Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 15/3071
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 maart 2016 in de zaak tussen
[naam] , te [adres] , eiser,
gemachtigde: mr. drs. J. van der Haven,
en
het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta, verweerder,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager en G.J. Borst.
Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2015, verzonden op 14 januari 2015 (het primaire besluit), heeft verweerder eisers verzoek om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij brief van 20 februari 2015 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij brief van 29 april 2015 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen het primaire besluit.
Bij brief van 15 mei 2015 heeft eiser beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar.
Bij besluit van 30 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder eisers bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 18 december 2015 heeft eiser nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Eiser was sinds 1988 eigenaar van twee dijkpercelen en had daarnaast sinds 1991 drie dijkpercelen in erfpacht. Eiser gebruikte deze percelen vanaf 1991 voor beweiding met runderen in de periode van 1 april tot 1 oktober van elk jaar. Hiervoor ontving hij jaarlijks een vergoeding van € 1000,- per jaar van de veehouder. Daarnaast ontving hij voor het beheer van deze percelen op aanvraag jaarlijks een subsidie van bijna € 10.000,-- van de Dienst Regelingen in het kader van de provinciale subsidie agrarisch natuurbeheer (Beheerpakket kruidenrijk weiland) (SAN-subsidie).
1.2
Verweerder heeft op 13 januari 2009 de Beleidsregel gebruik dijkgraslanden voor primaire en voorliggende waterkeringen (Beleidsregel) vastgesteld. In onderdeel 9.2 van deze Beleidsregel is, voor zover thans van belang, neergelegd dat de keur het houden van vee en huisdieren verbiedt en dat alleen beweiding met schapen nog zal worden toegestaan.
1.3
Bij brief van 9 januari 2014 heeft eiser bij verweerder een verzoek tot nadeelcompensatie ingediend. Eiser stelt door de invoering van het verbod van beweiding, zoals neergelegd in onderdeel 9.2 van de Beleidsregel, schade te lijden in de vorm van gederfde inkomsten en gemiste SAN-subsidie. Hiervoor moet hij worden gecompenseerd, aldus eiser.
1.4
Verweerder heeft ten behoeve van de afhandeling van het verzoek advies gevraagd aan de adviescommissie nadeelcompensatie. De adviescommissie heeft in haar advies van 20 november 2014 geadviseerd geen nadeelcompensatie toe te kennen, omdat sprake is van actieve risicoaanvaarding (voorzienbaarheid) bij de aankoop en de verkrijging in erfpacht van de betreffende percelen. Om die reden moet volgens de adviescommissie de schade voor rekening van eiser blijven. In het primaire besluit heeft verweerder dit advies overgenomen en het verzoek van eiser om nadeelcompensatie afgewezen.
1.5
Eiser heeft beroep ingesteld wegens niet tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen het primaire besluit. Hangende het beroep heeft verweerder alsnog een beslissing op bezwaar het bestreden besluit - genomen.
1.6
In het bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaren ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het advies van de Awb hoor- en adviescommissie (de bezwaaradviescommissie) overgenomen. Volgens verweerder mocht van eiser, als redelijk denkend en handelend koper, worden verwacht dat hij onderzoek zou instellen naar de mogelijkheid de dijken te gebruiken als weidegrond voor rundvee. Als hij de keur zou hebben geraadpleegd, zou hem duidelijk zijn geworden dat de voorgenomen beweiding niet was toegestaan. Ook eisers stelling dat hij door onjuiste informatie van het waterschap aan eiser over de aanvang van de dijkversterkingswerkzaamheden subsidie is misgelopen, is volgens verweerder ongegrond. Tenslotte kan eisers beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
2.1
Nu verweerder inmiddels met het bestreden besluit op eisers bezwaar tegen het primaire besluit heeft beslist, heeft eiser geen belang meer bij het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar. In zoverre is dit beroep dan ook niet-ontvankelijk.
2.2
De rechtbank vat eisers beroep, mede gelet op het bepaalde in artikel 6:20, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:55c van de Awb, tevens op als een verzoek om de hoogte van de volgens afdeling 4.1.3 verschuldigde dwangsom vast te stellen. Daarover oordeelt de rechtbank als volgt.
2.3
Niet in geschil is, en ook de rechtbank neemt aan, dat het primaire besluit op 14 januari 2015 is verzonden, zodat de bezwaartermijn van zes weken eindigde op 25 februari 2015. Hieruit volgt dat verweerder op grond van artikel 7:10, eerste lid van de Awb, uiterlijk binnen zes weken daarna, te weten op 6 april 2015, op het bezwaar moest beslissen tenzij een commissie als bedoeld in artikel 7:13 was ingesteld en/of de beslissing was verdaagd.
2.4
Eiser stelt dat de beslistermijn in dit geval zes weken bedraagt, nu verweerder eiser niet zo spoedig mogelijk heeft meegedeeld dat een commissie over het bezwaar zou adviseren.
2.5
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij ten behoeve van de beslissing op eisers bezwaar een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13, eerste lid, van de Awb heeft ingesteld, zodat de beslistermijn in eisers geval 12 weken bedroeg. Daartoe wijst verweerder op de Regeling behandeling bezwaren 2005, die voorziet in instelling van een adviescommissie. Met publicatie van de Regeling op verweerders website is volgens verweerder voldaan aan het vereiste, neergelegd in het tweede lid van genoemd artikel, dat het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de indiener van het bezwaarschrift meedeelt dat een commissie over het bezwaar zal adviseren.
2.6
Naar het oordeel van de rechtbank kan publicatie van de Regeling op verweerders website in 2005 niet als een mededeling aan eiser worden beschouwd in de zin van artikel 7:13, tweede lid, van de Awb. Uit de stukken blijkt dat verweerder eiser pas bij een aan eiser gerichte brief van 29 april 2015 heeft medegedeeld dat een adviescommissie is belast met de advisering over zijn bezwaar. Deze mededeling is echter gedaan nadat de beslistermijn van zes weken was verstreken. Om die reden kan deze mededeling niet tot gevolg hebben dat alsnog een langere beslistermijn van 12 weken is gaan gelden. De rechtbank vindt voor deze conclusie aanknopingspunten in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0145.
2.7
Uit het voorgaande volgt dat de beslistermijn voor het bezwaar is verstreken op 6 april 2015. Vaststaat dat verweerder niet vóór het verstrijken van deze termijn op eisers bezwaar heeft beslist. Bij brief van 29 april 2015 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld, waarna verweerder bij besluit van 30 juni 2015 op eisers bezwaar heeft beslist. Dit betekent dat de in artikel 4:17, eerste lid, van de Awb vermelde maximumtermijn van 42 dagen is overschreden, zodat de verbeurde dwangsom op de voet van het tweede lid € 1.260,- bedraagt. Op dit bedrag stelt de rechtbank de dwangsom dus vast.
3. Dat verweerder eiser niet zo spoedig mogelijk mededeling heeft gedaan van de advisering door een commissie, met als gevolg dat de beslistermijn is overschreden, betekent, anders dan eiser stelt, nog niet dat verweerder geen advies meer mocht vragen aan deze bezwaaradviescommissie. Geen rechtsregel verbiedt de inschakeling van een bezwaaradviescommissie, ook niet na het verstrijken van de beslistermijn, indien een bestuursorgaan dat met het oog op de kwaliteit van de besluitvorming aangewezen acht.
4.1
Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder de afwijzing van zijn verzoek in het bestreden besluit ten onrechte heeft gehandhaafd. Hij hoefde er bij de verkrijging van de percelen rond 1990 niet op bedacht te zijn dat verweerder beweiding door runderen in 2009 zou verbieden. Dit verbod kwam voor hem onverwachts, met als gevolg dat hij aanspraak heeft op nadeelcompensatie. Hierover oordeelt de rechtbank als volgt.
4.2
In artikel 2, eerste lid, van de Verordening nadeelcompensatie waterschap Hollandse Delta 2008 (de Verordening) is bepaald dat het college degene die schade lijdt als gevolg van:
a. de rechtmatige uitoefening door of namens een bestuursorgaan van Hollandse Delta van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ter behartiging van een openbaar belang, of;
b. de rechtmatige uitoefening door of namens Hollandse Delta van een publieke taak ter behartiging van een openbaar belang,
op diens aanvraag een vergoeding toekent, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover geen aanspraak op schadevergoeding of op tegemoetkoming in de schade kan of kon worden ontleend aan een wet in formele zin, of aan een specifieke wettelijke bepaling of beleidsregeling en deze vergoeding ook overigens niet voldoende anderszins is verzekerd.
In artikel 5 van de Verordening is bepaald dat schade ten gevolge van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, die voor de belanghebbende redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing om te investeren in het geschade belang, niet wordt vergoed.
4.3
In artikel 9.2 van de Beleidsregel gebruik dijkgraslanden voor primaire en voorliggende waterkeringen, vastgesteld op 13 januari 2009 (de Beleidsregel) is, voor zover hier van belang, neergelegd dat de Keur verbiedt het houden van vee en huisdieren op de waterkering. Verder is daarin vermeld dat alleen beweiding met schapen nog zal worden toegestaan. Eiser is hiervan bij brief van 9 september 2009 op de hoogte gebracht.
4.4
Niet in geschil is dat eiser door de vaststelling van de Beleidsregel op 13 januari 2009 schade lijdt als gevolg van een situatie als vermeld in artikel 2 van de Verordening. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de schade ten laste van eiser moet blijven.
4.5
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:768) is het voor het aannemen van risicoaanvaarding beslissend of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
4.6
Ten tijde van de verkrijging door eiser van de percelen was de Keur 1981 van kracht, waarin in artikel 21, aanhef en onder 7, beweiden met runderen uitdrukkelijk was verboden. Ook in de Keuren die in 2005 en 2009 van kracht werden, was dit verbod opgenomen in respectievelijk de artikelen 9, aanhef en onder k, en 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder c.
Vervolgens is in 2009 de Beleidsregel in werking getreden waarin is neergelegd dat de Keur het houden van vee en huisdieren op de waterkering verbiedt en dat alleen beweiding met schapen nog wordt toegestaan. Blijkens het verhandelde ter zitting heeft verweerder eiser na 2009 nog één of tweemaal voor de periode van één jaar ontheffing verleend van dit verbod, mogelijk achteraf. Eiser heeft naar ter zitting is verklaard zelf nooit een ontheffing bij verweerder aangevraagd.
4.7
Deze omstandigheden in aanmerking nemend, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de door vaststelling van de Beleidsregel veroorzaakte schade voor eiser redelijkerwijs voorzienbaar was op het moment dat hij de percelen tot zijn beschikking kreeg en deze in gebruik nam voor de beweiding door runderen. Eiser had op grond van de geldende Keuren moeten of in ieder geval kunnen weten dat een beweidingsverbod gold voor de percelen. Gelet daarop, mocht hij er in redelijkheid niet vanuit gaan dat hij zijn percelen mocht (blijven) beweiden. Dat verweerder de beweiding door eiser, ondanks deze verboden, kennelijk tot 2009 heeft gedoogd, en dat eiser in het kader van het beheer van een andere overheidsinstantie subsidie ontving, betekent niet dat eiser er geen rekening mee hoefde te houden dat verweerder het in de keuren neergelegde verbod op enig moment zou gaan handhaven. Verweerder heeft eisers verzoek om nadeelcompensatie dan ook terecht afgewezen op de grond dat sprake is van actieve risicoaanvaarding.
5. Eiser heeft verder aangevoerd dat hij de subsidie voor agrarisch natuurbeheer voor 2010 is misgelopen, omdat hij is afgegaan op de mededeling van verweerder dat de dijkverzwaringswerkzaamheden uiterlijk in 2011 zouden plaatsvinden. Door het uitstel van deze werkzaamheden heeft hij inkomsten uit de subsidie, waarop hij achteraf bezien toch aanspraak kon maken, gederfd.
Daargelaten de vraag of deze gestelde schade in causaal verband staat met de inwerkingtreding van de Beleidsregel, slaagt de beroepsgrond reeds niet omdat eiser er, na de mededeling over de komende dijkverzwaring, zelf voor heeft gekozen geen subsidie meer aan te vragen bij de Dienst Landelijke Regelingen. Naar het oordeel van de rechtbank komt het mislopen van de subsidie dan ook voor eigen rekening van eiser.
6. Eiser stelt ten slotte dat niet valt in te zien waarom in zijn geval, anders dan in het vergelijkbare geval van [naam] , geen nadeelcompensatie is toegekend. Verweerder heeft toegelicht dat hij pas na afhandeling van het verzoek van [naam] tot het inzicht is gekomen dat de omstandigheid dat het beweidingsverbod sinds 1981 in de Keur is neergelegd, aan toekenning van nadeelcompensatie in de weg staat. Op basis van dit voortschrijdend inzicht heeft verweerder naast eisers verzoek ook een vergelijkbaar verzoek van [naam] uit 2012 afgewezen.
Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt gelet hierop niet. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3200) strekt het gelijkheidsbeginsel niet zover dat verweerder in een eenmaal gemaakte fout zou moeten volharden. Verweerder heeft afdoende toegelicht dat in het geval van [naam] een fout is gemaakt.
7. Voor zover eiser klaagt over de gang van zaken en de bejegening door ambtenaren tijdens de hoorzitting, geldt dat hij hierover een klacht kan indienen bij het bestuursorgaan.
8. Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond.
9. Omdat verweerder ten tijde van het instellen van het beroep in gebreke was met het beslissen op eisers bezwaar, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken, omdat geen sprake is van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het niet-tijdig beslissen op het bewaar tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk;
- stelt de door verweerder verbeurde dwangsom vast op € 1.260,-;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 167,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 maart 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.