Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 18/3276
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 maart 2019 in de zaak tussen
[Naam], te [Plaats], eiser,
en
de Minister voor Medische Zorg, verweerder,
gemachtigde: mr. L. Schleeper.
Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder eisers bezwaar tegen verweerders brief van 2 januari 2018, waarin verweerder eisers verzoek om handhavend op te treden tegen het Pieter Baan Centrum (PBC) wegens het niet hebben van een klachtenregeling in de zin van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) heeft afgewezen, ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2019. Eiser is naar de zitting gekomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder waren op de zitting aanwezig H.J.L. Zwartjes en M. van Elst, werkzaam bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, een afdeling van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
Overwegingen
1. De rechtbank stelt voorop dat zij, gelet op artikel 7 van bijlage 2 – de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak – bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bevoegd is met betrekking tot beroepen die zijn gericht tegen besluiten die hun grondslag vinden in hoofdstuk 4 van de Wkkgz, welk hoofdstuk betrekking heeft op toezicht en handhaving. Uit dit hoofdstuk volgt dat wanneer een beslissing (op bezwaar) betrekking heeft op een aanwijzing of een sanctie in het kader van de handhaving van de Wkkgz, rechtspraak in twee instanties moet plaatshebben en de rechtbank in eerste aanleg bevoegd is. Indien verweerder afwijzend beslist op een verzoek om handhaving, dan is de rechtbank naar haar oordeel eveneens bevoegd, omdat een vernietiging door de bestuursrechter ertoe kan leiden dat alsnog een van deze handhavingsinstrumenten ingezet zal (moeten) worden (vgl. de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 15 juni 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ8708 en die van deze rechtbank van 17 januari 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:623). De rechtbank is daarom bevoegd om kennis te nemen van dit beroep.
2. De rechtbank heeft zich vervolgens – ambtshalve – gebogen over de vraag of het bezwaar ontvankelijk is, en of de brief van verweerder van 2 januari 2018 een beslissing op een aanvraag van een belanghebbende inhoudt om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Volgens verweerder is eiser belanghebbende bij zijn verzoek om handhaving, omdat hij in het verleden – blijkens de stukken in 2015 – opgenomen is geweest in het PBC. Omdat hoofdstuk 3 van de Wkkgz noch het Uitvoeringsbesluit Wkkgz regels geeft over de termijn waarbinnen een klacht op basis van een krachtens de Wkkgz vast te stellen klachtregeling moet worden ingediend, evenmin met betrekking tot gedragingen die – zoals in dit geval – hebben plaatsvonden voordat de Wkkgz in werking is getreden, gelet op de omstandigheid dat eiser ter zitting heeft aangevoerd te overwegen aanspraak te maken op een schadevergoeding en eiser onweersproken heeft gesteld dat de strafrechtelijke uitspraak, waarbij het diagnostisch onderzoek vanuit het PBC een rol heeft gespeeld, nog niet onherroepelijk is, houdt de rechtbank het er voor dat eiser een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb heeft gedaan en verweerders brief van 2 januari 2018 een besluit vormt. Om dezelfde reden neemt de rechtbank ondanks het tijdsverloop aan dat eiser nog belang heeft bij een beoordeling door de rechtbank van zijn beroep. Gelet hierop komt de rechtbank toe aan een inhoudelijke beoordeling.
3. Volgens eiser beschikt het PBC ten onrechte niet over een klachtenregeling in de zin van de Wkkgz, met als gevolg dat hij niet de mogelijkheid heeft om te klagen over de wijze waarop artsen van het Nederlands Instituut voor forensische psychiatrie en psychologie (NIFP) die in het PBC diagnostisch onderzoek Pro-Justitia hebben verricht ten behoeve van de eventuele oplegging van de maatregel terbeschikkingstelling (TBS). Hij heeft er daarbij onder meer op gewezen dat artikel 1, vierde lid, van de Wkkgz een limitatieve opsomming van uitsluitingsgevallen bevat met betrekking tot de toepassing van hoofdstuk 3 van de Wkkgz en dat justitiële inrichtingen als het PBC daarin niet zijn genoemd, dat de voordien geldende Wet klachtrecht cliënten zorgsector evenmin justitiële inrichtingen uitsloot van het bereik van die wet en dat het klachtrecht onder de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) niet uitputtend is, omdat enkel kan worden geklaagd over door of namens de directeur genomen beslissingen en niet over rapporteurs van het PBC (zie de uitspraak van de beroepscommissie als bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Pbw van 25 april 2017, RSJ 16/3953/GA). De klachtregeling in artikel 28 van de Penitentiaire maatregel is volgens hem evenmin van toepassing, omdat op de voet hiervan slechts een beroepschrift kan worden ingediend tegen het medisch handelen van de inrichtingsarts, waaronder volgens hem niet de arts valt die het diagnostisch onderzoek uitvoert.
4. Verweerder neemt het standpunt in dat hoofdstuk 3 van de Wkkgz, dat ziet op de verplichting van zorgaanbieders om met een representatief te achten organisatie van cliënten een klachtenregeling vast te stellen, niet van toepassing is op het PBC op grond van artikel 1, vierde lid, van de Wkkgz, zodat er geen sprake is van een overtreding van hoofdstuk 3 van de Wkkgz. Verweerder heeft in dit verband verder overwogen dat de Pbw een exclusieve regeling bevat inzake het klachtrecht van gedetineerden en dat de wetgever de toepassing van de Wkkgz wil uitsluiten voor justitiële inrichtingen (artikel IV van wetsvoorstel 33 844 tot Wijziging van de Penitentiaire beginselenwet, de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen en enkele andere wetten in verband met het vervoer, het medisch klachtrecht en enkele andere onderwerpen (het wetsvoorstel 33 844). In dat verband heeft verweerder tevens verwezen naar de beslissing van het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg te Zwolle van 9 maart 2018, ECLI:NL:TGZRZWO:2018:62.
5. Naar het oordeel van de rechtbank sluit de letterlijke tekst van artikel 1, vierde lid, van de Wkkgz de toepasselijkheid van de Wkkgz voor bedoeld diagnostisch onderzoek in het PBC niet uit. In dat artikellid is immers vermeld dat op zorg voor zover deze betreft handelingen ter beoordeling van de gezondheidstoestand of medische begeleiding van een cliënt, verricht in opdracht van een ander dan die cliënt in verband met de vaststelling van aanspraken of verplichtingen, de toelating tot een verzekering of voorziening, of de beoordeling van de geschiktheid voor een opleiding, een arbeidsverhouding of de uitvoering van bepaalde werkzaamheden, artikel 10, eerste en tweede lid, en hoofdstuk 3 niet van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank behelst het diagnostisch onderzoek weliswaar handelingen ter beoordeling van de gezondheidstoestand van een cliënt, verricht in opdracht van een ander dan die cliënt, maar geschieden die handelingen, anders dan verweerder heeft betoogd, niet in verband met de vaststelling van aanspraken of verplichtingen, of de toelating tot een verzekering of voorziening, aangezien TBS niet als zodanig kan worden aangemerkt. Dat van de andere uitzonderingsgronden geen sprake is, is niet in geschil.
Uit de parlementaire geschiedenis kan niet worden afgeleid dat de wetgever, in weerwil van de tekst van dit artikellid, niettemin uitdrukkelijk de bedoeling heeft gehad bedoeld diagnostisch onderzoek in het PBC van de werking van de Wkkgz uit te sluiten. Uit de doorlopende integrale toelichting bij het wetsvoorstel voor de Wkkgz (Kamerstukken I 2013/14, 32 402, F, blz. 20-21) volgt dat onderzoek in verband met de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, waaronder het diagnostisch onderzoek kan worden begrepen, onder zorg als bedoeld in de Wkkgz valt. Voorts is daarin overwogen dat bepalingen inzake keuze-informatie, klachten en geschillen, medezeggenschap, goed bestuur, register van zorgaanbieders en verslaglegging niet van toepassing zijn waar het zorghandelingen op het gebied van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen en de Arbeidsomstandighedenwet betreft, dit om toename van administratieve lasten en nalevingskosten te voorkomen. In dit kader is opgemerkt dat waar het arbozorg, re‑integratie en claimbeoordeling betreft, reeds nadere voorschriften gelden inzake klachtenbehandeling, goed bestuur en verslaglegging. Dergelijke overwegingen tot uitsluiting van bepalingen inzake keuze-informatie, klachten en geschillen, medezeggenschap, goed bestuur, register van zorgaanbieders en verslaglegging ontbreken waar het gaat om het diagnostisch onderzoek in het PBC.
Gelet op de duidelijke tekst van artikel 1, eerste en vierde lid, van de Wkkgz, de bij die tekst aansluitende doorlopende integrale toelichting en de bedoeling van de regering om de rechten van de patiënt zoveel mogelijk te versterken en te verduidelijken is de rechtbank van oordeel dat voor zorg in de zin van diagnostisch onderzoek als thans in geding hoofdstuk 3 van de Wkkgz niet is uitgesloten, zodat de zorgaanbieder die verantwoordelijk is voor de zorg die binnen het PBC wordt verleend dient te beschikken over een klachtenregeling. Dat de regering de toepassing van de Wkkgz (inmiddels) wil uitsluiten voor justitiële inrichtingen (artikel IV van wetsvoorstel 33 844, dat aanhangig is bij de Tweede Kamer), doet hier niet aan af, want dit voorstel is (nog) niet tot wet verheven.
6. Artikel 13, eerste lid, van de Wkkg ziet op de verplichting van zorgaanbieders om een klachtregeling vast te stellen. Daarom is de vervolgvraag wie als instelling in de zin van artikel 1 van de Wkkgz moet worden aangemerkt. Het zal in dit geval gaan om ofwel een rechtspersoon ofwel een verband van personen als bedoeld in de in artikel 1 van de Wkkgz gegeven definitie van instelling. PBC vormt onderdeel van het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie en dit instituut, als landelijke dienst, is verbonden aan de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) dat ressorteert onder het ministerie van Justitie en Veiligheid. Verweerder heeft zich desgevraagd ter zitting op het standpunt gesteld dat de DJI aanbieder is van de door PBC verleende zorg. Ook de rechtbank zal hier van uitgaan. Gelet hierop is de conclusie dat DJI niet heeft voldaan aan de wettelijke verplichting om te beschikken over een klachtregeling in de zin van hoofdstuk 3 van de Wkkgz door de instelling die bedrijfsmatig zorg verleent (of doet verlenen) binnen het PBC.
7. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert, omdat hoofdstuk 3 van de Wkkgz, anders dan verweerder stelt, wel van toepassing is op het PBC, althans op DJI als zorgaanbieder. Het bestreden besluit kan daarom geen stand houden en wordt vernietigd. De rechtbank ziet geen mogelijkheden tot een finale beslechting van het geschil. Zij neemt in dit verband in aanmerking dat verweerder zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat, indien de rechtbank van oordeel zou zijn dat het PBC moet beschikken over een klachtregeling in de zin van hoofdstuk 3 van de Wkkgz, hij dan na een waarschuwing zal moeten overgaan tot oplegging van een last onder dwangsom aan DJI. Gelet op de bij die besluitvorming nog te maken belangenafweging, die primair aan verweerder is, ziet de rechtbank geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen met toepassing van afdeling 8.2.2a van de Awb, omdat verweerder ter zitting te kennen heeft gegeven bij een gegrond beroep in hoger beroep te zullen gaan tegen de uitspraak van de rechtbank.
8. Omdat de rechtbank, gelet op het verzoek daartoe van eiser, geen griffierecht heeft geheven bestaat geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:74 van de Awb.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op de reiskosten van eiser met het openbaar vervoer ter hoogte van € 45,- die zijn gemaakt op de dag van de zitting, maar niet tevens op de reiskosten die door eiser zijn gemaakt in verband met een eerder geplande zitting die de rechtbank heeft moeten aanhouden (op het verzoek van eiser), want die kosten zijn vanwege de aanhouding niet daadwerkelijk gemaakt in verband met de behandeling van het beroep ter zitting.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 45,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, voorzitter, en mr. H. Bedee en
mr. A.C. Hendriks, leden, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 7 maart 2019.
griffier voorzitter
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.