft mediator [naam 3] ( [naam 3] ) na gesprekken met eiser en met de betrokken medewerkers geconstateerd dat zij geen mogelijkheden ziet om tot een gemeenschappelijke oplossing en een herstel van de werkrelatie te komen.

1.4

Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft verweerder eiser bijzonder verlof verleend. Bij beslissing op bezwaar van 2 augustus 2018 heeft verweerder eisers bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard. Ter zitting van 27 november 2020 heeft eiser het beroep tegen het besluit van 2 augustus 2018 ingetrokken (het beroep met zaaknummer ROT 18/4729).

1.5

Op 24, 25 en 27 november 2017 heeft eiser integriteitsmeldingen gedaan over zes managementteammedewerkers van Bureau Frontlijn, waarbij hij zich op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van onder meer het besteden van een subsidie voor niet-gemeentelijke doeleinden, het opmaken van valse declaraties en het verrichten van niet-gemelde nevenwerkzaamheden. Naar aanleiding hiervan is verweerder een integriteitsonderzoek gestart, uitgevoerd volgens het Protocol Onderzoek Vermoeden Misstand en Integriteitsschending. Bij brief van 23 maart 2018 heeft [naam 2] eiser bericht dat zijn klachten op twee van de zes onderdelen deels gegrond worden verklaard en op vier van de zes onderdelen ongegrond.

1.6

Bij brief van 27 november 2017 heeft eiser bij de Gemeentelijke Ombudsman (de ombudsman) eveneens een melding gedaan van vermoedens van integriteitsschendingen door medewerkers van Bureau Frontlijn. Bij rapport van 27 november 2018 heeft de ombudsman de melding van eiser op een aantal punten gegrond, en op een aantal punten ongegrond bevonden.

1.7

Tijdens een gesprek op 28 november 2017 tussen onder meer eiser en zijn (toenmalige) gemachtigde, [naam 2] , een HR-adviseur en de mediator is aan eiser medegedeeld dat de concerndirecteur tot de conclusie is gekomen dat het handhaven van eiser als afdelingshoofd onhoudbaar is. Eiser en [naam 2] hebben hierop de mogelijkheden onderzocht om eiser een alternatieve opdracht te geven, waarbij aan eiser de mogelijkheid is geboden een voorstel uit te werken om als zelfstandige te beginnen.

1.8

Bij brief van 26 maart 2018 heeft eiser een klacht ingediend tegen [naam 2] in het kader van het Protocol ongewenste omgangsvormen 2016 Gemeente Rotterdam. Bij brief van 31 oktober 2018 heeft de gemeentesecretaris eiser bericht dat hij het advies van de Landelijke klachtencommissie ongewenst gedrag voor de decentrale overheid, inhoudende dat geen sprake is van pesten of intimidatie, overneemt en dat hij eisers klacht ongegrond verklaart.

1.9

Bij brief van 5 juli 2018 heeft verweerder het voornemen geuit eiser ontslag te verlenen wegens een verstoorde arbeidsverhouding. Eiser heeft bij brief van 18 juli 2018 zijn zienswijze op dit voornemen ingediend, waarna verweerder op 26 september 2018 het primaire besluit heeft genomen.

2. Aan het bestreden besluit legt verweerder ten grondslag dat sprake is van een verstoorde verhouding tussen eiser en de gemeente Rotterdam. Deze verstoorde verhouding blijkt uit de brief van 27 september 2017, eisers eerste reactie daarop, de conclusie van de mediator, de omstandigheid dat eiser aanleiding heeft gezien een integriteitsmelding te doen over een aantal medewerkers en de door eiser ingediende klacht over zijn leidinggevende. Het is niet gelukt een oplossing te vinden voor de omstandigheid dat eiser niet in zijn functie kan terugkeren. In de als gevolg hiervan ontstane impasse heeft verweerder aanleiding gezien eiser op grond van artikel 96, eerste lid, van het AR, eervol ontslag te verlenen. Verweerder kent eiser daarbij een aanvullende uitkering toe overeenkomstig paragraaf 6 en 7 van de Verordening Werk naar werk-aanpak en voorzieningen bij werkloosheid. In afwijking van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 15 april 2019 concludeert verweerder dat het ontstaan van de verstoorde arbeidsverhouding in overwegende mate aan eiser kan worden toegerekend. Er bestaat dan ook geen aanleiding eiser tevens een na-wettelijke uitkering toe te kennen, aldus verweerder.

3. Eiser stelt zich primair op het standpunt dat verweerder niet bevoegd was hem ontslag te verlenen. Subsidiair voert eiser aan dat het ontstaan van de impasse hem niet in overwegende mate kan worden verweten. Verweerder had eiser dan ook een na-wettelijke uitkering en een ontslagvergoeding moeten toekennen.

4. Artikel 96, eerste lid, van het AR, bepaalt dat aan de ambtenaar ontslag kan worden verleend op een bij besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat ontslag, als bedoeld in het vorige lid, wordt verleend onder toekenning van een uitkering, welke met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten, met dien verstande, dat de ambtenaar minimaal recht heeft op een uitkering overeenkomstig de bepalingen van de Wachtgeld- en uitkeringsverordening 1996. Op deze uitkering wordt een eventuele uitkering op grond van de Werkloosheidswet in mindering gebracht.

Artikel 97, eerste lid, van het AR, bepaalt dat ontslag op grond van de artikelen 87 tot en met 89, 90 tot en met 94, 95, eerste lid, onder d, en 96, eervol wordt verleend.

5.1

Een ontslaggrond als die van artikel 96, eerste lid, van het AR, kan worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en als voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 22 januari 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:137) en van

31 mei 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:1681). In het geval van een ontslag als bedoeld in artikel 96, eerste lid van het AR geldt als uitgangspunt dat naast (de garantie op) een werkloosheidsuitkering en een aanvullende uitkering een na-wettelijke uitkering moet worden toegekend als het ontslag is gelegen in de werksfeer en niet grotendeels is te wijten aan de ambtenaar. Als het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, kan verder aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een compensatie toe te kennen met toepassing van de in de uitspraken van 28 februari 2013 (onder meer ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043) van de Raad neergelegde formule. Deze formule luidt als volgt: bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) x (aantal dienstjaren : 2) x 0,5 of 0,75 of 1 (bandbreedten corresponderend met het overwegend aandeel van het bestuursorgaan).

5.2

Ter zitting is vast komen te staan dat partijen het met elkaar eens zijn dat ten tijde van het primaire besluit tussen hen sprake was van een verstoorde verhouding en dat voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet meer tot de mogelijkheden behoorde. Hiermee is gelet op het onder 5.1 omschreven kader de bevoegdheid voor verweerder om eiser op grond van artikel 96 ontslag te verlenen gegeven. De vraag die partijen in dit geval nog verdeeld houdt is welk van hen een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid.

5.3

De ondertekenaars van de brief van 27 september 2017 stellen kort gezegd dat als gevolg van eisers manier van leiding geven een opeenstapeling van problemen is ontstaan. De brief spreekt (onder meer) over een solistische manier van leiding geven, een onveilige werksfeer en een werkcontext van negativiteit en wantrouwen. Ondanks dat de negatieve werksfeer volgens de ondertekenaars van de brief al langere tijd bestond en ondanks dat enkelen van hen beschrijven dat ze eiser daar al eerder op hebben aangesproken, stelt de rechtbank vast dat het dossier hiervoor geen aanwijzingen bevat. Anders dan uit de verklaringen van de medewerkers zelf in de brief van 27 september 2017 en in het stuk met het opschrift “Verzameling positieve en negatieve feedback functioneren [naam eiser] ” kan niet worden vastgesteld dat zij, dan wel [naam 2] , eerder met eiser hebben gesproken over de verwijten die hem met de brief van 27 september 2017 gemaakt worden. Uit het dossier blijkt daarentegen wel dat eiser in januari 2017, acht maanden eerder dan de brief van 27 september 2017, zijn veertigjarig jubileum heeft gevierd. Tijdens dit jubileum heeft [naam 4] , een van de ondertekenaars van de brief, een toespraak gehouden. Hoewel de voordracht - niet ongebruikelijk voor een jubileumtoespraak - grotendeels schertsend van toon is, wordt eiser getypeerd als een bevlogen leidinggevende die zijn werk met overgave doet en hart voor de zaak heeft. De schrijver van de toespraak stelt “super blij” te zijn met eiser als leidinggevende en sluit af met de mededeling dat de medewerkers trots zijn op eiser en dat eiser “namens iedereen” wordt bedankt.

5.4

Uit het dossier blijkt voorts dat eiser zich bereid heeft verklaard mee te werken aan mediation om tot een oplossing te komen, maar dat mediator [naam 3] op 21 november 2017 heeft moeten concluderen dat mediation niet haalbaar was omdat de meerderheid van de betrokken medewerkers onoverbrugbare verschillen constateerde en niet aan mediation heeft willen meewerken. Eiser heeft na de ontvangst van de brief van 27 september 2017 dus geen reële mogelijkheid gehad om de hem met deze brief gemaakte verwijten met de betrokkenen te bespreken, of anderszins te pogen het ontstane conflict op te lossen.

5.5

Het staat vast dat eiser, zoals verweerder hem verwijt, na ontvangst van de brief per e-mail contact heeft gelegd met (enkele van) de ondertekenaars van de brief. Hoewel niet kan worden uitgesloten dat deze berichten in negatieve zin hebben bijgedragen aan het verloop van het ontstane conflict, kan uit deze berichten naar het oordeel van de rechtbank, die de inhoud van deze berichten anders dan verweerder niet zonder meer conflictueus van aard acht, ook de conclusie worden getrokken dat eiser gepoogd heeft het gesprek met de betrokkenen aan te gaan. Daarbij is de rechtbank niet gebleken dat verweerder eiser nadrukkelijk heeft opgedragen geen contact met de betrokkenen te leggen. Hoewel ook eiser in deze berichten erkent dat er sprake was van negatieve gevoelens en een slechte sfeer op de afdeling, kan hieruit niet worden afgeleid dat deze omstandigheden (in het geheel) aan eiser kunnen worden toegerekend. Evenmin kan uit deze berichten worden afgeleid dat eiser door de betrokken medewerkers eerder is aangesproken op de verwijten die hem met de brief van 27 september 2017 worden gemaakt.

5.6

Voor zover in het bestreden besluit melding wordt gemaakt van de integriteitsmeldingen die eiser heeft gedaan over de zes medewerkers overweegt de rechtbank dat eiser deze meldingen eerst heeft gedaan nadat gebleken was dat een meerderheid van de medewerkers geen aanleiding zag een mediationtraject in te gaan. Daarnaast is de uitkomst van zowel het interne onderzoek als het onderzoek door de ombudsman dat de meldingen van eiser op enkele onderdelen gegrond zijn. De door eiser gedane meldingen zijn gedeeltelijk terecht geweest. Voor beantwoording van de vraag of een der partijen een overwegend aandeel heeft gehad in het voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid kunnen deze meldingen eiser dan ook niet worden tegengeworpen. Ook zonder deze meldingen stond immers reeds vast dat eiser niet zou terugkeren als leidinggevende van de betrokken medewerkers. Ten tijde van de klacht die eiser tegen [naam 2] heeft ingediend waren partijen nog bezig om te onderzoeken of er elders binnen de gemeente mogelijkheden waren om eiser te plaatsen. Daarbij was [naam 2] op het moment van de melding nog eisers leidinggevende en is eisers klacht ongegrond verklaard. De rechtbank oordeelt dan ook dat het indienen van deze klacht kan worden aangemerkt als een omstandigheid die een negatieve invloed heeft gehad op de situatie die tot het ontslag heeft geleid en die eiser in zoverre kan worden aangerekend.

6. Concluderend overweegt de rechtbank als volgt. Het dossier biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat eiser eerder dan met de brief van 27 september 2017 op een voor hem kenbare wijze is aangesproken op de punten die hem met deze brief worden verweten. Daarbij hebben de opstellers van de brief eiser slechts enkele maanden voordat zij het vertrouwen in hem opzegden bij zijn jubileumviering nog uitvoerig geprezen om, en bedankt voor, zijn leidinggevende kwaliteiten. Hoewel verweerder in zijn rol als werkgever signalen zoals die genoemd in de brief van 27 september 2017 serieus moet nemen, ontslaat dit verweerder niet van zijn plicht ook eiser in een dergelijk geval in bescherming te nemen. Dit heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gedaan. Uit het dossier blijkt dat verweerder de verwijten die de medewerkers eiser hebben gemaakt zonder meer voor juist heeft gehouden. De omstandigheid dat mediation niet tot de mogelijkheden behoorde heeft gemaakt dat eiser de verwijten aan zijn adres niet met de betrokkenen heeft kunnen bespreken, dan wel weerspreken. De rechtbank neemt daarbij in ogenschouw dat de brief door elf medewerkers is ondertekend waardoor eiser ten aanzien van de aan zijn adres gemaakte verwijten op voorhand in een nadelige bewijspositie heeft verkeerd. Eiser heeft geen mogelijkheid gehad zijn functioneren te verbeteren en is met de brief van 27 september 2017 voor een voldongen feit gesteld, namelijk dat zijn positie als leidinggevende niet langer houdbaar was. Mede gelet op de duur van eisers dienstverband en de eerdere erkenning van zijn kwaliteiten zoals die blijkt uit zijn loopbaan bij verweerder kent de rechtbank aan deze omstandigheden veel gewicht toe. Dat eiser niet is ingegaan op het hem door verweerder geboden alternatief
,te weten een contract voor een jaar als projectleider van de vijf straten aanpak in Carnisse
,weegt niet in zijn nadeel. De rechtbank is van oordeel dat een weging van alle omstandigheden tot de conclusie leidt dat verweerder een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan van de situatie die heeft geleid tot het ontslag.

7. Uit het voorgaande in samenhang gelezen met het onder 5.1 geschetste kader volgt dat het bestreden besluit in rechte geen stand houdt. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen en verweerder opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen waarbij aan eiser tevens zowel een na-wettelijke uitkering, als een ontslagvergoeding volgens de formule van de Raad wordt toegekend. Uit de overwegingen 5.2 tot en met 5.6 volgt dat het aandeel van verweerder hierbij op 75% wordt geschat.

8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. W.P.M. Jurgens en

mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. N.C. Correa, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 11 januari 2021.

de griffier is buiten staat

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.