Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 15/576
tussenuitspraak van de meervoudige kamer als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van 17 maart 2016 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. M.F. Vermaat,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. I. Plaisier.
Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2014 (primair besluit 1) heeft verweerder op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) over de periode van 1 tot en met 20 april 2014 aan eiseres een persoonsgebonden budget (pgb) van € 1.084,20 per vier weken voor huishoudelijke ondersteuning toegekend.
Bij besluit van dezelfde datum (primair besluit 2) heeft verweerder aan eiseres met ingang van 21 april 2014 en eindigend op 31 maart 2019 een indicatie voor hulp bij het uitvoeren van huishoudelijke activiteiten in de vorm van een pgb toegekend voor een bedrag van € 286,24 per vier weken.
Bij besluit van 18 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en eiseres tot 16 juni 2014 een pgb van € 1.084,20 per vier weken toegekend. Vanaf 16 juni 2014 wordt een pgb van € 630,96 per vier weken toegekend. Voor het overige blijven de primaire besluiten in stand.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. H.M. Schmidt.
Overwegingen
1.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 in werking getreden en is de Wmo ingetrokken. Op grond van het van toepassing zijnde overgangsrecht is op dit geschil het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 januari 2015, dus de Wmo.
1.2.
Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Wmo treft het college van burgemeester en wethouders ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen een huishouden te voeren en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
Op grond van het tweede lid van dit artikel houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, waaronder verandering van woning in verband met wijziging van leefsituatie, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
In artikel 5, eerste lid, van de Wmo is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet regels stelt over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en over de voorwaarden waaronder personen die een aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget, waaronder de vergoeding voor een arbeidsverhouding als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wet op de loonbelasting 1964.
1.3.
Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Rotterdam 2011 (Verordening) biedt het college een voorziening in de vorm van huishoudelijke verzorging aan als deze voor een persoon noodzakelijk is om een huishouding te voeren in de woning waarin hij zijn hoofdverblijf heeft.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de compensatie die het college biedt, gericht kan zijn op de volgende resultaatsgebieden:
a. het versterken van de zelfredzaamheid;
b. een schoon en leefbaar huis;
c. het beschikken over goederen voor primaire levensbehoeften en deze waar nodig te bereiden;
d. het beschikken over schone en draagbare kleding;
e. het thuis zorgen voor minderjarige kinderen die tot het gezin behoren;
f. het voeren van regie over het doen van het huishouden.
Op grond van het vijfde lid van dit artikel stelt het college de hoogte van het pgb voor huishoudelijke verzorging vast op basis van de volgende criteria:
a. de resultaatgebieden waarop compensatie voor de persoon gewenst is;
b. of er sprake is van eenvoudige of complexe ondersteuning; en
c. of de huishoudelijke verzorging wordt geleverd via een professionele organisatie of anderszins.
2. Eiseres is bekend met ernstige (invaliderende) reumatoïde artritis, osteoporose, een sterk verminderde inspanningstolerantie, oogproblematiek, een huidziekte en een lage bloeddruk. In verband hiermee heeft verweerder bij besluit van 8 juli 2008 aan eiseres met ingang van 31 december 2007 een indicatie voor onbeperkte duur van 975 minuten per week huishoudelijke verzorging toegekend in de vorm van een pgb van € 1.130,00 per vier weken, zoals nadien, per 13 juli 2009, gewijzigd in € 1.084,20.
3. In verband met een wijziging van verweerders beleid met betrekking tot de wijze van toekenning van huishoudelijke verzorging, heeft verweerder de aan eiseres toegekende indicatie opnieuw bezien en de primaire besluiten genomen. Hierbij is haar pgb verlaagd omdat eiseres niet meer in aanmerking komt voor een extra wastoeslag, zij gebruik kan maken van een boodschappen- en maaltijdenservice en naar buiten gaan geen onderdeel is van huishoudelijke verzorging.
4. Verweerder heeft aan het bestreden besluit - samengevat - ten grondslag gelegd dat de indicatie niet met terugwerkende kracht had mogen worden verlaagd, zodat de nieuwe indicatie per 16 juni 2014 moet ingaan. Volgens verweerder is niet gebleken dat eiseres niet van een boodschappenservice gebruik kan maken. Ook overige boodschappen, bankzaken en de apotheek kunnen vanuit huis, via internet, worden geregeld. Voor het deelnemen aan de maatschappij en het naar buiten gaan kan eiseres een vrijwilliger inschakelen. Het nut van het door eiseres gebruikte dieet is niet wetenschappelijk bewezen, zodat eiseres gebruik kan maken van een maaltijdenservice. Verder stelt verweerder dat ten onrechte het klaarmaken van de broodmaaltijd en het opwarmen van de warme maaltijd niet zijn geïndiceerd, dat een toeslag moet worden toegekend voor de extra wastaken en dat een toeslag moet worden toegekend voor het afvoeren van vuilnis, afwassen en opruimen en het vaker dan gemiddeld verschonen van het bed. Gelet hierop wordt het pgb vastgesteld op € 630,96 per vier weken, waarmee de toegekende resultaten gerealiseerd kunnen worden. Verweerder zijn overigens geen omstandigheden gebleken die moeten leiden tot een indicatie voor meer resultaatgebieden of extra tijd voor het verrichten van meer huishoudelijke taken.
5. Eiseres voert - samengevat - aan dat de toegekende indicatie onvoldoende compensatie biedt voor haar zelfredzaamheid en participatie in de maatschappij. Het doen van boodschappen met de hulp moet ook als maatschappelijke participatie worden aangemerkt omdat eiseres anders niet buiten komt. Verder stelt eiseres dat een maaltijdenservice voor haar niet geschikt is omdat zij al sinds 1988 een biologisch-dynamisch dieet volgt. Tot slot betoogt eiseres dat verweerder niet eerder dan per 1 september 2014 de indicatie had mogen verlagen, gelet op de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) hierover.
6. In beroep heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, zoals eiseres ook heeft betoogd, een overgangsperiode van drie maanden geboden had moeten worden en de indicatie dus eerst per 1 september 2014 had mogen worden verlaagd. Verweerder heeft de rechtbank verzocht aldus zelf te voorzien.
7. Gelet hierop is het beroep van eiseres gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om zelf te voorzien om de navolgende redenen.
8.1.
In de uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1491) heeft de Raad geoordeeld dat de door verweerder gehanteerde wijze van toekenning van huishoudelijke verzorging in resultaatgebieden een duidelijke maatstaf mist. In die zaak verschaften de door verweerder gehanteerde beleidsregels noch het toekenningsbesluit inzicht in de vraag op welke concrete wijze invulling werd gegeven aan het bereiken van de resultaten een schoon en leefbaar huis en het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding en hoe met de te behalen resultaten een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging kon worden verkregen. Die duidelijkheid werd ook niet verkregen uit het bij het toekenningsbesluit in die zaak meegestuurde overzicht aan de zorgverlener waarop het toegekende budget voor de huishoudelijke hulp was vermeld. Aan de hand van dit overzicht kon immers niet worden vastgesteld welke concrete zorg aan betrokkene moest worden geboden en hoe die zorg bijdroeg aan compensatie van de door betrokkene ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden.
8.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in deze zaak, anders dan in de hiervoor genoemde uitspraak van de Raad waarin het ging om zorg in natura, sprake is van huishoudelijke verzorging in de vorm van een pgb. Volgens verweerder sluiten de vastgestelde budgetten aan bij de CAO Verpleeg-, Verzorgingshuizen en Thuiszorg, zodat van het ontbreken van een maatstaf geen sprake is.
8.3.
Uit het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat de tarieven op grond waarvan de hoogte van het pgb van eiseres is vastgesteld, gelijk zijn aan de tarieven die zijn vastgesteld voor het bereiken van de resultaatgebieden bij het verlenen van huishoudelijke verzorging in de vorm van zorg in natura. Er is dus geen wezenlijk verschil tussen het verlenen van huishoudelijke verzorging in de vorm van een pgb en het verlenen van huishoudelijke verzorging in de vorm van zorg in natura. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit dan ook onvoldoende inzicht verschaft in de vraag op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van een schoon en leefbaar huis, het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding alsmede het kunnen beschikken over goederen voor primaire levensbehoeften (eten/drinken) en hoe met het verstrekte pgb een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging kan worden verkregen. Die duidelijkheid wordt ook niet verkregen met de verwijzing naar de CAO Verpleeg-, Verzorgingshuizen en Thuiszorg. Aan de hand van deze enkele verwijzing kan immers niet worden vastgesteld welke concrete compensatie aan eiseres wordt geboden met de toekenning van het hier aan de orde zijnde pgb en of dit voor eiseres voldoende is. Dit betekent dat het bestreden besluit een voldoende draagkrachtige motivering ontbeert.
9. In het kader van nadere besluitvorming dan wel een aanvullende motivering van het bestreden besluit overweegt de rechtbank nog het volgende.
10.1.
Verweerder en eiseres verschillen van mening over de vraag of de begeleiding die eiseres nodig heeft om zelf boodschappen en bankzaken te kunnen doen en de kapper, wasserij, apotheek, drogist en dergelijke te bezoeken en die eiseres tot de wijziging van haar indicatie heeft ontvangen in de vorm van een pgb, al dan niet onder de Wmo valt. Eiseres heeft in dit verband gesteld dat dit het enige moment in de week is dat zij buiten komt en medemensen kan ontmoeten.
10.2.
Op grond van vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 3 augustus 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR4456) kan begeleiding ten behoeve van het ontmoeten van mensen en het aangaan van sociale verbanden eveneens onder de compensatieplicht van de Wmo vallen.
10.3.
De rechtbank stelt op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting vast dat het onderzoek van verweerder niet gericht is geweest op het in kaart brengen van de beperkingen en behoeften van eiseres met betrekking tot de oplossing van problemen die zij ervaart bij het ontmoeten van medemensen en het aangaan van sociale verbanden. De enkele verwijzing naar een vrijwilligersorganisatie is in dit specifieke geval onvoldoende. Verweerder zal daarnaar dan ook nader onderzoek moeten doen.
11.1.
Met betrekking tot de maaltijdenservice overweegt de rechtbank dat volgens vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 25 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1011) het uitgangspunt dat een maaltijdenservice en/of kant-en-klaarmaaltijden aan het verstrekken van een voorziening voor het bereiden van warme maaltijden in de weg staat, niet in strijd is met de Wmo, onder de voorwaarden dat deze voorzieningen daadwerkelijk beschikbaar zijn en door de aanvrager financieel gedragen kunnen worden.
11.2.
Volgens verweerders medisch adviseur is er geen wetenschappelijke onderbouwing voor het aannemen van een meerwaarde van het volgen van een biologisch-dynamisch dieet in het geval van reuma. De door eiseres overgelegde brief van antroposofisch arts A.J. van der Stel en het overgelegde dieetadvies, acht de rechtbank onvoldoende om tot een ander oordeel te komen dan de medisch adviseur van verweerder. Dat eiseres er de voorkeur aan geeft om een biologisch-dynamisch dieet te volgen en om die reden geen gebruik wil maken van de maaltijden van de maaltijdenservice is een persoonlijke keuze en brengt niet mee dat een maaltijdenservice voor eiseres niet als adequaat is aan te merken. Verweerder heeft dan ook aannemelijk gemaakt dat een maaltijdenservice daadwerkelijk beschikbaar is voor eiseres.
11.3.
Eiseres heeft niet gesteld dat zij de kosten van een maaltijdenservice niet kan dragen, maar verweerder heeft hier ook geen onderzoek naar gedaan. Gelet op de onder 11.1 genoemde rechtspraak van de Raad, zal verweerder nader onderzoek moeten doen naar de vraag of eiseres de voorziening van een maaltijdenservice financieel kan dragen.
12.1.
Uit het vorenoverwogene volgt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 26 van de Wmo en de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot stand is gekomen. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
12.2.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk mededelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
12.3.
De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
12.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak,
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. E. Lunenberg en mr. R.H.L Dallinga, leden, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2017.
De voorzitter is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.