Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 15/7769
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 februari 2017 in de zaak tussen
[Naam onderneming], te Oss, eiseres,
gemachtigde: mr. J.B. van Velzen,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
gemachtigde: mr. J.W.R. Markhorst.
Procesverloop
Bij besluit van 29 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 22 mei 2015 (het primaire besluit), dat strekt tot de oplegging van een bestuurlijke boete van € 1.575,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, van en bijlage II, hoofdstuk IV.4, bij de Verordening (EG) 852/2004,
van ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend met nadere stukken.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts zijn verschenen D.J. van Schaick en
D. van Schaick, respectievelijk directeur van en werkzaam bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts is namens verweerder verschenen ir. L.J.M. Eliëns.
Overwegingen
1.1.
Artikel 2 van Verordening (EG) Nr. 178/2002 luidt:
“In deze verordening wordt verstaan onder “levensmiddel” (of “voedingsmiddel”): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd.
Dit begrip omvat tevens drank, kauwgom alsmede iedere stof, daaronder begrepen water, die opzettelijk tijdens de vervaardiging, de bereiding of de behandeling aan het levensmiddel wordt toegevoegd. Het omvat water afkomstig van de plaats waar aan de kwaliteitseisen moet worden voldaan, in de zin van artikel 6 van Richtlijn 98/83/EG en onverminderd de voorschriften van Richtlijn 80/778/EEG en Richtlijn 98/83/EG.
Onder deze definitie vallen niet:
a) diervoeder;
(…)”
Artikel 3 van Verordening (EG) Nr. 178/2002 luidt:
“In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
4. “diervoeders”: alle stoffen en producten, inclusief additieven, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om te worden gebruikt voor orale vervoedering aan dieren;
(…)”
1.2.
In artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004 is bepaald dat de definities die zijn vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 178/2002 eveneens gelden.
Artikel 4 van Verordening (EG) 852/2004 luidt:
“1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met primaire productie en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende bewerkingen, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van deel A van bijlage I, alsmede aan alle andere specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
(…)”
Hoofdstuk IV van bijlage II bij Verordening (EG) 852/2004 luidt:
“(…)
2. Ruimten in voertuigen en/of containers mogen niet voor het vervoer van andere goederen dan levensmiddelen worden gebruikt indien zulks tot verontreiniging kan leiden.
(…)
4. Levensmiddelen in bulk in vloeibare, gegranuleerde of poedervormige staat moeten worden vervoerd in ruimten en/of containers/tanks die uitsluitend voor het vervoer van levensmiddelen worden gebruikt. Op de containers moet een duidelijk leesbare, onuitwisbare vermelding worden aangebracht in een of meer talen van de Gemeenschap, waaruit blijkt dat zij voor het vervoer van levensmiddelen worden gebruikt, of zij moeten de vermelding “uitsluitend voor levensmiddelen” dragen.
(…)”
1.3.
Op grond van artikel 32a, tweede lid, van de Warenwet kan verweerder een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 3 van de Warenwet. Volgens artikel 3, tweede lid, van en de bijlage bij het op grond van artikel 32b van de Warenwet vastgestelde Warenwetbesluit bestuurlijke boeten bedraagt het boetebedrag bij overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, van en bijlage II, hoofdstuk IV.4, bij de Verordening (EG) 852/2004, (code D-76.1.2) € 1050,- indien de onderneming op de dag waarop de overtreding is begaan meer dan 50 werknemers telde.
Uit artikel 3, derde lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten, zoals dit destijds luidde, volgt dat het bedrag van de bestuurlijke boete, kan worden verhoogd indien de onderneming voor een soortgelijke overtreding eerder is beboet en er nog geen twee jaar zijn verlopen sinds die eerdere bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden en de ernst van de overtreding, de mate waarin de natuurlijke of rechtspersoon de overtreding kan worden verweten of de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden, daartoe aanleiding geven.
1.4.
In artikel 2, eerste lid, van het mede op grond van artikel 3 van de Warenwet vastgestelde Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen is bepaald dat het verboden is te handelen in strijd met onder meer artikel 4, tweede lid, van verordening (EG) 852/2004.
1.5.
In het Informatieblad Transport van levensmiddelen, diervoeders en dierlijke bijproducten (het Informatieblad) van 19 november 2014, dat is opgesteld door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in samenwerking met de ondernemersorganisaties TLN en EVO, is – met weglating van omranding – vermeld:
“Uitgangspunt voor Food:
Bij het bulkvervoer van vloeibare, gegranuleerde of poedervormige levensmiddelen (food) moet op de wegtransportmiddelen de tekst ‘alleen voor levensmiddelen’ zijn aangebracht en deze wegtransportmiddelen mogen niet voor vervoer van diervoeders (feed) of dierlijke bijproducten of andere stoffen (zoals chemicaliën) worden ingezet, ook niet na reiniging/ontsmetting van de laadruimte.
De volgende aanvullingen of uitzonderingen gelden hierop:
1. Een levensmiddel (zowel van plantaardige- als dierlijke oorsprong) mag in bulk met een vervoermiddel met tekst “alleen voor levensmiddelen” worden vervoerd naar een diervoederbedrijf. Let op: Dit geldt alleen voor levensmiddelen die ook zo naar levensmiddelenbedrijven vervoerd worden. Zijn levensmiddelen bijvoorbeeld om kwaliteitsredenen afgewaardeerd, en dus niet meer bedoeld als levensmiddel, dan is vervoer in een vervoermiddel met “alleen voor levensmiddelen” niet toegestaan.
(…).”
2. Eiseres is een transportonderneming. Zij vervoert zowel levensmiddelen als diervoerders als bedoeld in artikel 2 van Verordening (EG) Nr. 178/2002. Eiseres is daarom een exploitant van een levensmiddelenbedrijf in de zin van artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004. Op 24 oktober 2014 is aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd, omdat was geconstateerd dat eiseres achtereenvolgens in dezelfde tank het levensmiddel cacaoboter, het voermiddel carami en wederom cacaoboter had vervoerd. Eiseres heeft berust in die boeteoplegging. Tijdens een vervolgbezoek van een toezichthouder van NVWA op 2 februari 2015 is door de bestuurder van eiseres verklaard dat de bedrijfsvoering niet was gewijzigd en dat nog steeds stoffen bestemd voor diervoederbedrijven vervoerd werden op dezelfde wijze als bij de vorige inspectie, namelijk in tanks waarin ook levensmiddelen werden vervoerd. Op het verzoek van een toezichthouder van NVWA is op 23 februari 2015 door eiseres een emailbericht aan die toezichthouder gezonden met een overzicht van ladingen van tankoplegger OB-52-PK. In die ladingen (kamers 1, 2 en 3) komt onder meer voor kokosnootolie, grapefruit- en sinaasappelsap en biergist. Niet in geschil is dat met die tankoplegger op 13 januari 2015 een lading kokosolie door eiseres is vervoerd van Pernis naar een levensmiddelenbedrijf in Heppenheim (Duitsland) en dat met die tankoplegger een lading biergist, afkomstig van [naam voederbedrijf] in Boxmeer, door eiseres is vervoerd naar een diervoederbedrijf in Middelharnis op 15 januari 2015. Op 16 januari 2016 is met die tankoplegger een lading kokos vervoerd van Zwijndrecht naar een levensmiddelenbedrijf in Lippstadt (Duitsland).
3. Omdat volgens verweerder een container/tank die voor het vervoer van levensmiddelen in bulk, in vloeibare, gegranuleerde of poedervormige staat werd gebruikt, ook werd gebruikt voor het vervoer van dierlijke bijproducten is eiseres bij het primaire besluit beboet. Bij het bestreden besluit is de motivering van het primaire besluit in die zin verbeterd dat in aanmerking is genomen dat een container/tank die voor het vervoer van levensmiddelen in bulk, in vloeibare, gegranuleerde of poedervormige staat werd gebruikt, weliswaar niet tevens is gebruikt voor het vervoer van dierlijke bijproducten, maar wel voor het vervoer van diervoeder.
4.1.
Eiseres betoogt dat gelet op het Informatieblad geen sprake is van een overtreding. Eiseres stelt zich in dit verband op het standpunt dat de door haar vervoerde lading biergist wel degelijk valt onder de uitzondering. Bepalend is hiervoor dat moet worden gelet op de volgende zin in het Informatieblad: “Dit geldt alleen voor levensmiddelen die ook zo naar levensmiddelenbedrijven vervoerd worden.” Volgens eiseres volgt daaruit dat wanneer een lading biergist afkomstig is van een levensmiddelenbedrijf, die lading bij een diervoederbedrijf kan worden afgeleverd. Omdat biergist in beginsel kan worden gebruikt voor de productie van levensmiddelen (denk aan vitaminepreparaten) en kan worden vervoerd naar levensmiddelenbedrijven, wordt in dat geval aan de uitzondering voldaan.
Dat biergist door [naam voederbedrijf] wordt omschreven als voedermiddel doet daar volgens eiseres niet aan af. Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat niet is gebleken dat de producent van het biergist ditzelfde product ook aan de levensmiddelenbedrijven levert en dat daarom de uitzondering niet van toepassing is, heeft eiseres aangevoerd dat de uitzondering innerlijk tegenstrijdig is. Omdat voor de uitleg van de begrippen levensmiddel en diervoeder in artikel 2 van Verordening (EG) Nr. 178/2002 louter moet worden gekeken naar de bestemming van het product, heeft te gelden dat wanneer de uitzondering spreekt over een levensmiddel dat vervoerd mag worden naar een diervoederbedrijf, dat het geen levensmiddel maar diervoeder is. Ter zitting heeft eiseres zich in dit verband voorts op het standpunt gesteld dat op de vervoerder geen onderzoeksplicht rust, maar dat de producent verantwoordelijk is voor het maken van een keuze tussen een food- of feedauto voor het vervoer. Eiseres heeft hier voorts aan toegevoegd dat de ontvanger van het product zal moeten beoordelen of het product (nog steeds) geschikt is voor menselijke productie, maar dat eiseres wel het juiste reinigingsregime toepast op de tanks.
Dat biergist door [naam voederbedrijf] wordt omschreven als voedermiddel doet daar volgens eiseres niet aan af. Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat niet is gebleken dat de producent van het biergist ditzelfde product ook aan de levensmiddelenbedrijven levert en dat daarom de uitzondering niet van toepassing is, heeft eiseres aangevoerd dat de uitzondering innerlijk tegenstrijdig is. Omdat voor de uitleg van de begrippen levensmiddel en diervoeder in artikel 2 van Verordening (EG) Nr. 178/2002 louter moet worden gekeken naar de bestemming van het product, heeft te gelden dat wanneer de uitzondering spreekt over een levensmiddel dat vervoerd mag worden naar een diervoederbedrijf, dat het geen levensmiddel maar diervoeder is. Ter zitting heeft eiseres zich in dit verband voorts op het standpunt gesteld dat op de vervoerder geen onderzoeksplicht rust, maar dat de producent verantwoordelijk is voor het maken van een keuze tussen een food- of feedauto voor het vervoer. Eiseres heeft hier voorts aan toegevoegd dat de ontvanger van het product zal moeten beoordelen of het product (nog steeds) geschikt is voor menselijke productie, maar dat eiseres wel het juiste reinigingsregime toepast op de tanks.
4.2.
De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat de tekst van de eerste zin van Hoofdstuk IV.4 van bijlage II bij Verordening (EG) 852/2004 niet onduidelijk is. Daarin is bepaald dat levensmiddelen in bulk in vloeibare, gegranuleerde of poedervormige staat moeten worden vervoerd in ruimten en/of containers/tanks die uitsluitend voor het vervoer van levensmiddelen worden gebruikt. Omdat in de definitiebepalingen in Verordening (EG) 852/2004 wordt aangesloten bij de definitiebepalingen in Verordening (EG) Nr. 178/2002 kan er voorts geen misverstand over bestaan wat moet worden verstaan onder levensmiddelen en onder diervoeders en dat diervoeders geen levensmiddelen zijn. Uit de definities en voornoemd voorschrift volgt dat stoffen of producten die bestemd zijn voor menselijke consumptie moeten worden vervoerd in ruimten en/of containers/tanks die uitsluitend worden gebruikt voor het vervoer van stoffen of producten die bestemd zijn voor menselijke consumptie. Die ruimten en/of containers/tanks mogen derhalve niet tevens worden gebruikt voor het vervoer van stoffen of producten die bestemd zijn om te worden gebruikt voor orale vervoedering aan dieren. Voorts volgt uit het de tweede zin van voornoemd Hoofdstuk IV.4 dat duidelijk moet worden vermeld dat het vervoer in ruimten en/of containers/tanks ziet op levensmiddelen of dat daarop de tekst “alleen voor levensmiddelen” wordt aangebracht. Omdat eiseres de lading biergist, die afkomstig was van veevoederbedrijf [naam voederbedrijf], en die was bestemd voor een ander voederbedrijf heeft vervoerd in dezelfde tank als waarin zij daarvoor en nadien producten heeft vervoerd die bestemd waren voor levensmiddelenbedrijven, staat vast dat eiseres de eerste zin van Hoofdstuk IV.4 voornoemd niet heeft nageleefd, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, van en bijlage II, hoofdstuk IV.4, bij de Verordening (EG) 852/2004.
4.3.
NVWA, die namens verweerder de aan de orde zijn regelgeving handhaaft, heeft met de uitzondering in het Informatieblad willen aangeven onder welke specifieke conditie(s) wordt afgezien van handhaving ter zake van het vervoer van levensmiddelen naar een diervoederbedrijf in een vervoermiddel met de tekst “alleen voor levensmiddelen”. Naar zijn aard moet deze uitzondering, die dus een uitzondering maakt op handhaving ter zake van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, van en bijlage II, hoofdstuk IV.4, bij de Verordening (EG) 852/2004, beperkt worden uitgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank moet verweerder worden gevolgd in zijn standpunt dat deze uitzondering zo moet worden uitgelegd dat wanneer het desbetreffende product door de desbetreffende producent in de desbetreffende vorm ook aan levensmiddelbedrijven wordt geleverd, het met dezelfde levensmiddelenauto ook mag worden vervoerd naar diervoerbedrijven. Die beperkte uitzondering is in overeenstemming met de tekst van de uitzondering, waarin ook de volgende zin is opgenomen: “Zijn levensmiddelen bijvoorbeeld om kwaliteitsredenen afgewaardeerd, en dus niet meer bedoeld als levensmiddel, dan is vervoer in een vervoermiddel met “alleen voor levensmiddelen” niet toegestaan.” Die beperkte uitzondering doet ook recht aan wat onder levensmiddel wordt begrepen in artikel 2 van Verordening (EG) Nr. 178/2002. Omdat verweerder onweersproken heeft gesteld dat [naam voederbedrijf] uitsluitend biergist levert aan veevoederbedrijven, kan ten aanzien van de biergist in kwestie niet worden geoordeeld dat die bestemd is om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat die door de mens wordt geconsumeerd. De stelling van eiseres in dit verband dat op haar geen vergewisplicht rust, maar op de producent dan wel op de ontvanger van het product, slaagt niet. De verplichting in kwestie richt zich immers tot eiseres voor wat betreft haar rol in de distributie van levensmiddelen als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) 852/2004. Als zij zich op een uitzondering op die verplichting wil beroepen dient zij zich ervan te vergewissen dat aan de voorwaarden daarvan is voldaan en dient zij dit, indien in geschil, aan te kunnen tonen. Dit betoog faalt daarom.
5.1.
Eiseres betoogt dat voorts zou moeten worden afgezien van boetoplegging of het boetebedrag ten minste zou moeten worden gematigd, omdat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. In dit verband heeft zij aangevoerd dat het transport van biergist vanaf levensmiddelenbedrijven naar andere bedrijven dan levensmiddelenbedrijven geen risico’s met zich brengt omdat eiseres de juiste borgingsmechanismen heeft toegepast, want zij past de Hygiënecode TOD toe en voldoet daarmee aan bijlage II, hoofdstuk IV.2, bij de Verordening (EG) 852/2004. Volgens eiseres kan verweerder dit betoog niet afdoen met de constatering dat Verordening (EG) 852/2004 geen ruimte biedt af te wijken van bijlage II, hoofdstuk IV.4 voornoemd, want het is NVWA die met de uitzondering in het Informatieblad afwijkt van de Verordening (EG) 852/2004 en de daarbij behorende bijlage II.
5.2.
Ook dit betoog faalt. De omstandigheid dat eiseres voldoet aan een andere eis van het voornoemde Hoofdstuk IV, laat onverlet dat zij niet voldeed aan de eisen van Hoofdstuk IV.4, zodat verweerder eiseres daarvoor in beginsel een bestuurlijke boete kon opleggen. De rechtbank acht deze overtreding verwijtbaar, temeer daar het een herhaalde overtreding na een eerdere boeteoplegging betreft.
6. De rechtbank stelt vast dat verweerder de boete heeft vastgesteld in overeenstemming met de bij en krachtens de artikelen 32a en 32b van de Warenwet vastgestelde regels. Voor zover verweerder het boetebedrag van € 1.050,- wegens recidive op de voet van artikel 3, vierde lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten heeft verhoogd met 50%, is sprake van een boete in de zin van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, omdat niet is voorzien in een gefixeerde verhoging van het boetebedrag (zie Rb. Rotterdam 10 april 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:6106 en Rb. Rotterdam 7 oktober 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:8134). De rechtbank is van oordeel dat de boete van € 1.575,00 evenredig is. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat dit bedrag ruimschoots onder het maximumbedrag van € 4.500,- blijft, dat sprake is van een herhaalde overtreding en dat van financiële hardheid niet is gebleken.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van
mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
24 februari 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.