Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 15/1909
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: [gemachtigde] ,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman
Procesverloop
Bij besluit van 29 augustus 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres twee boetes opgelegd van € 2.500,-, en daarmee een totaalboetebedrag van € 5.000,-, wegens overtredingen van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van 27 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2015. Eiseres is verschenen bij gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder de gelegenheid te bieden het verslag van de hoorzitting van 22 januari 2015 in te brengen.
Verweerder heeft bij brief van 18 december 2015 voornoemd verslag ingebracht.
De rechtbank heeft op 22 december 2015 het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Volgens een op 2 december 2013 opgemaakt en ondertekend boeterapport hebben twee bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) werkzame toezichthouders in het kader van een systeemaudit op 25 november 2013 omstreeks 10.00 uur bij eiseres een tweetal feiten geconstateerd:
Ten aanzien van het eerste feit
2.1.
In de koelcel hingen karkassen van schapen en runderen die de week ervoor op het bedrijf van eiseres waren geslacht. Bij nadere inspectie van de ongeveer 30 karkassen werd geconstateerd dat zeven schapenkarkassen en twee runderen, verdeeld in kwarten, in diverse mate met uitwerpselen waren bezoedeld. Al deze karkassen waren gemerkt met een goedkeuringsstempel. De karkassen hingen in de koelcel klaar voor de verkoop. De bezoedeling van de karkassen leidt tot de verspreiding van gevaarlijke bacteriën op het vlees, wat een gevaar oplevert voor de volksgezondheid. De karkassen waren zichtbaar verontreinigd met uitwerpselen. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. In het boeterapport is deze gedraging gekwalificeerd als overtreding van het bepaalde in bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder 10 van Verordening 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004/EG), gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, van deze Verordening.
2.2
Op 24 juli 2014 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het voornemen een bestuurlijke boete op te leggen van € 2.500,- wegens de op 25 november 2013 geconstateerde bezoedeling van karkassen met uitwerpselen. Hier geeft verweerder strijd aan met artikel 5, eerste en tweede lid, van Verordening 852/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004/EG). Dit is een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet Dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten.
Ten aanzien van het tweede feit
2.3.
De toezichthouders hebben tijdens de inspectie op 25 november 2013 voorts geconstateerd dat in de koelcel op meerdere plekken condens hing boven de karkassen. Het condenswater was helder en kleurloos en hing aan het kunststof schrootjesplafond. Gezien de locatie van de condensdruppels is de kans groot dat dit condenswater op de karkassen terecht komt. De karkassen worden daardoor met bacteriën bezoedeld. Deze verontreiniging levert een gevaar op voor de volksgezondheid. De ophoping van vuil, de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakten is door eiseres niet voorkomen, aldus het boeterapport.
2.4.
Bij voornemen van 24 juli 2014 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld ook een bestuurlijke boete op te willen leggen van € 2.500,- wegens de op 25 november 2013 geconstateerde condensvorming in de koelcel. Verweerder vindt dit een overtreding van artikel 4, tweede lid, van Verordening 852/2004/EG, gelezen in samenhang met Bijlage II, hoofdstuk I.2b van de Verordening 852/2004/EG. Dit is een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet Dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten.
2.5.
Voor beide feiten heeft verweerder bij het primaire besluit boetes opgelegd met een boetebedrag van in totaal € 5.000,-. Verweerder heeft verwezen naar de wettelijke bepalingen zoals opgenomen in het voornemen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en is in de gelegenheid gesteld dit bezwaar mondeling toe te lichten op 22 januari 2015. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Ten tijde van belang gold het hieronder weergegeven juridisch kader.
3.1.
Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
3.2.
Ten aanzien van het eerste feit
Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten zijn voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet - voor zover thans van belang - de artikel 3 van Verordening 853/2004/EG.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van Verordening 853/2004/EG dienen exploitanten van levensmiddelenbedrijven te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van bijlagen II en III.
Op grond van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10, van Verordening 853/2004/EG mogen karkassen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
3.3.
Ten aanzien van het tweede feit
Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten zijn voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van Verordening 852/2004/EG.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Verordening 852/2004/EG houden exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met primaire productie en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende bewerkingen, zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage I, deel A, alsmede aan alle andere specifieke voorschriften
van Verordening 853/2004/EG.
Op grond van Bijlage II, hoofdstuk I.2b van Verordening 852/2004/EG moeten de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen zodanig zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.
3.4.
Op grond van artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren - voor zover thans van belang - wordt in deze paragraaf verstaan onder overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 6.2. van de Wet dieren.
Op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren kan verweerder een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
3.5.
Op grond van artikel 8.8, eerste lid, van de Wet dieren worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Op grond van artikel 2.2., eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren wordt de hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld voor categorie 3: € 2500,-.
Op grond van artikel 1.2 van de regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt de hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Op grond van de bijlage als bedoeld in voornoemd artikel is de categorie voor overtreding van artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel betrekking heeft op artikel 4, tweede lid, van Verordening 852/2004/EG: boetecategorie 3.
3.6.
Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb stemt het bestuursorgaan, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Op grond van artikel 6:22 van de Awb kan, een besluit waartegen beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
4. De rechtbank oordeelt als volgt.
4.1.
Voor beantwoording van de vraag of vaststaat dat de overtreding is gepleegd, overweegt de rechtbank dat verweerder de overtreding baseert op het boeterapport van de toezichthouders van 2 december 2013. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven in de uitspraak van 22 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP9353) heeft geoordeeld, weegt een verklaring van een toezichthouder in beginsel zwaar en mag de inhoud voor juist worden gehouden, indien de conclusie duidelijk gemotiveerd is. De rechtbank zal dan ook eerst beoordelen of het boeterapport voldoende duidelijk is gemotiveerd.
Ten aanzien van het eerste feit
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben de toezichthouders in het boeterapport de conclusie deugdelijk gemotiveerd. In het boeterapport is duidelijk omschreven wat de toezichthouders hebben vastgesteld en hoe zij dat hebben gedaan. Voor eiseres is inzichtelijk dat haar is verweten dat de bezoedeling met uitwerpselen niet direct is weggesneden. Eiseres heeft geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan niet van de inhoud van het boeterapport kan worden uitgegaan. Eiseres heeft aangevoerd dat de karkassen waren goedgekeurd door de Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS). Dat karkassen reeds waren voorzien van een goedkeuringsstempel, sluit niet uit dat deze karkassen later alsnog bezoedeld zijn. De keuring is een momentopname. Gelet op het voorgaande heeft verweerder van de inhoud van het boeterapport mogen uitgaan ten aanzien van het niet direct wegsnijden van de bezoedeling met uitwerpselen op de karkassen.
4.3.
Eiseres heeft aangevoerd dat zij - anders dan verweerder in het primaire besluit overweegt - per e-mailbericht van 25 juli 2014 wél een zienswijze heeft ingediend op het voornemen. Eiseres heeft een afschrift van deze zienswijze overgelegd tijdens de hoorzitting in bezwaar. Verweerder heeft deze zienswijze betrokken in de volledige heroverweging van het primaire besluit. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij in haar belangen is geschaad.
4.4.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het voornemen een onjuiste kwalificatie heeft gegeven aan de verweten gedraging. Het boeterapport stelt dat het niet direct wegsnijden van bezoedeling met uitwerpselen op karkassen een overtreding is van het bepaalde in bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder 10 van Verordening 853/2004/EG gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid van deze Verordening. Verweerder heeft deze kwalificatie in het voornemen niet overgenomen maar zich op het standpunt gesteld dat eiseres heeft gehandeld in strijd met artikel 5, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening 852/2004/EG. Verweerder herhaalt voorgaande kwalificatie in het bestreden besluit. Bij verweerschrift heeft verweerder het niet direct wegsnijden van bezoedeling met uitwerpselen op karkassen gekwalificeerd als overtreding van de bepalingen als genoemd in het boeterapport.
4.5.
In het boeterapport is de juiste wettelijke kwalificatie van de verweten gedraging opgenomen. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het eiseres duidelijk was welke gedraging haar werd verweten. Eiseres heeft zich tegen dit verwijt kunnen verweren. Het is de rechtbank niet gebleken dat eiseres door de onjuiste kwalificatie in de besluitvorming op het verkeerde been is gezet of anderszins is benadeeld. De rechtbank zal het gebrek in het bestreden besluit dan ook passeren door toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb.
4.6.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres heeft gehandeld in strijd met de verplichting dat karkassen niet met uitwerpselen verontreinigd mogen zijn en dat elke zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd door bijsnijden of een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Eiseres heeft daarmee artikel 3, eerste lid, van Verordening 853/2004/EG en de daarbij behorende bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder 10, overtreden.
Ten aanzien van het tweede feit
4.7.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben de toezichthouders in het boeterapport ten aanzien van het tweede feit de conclusie deugdelijk gemotiveerd. In het boeterapport is duidelijk omschreven wat en de toezichthouders hebben vastgesteld en hoe zij dat hebben gedaan. Voor eiseres is inzichtelijk wat haar in het boeterapport is verweten, namelijk dat eiseres niet heeft voorkomen dat karkassen konden worden verontreinigd door condenswater. Eiseres heeft geen argumenten aangevoerd die aan te merken zijn als bijzondere omstandigheden om aan de inhoud van het boeterapport te twijfelen. De rechtbank ziet geen aanknopingspunt voor de stelling van eiseres in beroep dat de condens is ontstaan door toedoen van de toezichthouders. Daarbij is eiseres niet standvastig in haar verklaring hierover; in bezwaar heeft eiseres gesteld dat de condensvorming door eigen gebruik is ontstaan en dat naar een oplossing wordt gezocht.
4.8.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht vastgesteld dat eiseres heeft gehandeld in strijd met de verplichting verontreiniging van karkassen door condenswater te voorkomen. Eiseres heeft daarmee artikel 4, tweede lid, van Verordening 852/2004/EG, gelezen in samenhang met Bijlage II, hoofdstuk I.2b van de Verordening 852/2004/EG overtreden.
4.9.
Voor het betoog van eiseres dat de toezichthouder heeft toegezegd niet tot boeteoplegging over te gaan als bij een herkeuring alles in orde zou zijn, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten in het dossier.
5. Verweerder was gelet op het voorgaande bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen voor beide overtredingen, op grond van artikel 8:6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren en artikel 8.7 van de Wet dieren.
6. Eiseres heeft aangevoerd dat de boete buitenproportioneel is en dat zij daardoor investeringen niet kan doen.
6.1.
Op grond van artikel 8.8, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren en de daarbij behorende bijlage wordt eiseres voor deze overtreding een boete van € 2.500,- opgelegd per gedraging.
6.2.
De boete is niet in strijd met artikel 5:8 van de Awb, waarin is bepaald dat indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd. Dit laat onverlet dat het totale bedrag van de boetes evenredig moet zijn. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3138) toetst de rechter zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is van onevenredigheid van de boete geen sprake. Verweerder is bevoegd voor de overtredingen een boete van € 2.500,- per overtreding op te leggen. Bij het vaststellen van deze bedragen heeft de wetgever reeds een afweging gemaakt welke boete bij een overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Wet dieren, het Besluit dierlijke producten en de Regeling dierlijke producten gediende doel, de bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. Gelet op de omvang van de bezoedeling -eiseres heeft ter zitting verklaard dat alle karkassen die die dag geslacht zijn waren bezoedeld- zijn de boetes niet onevenredig. Dat eiseres investeringen dient te doen, is inherent aan de aard van het bedrijf. Dat eiseres door de boetes financiële gevolgen voor deze investeringen ondervindt, is geen reden voor matiging. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat, anders dan in haar beroepsgronden gesteld, zij niet is gestopt met slachten door de hoge boetes maar thans minder frequent slacht om de noodzaak van investeringen te beperken.
7. Het is beroep is gelet op het voorgaande ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Wierink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2016.
griffier rechter
afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.