Uitspraak
11/517 WMO-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
T U S S E N U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 17 december 2010, 10/3651 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem (hierna: College)
Datum uitspraak: 3 augustus 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft C. Zwart hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2011. Voor appellant is verschenen zijn moeder [naam moeder], bijgestaan door C. Zwart en R. van Koten, consulenten sociaal juridische dienstverlening werkzaam voor Stichting MEE Noordwest-Holland. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door A.L.P. Baro en mr. J.M. Koedooder.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten.
1.1. Appellant heeft een psychiatrische aandoening. In verband met de daarmee samenhangende beperkingen is namens appellant op 3 september 2009 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor begeleiding. In de bij de aanvraag gevoegde brief is vermeld dat appellant als gevolg van een autisme spectrum stoornis beperkingen ondervindt, waardoor hij langdurig begeleiding behoeft bij het ontmoeten van medemensen en het aangaan van sociale verbanden. Voorts wordt in die brief gesteld dat hij specifieke begeleiding nodig heeft voor het volgen van zijn opleiding HBO luchtvaart, die hij wegens het ontbreken van begeleiding heeft moeten afbreken.
1.2. Bij besluit van 9 februari 2010 heeft het College appellant meegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor de gevraagde voorziening. Ten aanzien van de begeleiding bij het volgen van onderwijs heeft het College aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat de gevraagde voorziening buiten de werkingssfeer van de Wmo valt. In dit verband heeft het College gewezen op de financiële middelen die door instellingen van onderwijs ter beschikking worden gesteld via de regeling voor leerlinggebonden financiering die door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is ingesteld. Ten aanzien van de begeleiding bij het aangaan van sociale verbanden heeft het College gesteld dat matige of zware begeleiding onder de werkingssfeer van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) valt. Voor zover het om lichte begeleiding gaat heeft het College gesteld dat een beroep kan worden gedaan op vrijwilligers van door het College gesubsidieerde instellingen.
1.3. Bij besluit van 1 juli 2010 heeft het College, onder overneming van het advies en de overwegingen die aan het advies ten grondslag liggen van de daarmee belaste Kamer van de Commissie beroep- en bezwaarschriften van 1 juni 2010, de bezwaren ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het besluit van 1 juli 2010 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het College op juiste wijze invulling heeft gegeven aan de taken die aan het College op grond van de Wmo zijn opgelegd. Het College kan de vrijheid niet worden ontzegd om de lichte begeleiding, waarvan appellant voorheen gebruik kon maken op grond van de AWBZ, niet op te nemen in het pakket collectieve dan wel individuele voorzieningen krachtens de Wmo. Het College heeft er naar het oordeel van de rechtbank terecht op gewezen dat er andere voorzieningen zijn waarvan appellant, gelet op zijn beperking, gebruik zou kunnen maken, zoals mantelzorg en hulpverlening door vrijwilligers.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en het College heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Op de standpunten van partijen zal, voor zover van belang, hierna bij de beoordeling worden ingegaan.
De Raad overweegt het volgende.
4.1. Van toepassing zijn de volgende bepalingen van de Wmo:
“Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…)
g. maatschappelijke ondersteuning: (…)
5°. Het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;
6°. Het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer (…).
Artikel 2
Er bestaat geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning voor zover met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft voor de noodzaak tot ondersteuning, een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat.
Artikel 3
1. De gemeenteraad stelt een of meer plannen vast, die richting geven aan de door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders te nemen beslissingen betreffende maatschappelijke ondersteuning. (…)
Artikel 4
1. Ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, treft het college van burgemeester en wethouders voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen: a. een huishouden te voeren;
b. zich te verplaatsen in en om de woning;
c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel;
d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
2. Bij het bepalen van de voorzieningen houdt het college van burgemeester en wethouders rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
Artikel 5
1. De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en over de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget (…).
Artikel 6
Het college van burgemeester en wethouders biedt personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget (…) tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.”
4.2. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Haarlem uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Haarlem 2010 ( hierna: verordening). In deze verordening is geen voorziening op het gebied van begeleiding geregeld.
5. Tussen partijen is niet in geschil dat appellant beperkingen ondervindt door een psychiatrische stoornis en op grond daarvan aangemerkt moet worden als een persoon als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder g sub 5 en 6, van de Wmo.
6. De Raad begrijpt de aanvraag van 3 september 2009 van appellant aldus, dat hij verzoekt om een persoonsgebonden budget ter voorziening in de kosten van individuele begeleiding in verband met het volgen van onderwijs én in verband met het ontmoeten van medemensen en het aangaan van sociale contacten in zijn omgeving.
7.1. Het College stelt zich op het standpunt dat de gevraagde begeleiding ten behoeve van het volgen van onderwijs niet valt onder de reikwijdte van artikel 4 van de Wmo.
7.2. Appellant betwist dit. Het College maakt bij de uitvoering van de Wmo gebruik van de International Classification of Functions (ICF), een begrippenkader aan de hand waarvan de behoefte aan voorzieningen in individuele gevallen kan worden vastgesteld. Hierin is participatie omschreven als meedoen aan het maatschappelijk leven op alle levensterreinen. Centraal staat hier de persoon in wisselwerking met zijn omgeving. Het volgen van een opleiding behoort tot het maatschappelijk leven en valt daarom onder de werkingssfeer van artikel 4 van de Wmo.
7.3. De Raad kan appellant hierin niet volgen. In artikel 4 van de Wmo zijn vier taakvelden vermeld, waarop de door het College te verstrekken voorzieningen gericht moeten zijn: het voeren van een huishouden, het zich verplaatsen in en om de woning, het zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel en het ontmoeten van medemensen en het op basis daarvan aangaan van sociale verbanden. Begeleiding in verband met het volgen van onderwijs, zoals de door de moeder van appellant genoemde hulp bij het maken van huiswerk en het plannen van activiteiten, valt niet onder één van deze vier genoemde taakvelden. Dat het College bij het in kaart brengen van beperkingen in het functioneren van een betrokkene gebruik maakt van het ICF, betekent niet dat daardoor alle activiteiten die in het ICF genoemd staan, onder de reikwijdte van artikel 4 van de Wmo vallen.
8. Begeleiding ten behoeve van het ontmoeten van mensen en het aangaan van sociale verbanden valt naar het oordeel van de Raad wél onder de compensatieplicht als bedoeld in artikel 4 van de Wmo.
9.1. Het College erkent dat het taken heeft op het gebied van het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van personen met een beperking, maar benadrukt dat er een zekere beleidsvrijheid is bij het invullen van deze taken. Er is in de gemeente Haarlem vooralsnog niet voor gekozen om de categorie lichte begeleiding die voorheen vanuit de AWBZ werd gefinancierd en daar thans is ‘wegbezuinigd’ op te nemen in het pakket collectieve dan wel individuele voorzieningen krachtens de Wmo. Individuele begeleiding in de vorm van een persoonsgebonden budget is te duur en moet worden beschouwd als allerlaatste oplossing. De volgorde in hulpverlening is voor de gemeente: eerst de oplossing zoeken in de eigen kracht en kring, daarna in het informele netwerk (vrijwilligerswerk en mantelzorg), daarna komen de collectieve voorzieningen en pas daarna de individuele voorzieningen.
9.2. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008, LJN BG6612, onder rechtsoverweging 4.2.2, heeft geoordeeld, verplicht artikel 4 van de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen (onder meer) medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van de Wmo - aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt – zoals in dit geval de door het College aangegeven volgorde van hulpverlening - in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden en dat een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk dient te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht.
10.1. Appellant voert aan dat het besluit van 1 juli 2010 is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat geen onderzoek is gedaan naar zijn beperkingen, behoeften en persoonskenmerken, onvoldoende is onderzocht of mantelzorg beschikbaar is, onvoldoende onderzoek is gedaan naar voorliggende voorzieningen en geen onderzoek is gedaan naar de beschikbaarheid van geschikte hulp bij door de gemeente gesubsidieerde instellingen.
10.2. Het College stelt te hebben voldaan aan zijn onderzoeksplicht, omdat het in het dossier beschikbare rapport van de RIAGG duidelijk is.
10.3. De Raad heeft in voormelde uitspraak van 10 december 2008, onder rechtsoverweging 4.2.4, overwogen dat uit artikel 3:2 van de Awb voortvloeit dat het College, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo, brengt dit mee dat het de taak van het College is om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren.
10.4. De Raad stelt op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting vast dat het onderzoek van het College niet gericht is geweest op het in kaart brengen van de beperkingen en behoeften van appellant met betrekking tot de oplossing van problemen die hij ervaart bij het ontmoeten van medemensen en het op basis daarvan aangaan van sociale verbanden. Het College heeft volstaan met een onderzoek naar met name de (juridische) gevolgen van de door de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport genomen zogeheten pakketmaatregel Begeleiding, waardoor personen die als gevolg van een aandoening lichte beperkingen op het terrein van de zelfredzaamheid hebben, met ingang van 1 januari 2009 niet meer voor begeleiding in het kader van de AWBZ in aanmerking komen. Dit heeft erin geresulteerd dat in de besluiten van
9 februari 2010 en 1 juli 2010 uitsluitend mogelijk voorliggende (AWBZ en de Zorgverzekeringswet) en algemene voorzieningen en andere oplossingen (mantelzorg, vrijwilligerswerk, algemeen maatschappelijk werk) als oplossing worden genoemd, zonder dat duidelijk is geworden welke beperkingen appellant heeft, waar hij concreet behoefte aan heeft en door welke concrete (voorliggende) voorziening deze beperkingen gecompenseerd (kunnen) worden. De enkele verwijzing naar een door appellant verstrekt rapport van de Jeugdriagg van 8 juli 2009 is in dit kader onvoldoende. De Raad is van oordeel dat het College hierdoor het besluit van 1 juli 2010 onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Dit betekent dat dit besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb tot stand is gekomen en voor vernietiging in aanmerking komt. Dit geldt ook voor de aangevallen uitspraak, waarbij dit besluit in stand is gelaten.
11. Voor zover het College het standpunt inneemt dat ten aanzien van de beperkingen die appellant ondervindt in zijn zelfredzaamheid begeleiding in het kader van de AWBZ een voorziening is die op grond van artikel 2 van de Wmo aan het verlenen van maatschappelijke ondersteuning door het College in de weg staat, overweegt de Raad het volgende. Bij besluit van 2 juli 2009, gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 6 januari 2010, heeft het Centrum indicatiestelling Zorg (CIZ) de aanvraag van appellant voor individuele begeleiding afgewezen. Erkend wordt dat appellant ten gevolge van psychiatrische problematiek beperkingen ondervindt, maar deze problematiek acht CIZ niet zodanig van aard dat verwaarlozing dreigt of dat appellant zonder begeleiding in een instelling zou moeten verblijven. Dit betekent naar het oordeel van de Raad dat de AWBZ in dit geval geen voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 2 van de Wmo is, zodat op die grond maatschappelijke ondersteuning niet geweigerd kan worden.
12.1. De Raad zal het College met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet opdragen om het in 10.4 bedoelde gebrek te herstellen. Met het oog daarop overweegt de Raad dat eerst op basis van een onderzoek naar de onder 10.3 genoemde feiten en omstandigheden kan worden beoordeeld welke voorziening in de individuele situatie van appellant kan worden aangemerkt als compensatie van zijn beperkingen op het gebied van het ontmoeten van medemensen en het op basis daarvan aangaan van sociale verbanden.
12.2. De Raad stelt de termijn waarbinnen het in 10.4 vastgestelde gebrek dient te worden hersteld vast op twee maanden na de datum waarop deze tussenuitspraak is gedaan.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Draagt het College op om binnen twee maanden na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het besluit van
1 juli 2010 te herstellen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze tussenuitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en J.J.A. Kooijman als leden, in tegenwoordigheid van J. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2011.
(get.) R.M. van Male.
(get.) J. de Jong.
RS