Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 15/8329
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2016 in de zaak tussen
[eiseres], te Dordrecht, eiseres,
gemachtigde: mr. P. Breedveld,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder,
gemachtigde: J.M.L. Swartjes.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres met ingang van
1 juli 2015 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (hierna: WW) toegekend. Het dagloon is vastgesteld op € 155,17.
Bij besluit van 20 november 2015 (hierna: het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
In een besluit van 18 januari 2016 (hierna: het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I gewijzigd en het bezwaar van eiseres tegen het bestreden besluit I alsnog gegrond verklaard.
Verweerder heeft het bestreden besluit II bij brief van 18 januari 2016 aan de rechtbank overgelegd met het verzoek dit besluit met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de onderhavige procedure te betrekken.
Bij brief van 5 februari 2016 heeft de gemachtigde van eiseres een reactie overgelegd.
Verweerder heeft op 4 april 2016 een verweerschrift ingediend.
Naar aanleiding van een vraag van de rechtbank heeft verweerder bij brief van 29 juli 2016 een reactie overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Feiten
1.1.
Bij besluit van 23 juli 2012 heeft verweerder eiseres per 2 juli 2012 een WW-uitkering toegekend (hierna ook aangeduid als: het oude WW-recht) gebaseerd op het maximum dagloon van € 193,02.
1.2.
Op 16 mei 2013 is eiseres bij [werkgever] gaan werken tegen een lager loon dan het loon waarmee zij op 2 juli 2012 werkloos is geworden.
1.3.
Bij besluit van 23 mei 2013 is de WW-uitkering van eiseres per 20 mei 2013 beëindigd.
1.4.
Per 30 juni 2015 is het dienstverband van eiseres bij [werkgever] van rechtswege geëindigd.
1.5.
Eiseres heeft op 1 juli 2015 een nieuwe WW-aanvraag ingediend.
1.6.
In het primaire besluit van 24 juli 2015 is aan eiseres per 1 juli 2015 een WW-uitkering toegekend (hierna ook aangeduid als: het nieuwe WW-recht). Daarbij is het dagloon berekend aan de hand van het loon dat eiseres bij Humanitas verdiende. Het dagloon is vastgesteld op € 155,17.
1.7.
In het bestreden besluit I van 20 november 2015 heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het standpunt van eiseres dat de dagloongarantieregeling in het tot 1 juli 2015 geldende Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (hierna: DLB II) op haar aanvraag van toepassing is, verworpen.
1.8.
In het bestreden besluit II van 18 januari 2016 heeft verweerder het bestreden besluit I gewijzigd. Verweerder heeft het oude WW-recht (met het maximum dagloon) van eiseres laten herleven tot en met 11 november 2016 en eiseres vervolgens een nieuw WW-recht toegekend (met een dagloon van € 155,17). Daarnaast heeft verweerder het dagloon van eiseres vanwege de samenloop van uitkeringen gemaximeerd.
2. Standpunten van partijen
2.1.
In het bestreden besluit I heeft verweerder het dagloon van eiseres berekend aan de hand van het - op 1 juli 2015 in werking getreden - Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (hierna: DLB III). Eiseres is op 1 juli 2015 werkloos geworden en haar aanvraag dient volgens verweerder dus op de op die dag geldende regels te worden beoordeeld. Eiseres voldoet niet aan de voorwaarden voor toepassing van de dagloongarantie in DLB III nu het nieuwe WW-recht niet is ontstaan binnen 12 maanden na de eerste WW-dag van het beëindigde recht. Het nieuwe recht is namelijk ontstaan per 1 juli 2015, terwijl de eerste WW-dag van het beëindigde oude WW-recht 2 juli 2012 was, derhalve meer dan 12 maanden later. Verweerder verwerpt in het bestreden besluit I het standpunt van eiseres dat toepassing van DLB III in haar geval in strijd is met het evenredigheids-, gelijkheids- en de rechtszekerheidsbeginsel.
2.2.
Eiseres heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat verweerder in het bestreden besluit II ten onrechte de dagloongarantieregeling in DLB III heeft toegepast. Volgens eiseres wordt zij door toepassing van de op 1 juli 2015 gewijzigde dagloongarantieregeling in DLB III onevenredig benadeeld omdat het dagloon waarop haar WW-uitkering is gebaseerd daardoor ineens ruim € 40 is lager dan het maximum dagloon waarop zij bij werkloosheid tot 1 juli 2015 aanspraak zou hebben gehad. Verder meent eiseres dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel omdat eiseres zich in een veel nadeliger positie bevindt dan mensen waarvan het uitkeringsrecht een dag eerder is ingegaan. Tot slot stelt eiseres dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel omdat met invoering van het DLB III met terugwerkende kracht in de door eiseres opgebouwde uitkeringsrechten wordt ingegrepen. De wetgever heeft bij de totstandkoming van DLB III ten onrechte niet stilgestaan bij de vergaande negatieve gevolgen van de wijziging van de dagloongarantieregeling voor belanghebbenden zoals eiseres. Volgens eiseres had verweerder om die reden niet de dagloongarantieregeling van DLB III maar de regeling van het tot 1 juli 2015 geldende DLB II moeten toepassen. Aan de voorwaarden van die dagloongarantieregeling voldoet eiseres wel.
2.3.
Op 18 januari 2016 heeft verweerder het besteden besluit II genomen waarmee hij het bestreden besluit I wijzigt en het bezwaar van eiseres tegen het bestreden besluit I alsnog gegrond heeft verklaard. In het bestreden besluit II laat verweerder het oude WW-recht met het maximum dagloon alsnog gedeeltelijk herleven door middel van toepassing van artikel 21 van Pro de WW (zoals dit luidde op 30 juni 2015) in combinatie met het overgangsrecht in artikel 130z van de WW. Verweerder laat het oude WW-recht herleven vanaf 1 juli 2015 tot en met 11 november 2016 (de maximum uitkeringsduur) naast het nieuwe WW-recht. Ook past verweerder artikel 25 van Pro het DLB III toe betreffende maximering van het dagloon bij samenloop van uitkeringen waardoor het dagloon van het tweede recht van € 155,17 wordt gemaximeerd op € 154,53.
2.4.
Naar aanleiding van het bestreden besluit II heeft eiseres in een schriftelijke reactie verklaard dat zij niet met dit besluit kan instemmen en haar beroep handhaaft. Volgens eiseres komt verweerder in het bestreden besluit II slechts zeer gedeeltelijk aan het bezwaar van eiseres tegemoet nu het oude WW-recht met maximum dagloon in duur is beperkt (tot 11 november 2016) en bovendien niet volledig wordt uitbetaald vanwege de maximering van het dagloon in artikel 25 van Pro DLB III. Ook na het bestreden besluit II is op het nieuwe WW-recht van eiseres nog altijd niet de dagloongarantieregeling uit DLB II van toepassing en wordt een substantieel deel van het WW-recht berekend op basis van een lager dagloon dan waar eiseres recht op stelt te hebben. Eiseres handhaaft dus haar standpunt dat de dagloongarantieregeling in DLB II niet ten nadele van de duur en hoogte van het vastgestelde dagloon van het nieuwe WW-recht van eiseres gewijzigd mag worden en verzoekt de rechtbank te bepalen dat verweerder eiser per 1 juli 2015 alsnog een WW-uitkering toekent naar een hoogte die gebaseerd is op de dagloongarantieregeling in DLB II en verweerder te veroordelen tot vergoeding van de wettelijke rente en de proceskosten.
2.5.
Verweerder heeft in een verweerschrift van 4 april 2016 gesteld dat hij bij zijn standpunt blijft dat het dagloon van het nieuwe WW-recht terecht is vastgesteld op grond van DLB III.
2.6.
In reactie op een vraag van de rechtbank heeft verweerder in een brief van 29 juli 2016 nog opgemerkt dat de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) van 30 maart 2016 (ECLI:NL:CRVB:NL:2016:1115) niet van toepassing is op de situatie van eiseres omdat het in die uitspraak ging om een belanghebbende die zonder tussenliggende werkloosheid van werk naar werk overstapte. Eiseres heeft echter een nieuwe baan aanvaard vanuit een werkloosheidssituatie en voor haar gold de verplichting om passende arbeid te aanvaarden. Dat relativeert volgens verweerder de stelling van eiseres dat destijds het gevolg van haar keuze voor de hoogte van een WW-uitkering bij hernieuwde werkloosheid niet heeft kunnen voorzien en dat zij haar beslissing om lager betaalde arbeid te aanvaarden daarop niet heeft kunnen afstemmen.
3. Reikwijdte van het beroep
Met het bestreden besluit II heeft verweerder het bestreden besluit I gewijzigd. De rechtbank zal het bestreden besluit II derhalve conform het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb in deze procedure betrekken. Hoewel verweerder in het bestreden besluit II tegemoetkomt aan het bezwaar van eiseres tegen bestreden besluit I, wordt het in het bestreden besluit I opgenomen oordeel dat DLB III en niet DLB II op de aanvraag van eiseres van toepassing is, gehandhaafd. Derhalve heeft eiseres nog steeds een belang bij voortzetting van haar beroep tegen het bestreden besluit I. De rechtbank beschouwt het beroep derhalve als gericht tegen beide besluiten.
4. Juridisch kader
4.1.
Tot 1 juni 2013 gold het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen (hierna: DLB I) waarin de volgende dagloongarantieregeling was opgenomen. Op grond van artikel 17, eerste lid, DLB I, wordt het WW-dagloon van de werknemer die binnen 24 maanden na de dag van beëindiging van een eerdere dienstbetrekking een andere dienstbetrekking is aangegaan, bij beëindiging van deze dienstbetrekking binnen 36 maanden na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon dat gold of zou hebben gegolden vanwege die eerdere dienstbetrekking.
4.2.
Op 1 juni 2013 is een gewijzigd dagloonbesluit - DLB II - in werking getreden. Daarin is de dagloongarantie uitgesloten voor werknemers die zonder tussenliggende werkloosheid van werk naar werk overstappen. Voor het overige zijn de toepassingsvoorwaarden van de dagloongarantieregeling in DLB I ongewijzigd gebleven. Dat betekent dat op grond van artikel 12 DLB Pro II het dagloon van de werknemer die binnen 24 maanden na de dag van beëindiging van een eerdere dienstbetrekking, waaruit hij een werkloosheidsuitkering heeft ontvangen, een andere dienstbetrekking is aangegaan bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekking binnen 36 maanden na die eerdere beëindiging niet lager wordt vastgesteld dan op het dagloon dat gold vanwege die eerdere dienstbetrekking.
4.3.
Per 1 juli 2015 is de regeling van de dagloongarantie voor de WW opnieuw aangepast in DLB III. Vanaf die datum luidt artikel 12, eerste lid, DLB III:
“Het WW-dagloon van de werknemer die aansluitend op de beëindiging van een eerdere dienstbetrekking van ten minste één jaar, een of meerdere dienstbetrekkingen is aangegaan, waardoor geen recht op een WW-uitkering is ontstaan, wordt bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekkingen binnen 54 weken na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon dat zou hebben gegolden vanwege beëindiging van die eerdere dienstbetrekking.”
Artikel 12, tweede lid, van het DLB III bepaalt:
“Het WW-dagloon wordt, indien een werknemer, na beëindiging van een dienstbetrekking die ten minste één jaar heeft geduurd, een recht heeft gehad op een reguliere WW-uitkering dat is geëindigd op grond van artikel 20, eerste lid, onderdeel c, van de Werkloosheidswet en niet herleeft vanwege artikel 21, tweede lid, onderdeel a, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon van het geëindigde recht, mits het recht is ontstaan binnen twaalf maanden na de eerste werkloosheidsdag van het geëindigde recht.”
4.4.
Artikel 21 van Pro de WW, zoals dat luidde op 30 juni 2015, bepaalt het volgende:
“Indien het recht op uitkering op grond van artikel 20, eerste lid, onderdeel a, b, c, d of f (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004045/2015-01-01/1), geheel of gedeeltelijk is geëindigd en vervolgens de omstandigheid die tot dat eindigen heeft geleid heeft opgehouden te bestaan, herleeft het recht op uitkering (…) voor zover geen nieuw recht op uitkering ingevolge dit hoofdstuk bestaat.”
4.5.
Artikel 130z van de WW bepaalt dat hoofdstuk II van de WW en de daarop berustende bepalingen zoals deze luidden op 30 juni 2015, van toepassing blijven op een recht op uitkering waarvan de eerste werkloosheidsdag is gelegen voor 1 juli 2015.
5. Beoordeling
5.1.
Tussen partijen staat vast dat indien de WW-aanvraag van eiseres wordt beoordeeld op basis van DLB III, eiseres geen recht heeft op dagloongarantie. Eiseres voldoet immers niet aan de voorwaarde dat het nieuwe WW-recht is ontstaan binnen 12 maanden na de eerste WW-dag van het oude WW-recht. Tussen partijen staat ook vast dat indien de WW-aanvraag wordt beoordeeld op basis van DLB II eiseres wel aanspraak maakt op dagloongarantie. In dat laatste geval zal haar dagloon gelijk zijn aan het maximum dagloon. Partijen verschillen in deze procedure van mening over de vraag op basis van welke dagloonregeling verweerder de WW-aanvraag had moeten beoordelen. Zoals hiervoor uiteengezet is, heeft eiseres gemotiveerd gesteld dat de aanvraag op basis van de dagloongarantieregeling in DLB II had moeten worden beoordeeld terwijl verweerder heeft gesteld dat hij terecht DLB III heeft toegepast.
5.2.
De rechtbank oordeelt hierover als volgt.
5.3.
In beginsel geldt dat een WW-aanvraag moet worden beoordeeld aan de hand van de regels die gelden op de eerste dag van werkloosheid van de aanvrager. Dat is immers de eerste dag waarop de betrokkene aanspraak maakt op een WW-uitkering. Nu eiseres vanaf 1 juli 2015 werkloos is, geldt derhalve in beginsel dat de aanvraag van eiseres moet worden beoordeeld met inachtneming van het op 1 juli 2015 in werking getreden DLB III. Eiseres heeft echter gesteld dat er in haar geval bijzondere omstandigheden zijn om van deze hoofdregel af te wijken.
5.4.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad heeft in het algemeen te gelden dat het aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dat brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om - met terughoudendheid - te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer (zie onder meer uitspraken van de Raad van 14 november 1991, ECLI:NL:CRVB:1991:ZB4693, 5 oktober 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:ZB8492 en 27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM7312).
5.5
De rechtbank is van oordeel dat toepassing van DLB III in het voorliggende geval in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Verweerder had om die reden DLB III buiten toepassing moeten laten en de dagloongarantieregeling in DLB II moeten toepassen. Voor dit oordeel heeft de rechtbank steun gevonden in de hiervoor in 2.6 genoemde uitspraak van de Raad van 30 maart 2016 die betrekking had op de situatie van de groep werknemers die zonder tussenliggende werkloosheid de overstap van werk naar werk hebben gemaakt.
5.6.
Het overgangsrecht van artikel 26 DLB Pro III geeft geen regeling voor de groep van werknemers die, zoals eiseres, voorafgaand aan de inwerkingtreding van DLB III een lager betaalde baan hebben aanvaard op het moment dat zij een WW-uitkering met maximum dagloon ontvingen en die door invoering van DLB III niet langer binnen de dagloongarantieregeling vallen omdat zij niet voldoen aan de nieuwe voorwaarde dat het nieuwe WW-recht is ontstaan binnen 12 maanden na de eerste WW-dag van het oude WW-recht. Voor deze groep pakt de invoering van DLB III zeer nadelig uit omdat zij er op het moment van het aanvaarden van de lager betaalde baan vanuit gingen dat zij bij beëindiging van dat dienstverband dankzij de dagloongarantieregeling konden terugvallen op het eerder vastgestelde maximum dagloon. De wetgever had met de invoering van de regeling ook uitdrukkelijk de bedoeling om aarzeling bij WW-gerechtigden bij het aanvaarden van lager betaald werk weg te nemen door een dagloongarantie in het vooruitzicht te stellen. Die garantie verdween door invoering van DLB III plotseling. Eiseres was op het moment van de bekendmaking van de voor haar nadelige wijziging van de dagloongarantieregeling niet meer in staat om zich aan de werking van DLB III te onttrekken of de daardoor gecreëerde nadelige gevolgen af te wenden. De wetgever had bij de aanscherping van de voorwaarden van de dagloongarantieregeling per 1 juli 2015 voor deze groep werknemers waartoe eiseres behoort bijzondere zorgvuldigheid en voldoende respect voor de rechtszekerheid moeten betrachten en een uitzondering moeten maken op de overgangsrechtelijke hoofdregel dat de eerste uitkeringsdag beslissend is. Dat er geen rekening is gehouden met de belangen van deze groep blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van DLB III.
5.7.
In de brief van 29 juli 2016 heeft verweerder nog opgemerkt dat de uitspraak van de Raad van 30 maart 2016 niet op de onderhavige zaak van toepassing is onder meer omdat het in die uitspraak ging om werknemers die zonder tussenliggende werkloosheid van werk naar werk overstapten. De rechtbank beschouwt dit echter als een voor de uitkomst van deze uitspraak niet relevant verschil. Waar het om gaat is dat eiseres, net als de belanghebbende in de uitspraak van de Raad, (mede) op grond van de dagloongarantieregeling heeft besloten lager betaald werk te aanvaarden en dat zij voorafgaand aan die beslissing niet bekend was of had kunnen zijn met de wijziging van de dagloongarantieregeling en de financiële gevolgen van die wijziging. Op het moment dat eiseres de lager betaalde baan aanvaardde mocht zij er vanuit gaan dat zij, indien zij binnen de kaders van de in DLB I opgenomen termijnen opnieuw werkloos zou worden, aanspraak kon maken op dagloongarantieregeling. Door de invoering van de hiervoor genoemde termijn van 12 maanden in DLB III is haar dagloongarantie echter weggevallen en is haar dagloon lager vastgesteld dan het dagloon waarmee zij rekening mocht houden.
5.8.
Verweerder heeft in de brief van 29 juli 2016 en op de zitting ook nog aangevoerd dat eiseres, nu zij het dienstverband bij [werkgever] aanvaardde vanuit een werkloosheidssituatie, gelet op de verplichtingen betreffende passende arbeid in feite verplicht was die lager betaalde baan te aanvaarden. Verweerder heeft echter niet onderbouwd dat de functie bij [werkgever] op 16 mei 2013 (de dag dat eiseres daar in dienst trad) voor eiseres kwalificeerde als passende arbeid en zij dus verplicht was dat dienstverband te aanvaarden. Bovendien heeft zij deze functie aanvaard toen de dagloongarantie van DLB I nog gold.
5.9.
De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat verweerder bij de beoordeling van de WW-aanvraag van eiseres DLB III buiten toepassing moeten laten en had moeten beoordelen of toepassing van DLB II tot een hoger dagloon leidt. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit I en het bestreden besluit II vernietigen. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
5.10.
Indien het nieuwe besluit ertoe leidt dat enig bedrag aan WW-uitkering aan eiseres moet worden nabetaald, is verweerder gehouden tot vergoeding van de door eiser in deze procedure gevorderde wettelijke rente. Die rente moet worden berekend als uiteengezet in de uitspraak van de Raad van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958.
5.11.
De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt.
5.12.
De rechtbank veroordeelt verweerder tot slot in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I en het bestreden besluit II gegrond;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 992,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, voorzitter, en mr. M.A.C. Prins en mr. A.M.E.A. Neuwahl, leden, in aanwezigheid van mr. H. van der Waal-de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.