Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 14/2262
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 oktober 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. A.J.J. Fraanje,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder,
gemachtigde: mr. G.J.M. Naber.
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2013 (primair besluit 1) heeft verweerder eisers recht op studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) vanaf 1 september 2012 herzien en de teveel ontvangen studiefinanciering ter hoogte van respectievelijk € 762,16 in 2012 en € 1.755,00 in 2013, omgezet in een schuld.
Bij besluit van 1 november 2013 (primair besluit 2) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 2.517,16. Tevens vervalt elke aanspraak van eiser op studiefinanciering met ingang van november 2013.
Bij besluit van 18 maart 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Na een op 20 maart 2012 op het adres [brp-adres] te [woonplaats] , zijnde het adres waar eiser in de gemeentelijke basisadministratie (thans: basisregistratie personen, brp) stond ingeschreven, en het adres [adres ouders] , zijnde het adres van eisers ouders, afgelegd huisbezoek door controleurs van Investiga BV, heeft verweerder bij besluit van 13 april 2012 de uitwonendenbeurs van eiser herzien per 1 december 2011 omdat eiser niet woonde op het brp-adres. Tevens heeft verweerder bij besluit van 23 april 2012 aan eiser een boete opgelegd van € 285,81, zijnde 50% van de over de periode van januari 2012 tot en met maart 2012 te veel toegekende studiefinanciering.
Het tegen deze besluiten gerichte bezwaar is door verweerder bij besluit van 25 juni 2012 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit zijn door eiser geen rechtsmiddelen aangewend.
1.2.
Nadat eiser op 24 augustus 2012 heeft doorgegeven dat hij met ingang van 1 september 2012 uitwonend is en zijn nieuwe woonadres [brp-adres] te [woonplaats] wordt, heeft verweerder bij beslissing van 8 september 2012 eisers studiefinanciering aangepast.
1.3.
Op 9 september 2013 hebben controleurs van Investiga BV wederom een huisbezoek afgelegd op het adres van de ouders van eiser en vervolgens op het brp-adres van eiser. De bevindingen van deze huisbezoeken zijn neergelegd in een rapportage van 17 september 2013.
1.4.
Bij primair besluit 1 heeft verweerder de uitwonendenbeurs vanaf 1 september 2012 omgezet naar een thuiswonendenbeurs onder de overweging dat uit onderzoek is gebleken dat eiser feitelijk niet woont op het brp-adres.
1.5.
Bij primair besluit 2 heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 2.517,16, omdat eiser niet voldoet aan de voorwaarde van feitelijke bewoning op het adres waaronder eiser in de brp staat ingeschreven. Tevens heeft verweerder beslist dat met ingang van november 2013 elke aanspraak op studiefinanciering vervalt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift te laat is ingediend en geen sprake is van verschoonbaarheid.
Verder heeft verweerder primair besluit 2 in stand gelaten. Daaraan is - samengevat - ten grondslag gelegd dat uit controle is gebleken dat eiser niet voldoet aan één van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een uitwonendenbeurs. Omdat sprake is van recidive is aan eiser een boete van 100% opgelegd van het bedrag dat aan eiser over de periode vanaf september 2012 te veel aan studiefinanciering is toegekend. Omdat voor de tweede keer een boete is opgelegd wegens het niet voldoen aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een uitwonendenbeurs, is tevens besloten de aanspraak op studiefinanciering voor eiser te laten vervallen. Verweerder acht de hoogte van de boete en het vervallen van de aanspraak op studiefinanciering in overeenstemming met de ernst van de gedraging. Niet is gebleken dat de overtreding eiser niet of niet geheel te verwijten is, terwijl ook niet is gebleken van andere feiten en omstandigheden op grond waarvan de hoogte van de boete moet worden verlaagd of er van de boeteoplegging of het vervallen van de aanspraak op studiefinanciering moet worden afgezien.
3. Eiser stelt zich in beroep - samengevat - op het standpunt dat de termijnover-schrijding van het bezwaar tegen primair besluit 1 verschoonbaar is, omdat een volledige rechtsmiddelenclausule ontbreekt en de enkele verwijzing naar de toelichting hiervoor onvoldoende is. Daarnaast is eiser in verwarring gebracht doordat hij kort na de ontvangst van het bericht, het voornemen tot oplegging van een boete van 4 oktober 2013 heeft ontvangen. Bij dat voornemen werd meegedeeld dat het niet mogelijk was om daartegen bezwaar te maken. Eiser heeft de boetebeslissing afgewacht en heeft daarna bezwaar gemaakt. Hij had zich niet gerealiseerd dat primair besluit 1 een zelfstandig besluit was, waar apart bezwaar tegen moest worden gemaakt.
4. In artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken bedraagt.
Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
Artikel 6:9, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bezwaarschrift tijdig is ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.
Op grond van artikel 6:11 van de Awb blijft niet-ontvankelijkverklaring ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar van eiser tegen primair besluit 1 terecht wegens niet verschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk heeft verklaard. Met verwijzing naar de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad), bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:2341), wordt daartoe overwogen dat niet in geschil is dat eiser primair besluit 1, alsmede de e-mail waarmee eiser is geïnformeerd over het genomen besluit, tijdig heeft ontvangen en dat in het digitaal verzonden besluit wordt verwezen naar de toelichting indien de betrokkene het niet eens is met de beslissing. Deze toelichting is via de e-mail waarin eiser erop is gewezen dat er een bericht studiefinanciering op de site in “Mijn DUO” is geplaatst te raadplegen. Ook het gegeven dat eiser kort erna een schriftelijke brief heeft ontvangen met daarin de mededeling dat verweerder voornemens is aan eiser een boete op te leggen en dat tegen die brief geen bezwaar kan worden gemaakt, leidt de rechtbank niet tot de conclusie dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Primair besluit 1 betrof immers geen besluit aangaande het opleggen van een boete, zodat de gestelde verwarring niet logisch is.
6. Ten aanzien van verweerders beslissing om de boete op te leggen en eiser uit te sluiten van studiefinanciering, stelt eiser zich op het standpunt dat er geen sprake is van schending van de inlichtingenplicht. Eiser heeft vanaf 1 september 2012 gewoond op het brp-adres, maar sliep ten tijde van de controle in de woning van zijn ouders om op de kat te passen terwijl zijn ouders nog in Turkije waren. Eiser heeft verzuimd de controleurs te wijzen op het bestaan van een koffer met persoonlijke spullen in de logeerkamer. Eisers woning rook muf omdat deze wegens eisers vakantie bijna twee maanden niet was bewoond. Eiser heeft verder weinig kleding en persoonlijke goederen. Die spullen waren bijna allemaal meegenomen naar Turkije en zaten in de koffer. Voorts heeft eiser verklaard dat hij door de controleurs onder druk is gezet om een huisbezoek op het brp-adres toe te staan.
7.1.
Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000 wordt verstaan onder ‘uitwonende studerende’: de studerende die voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5.
Artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 bepaalt dat voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking komt de studerende die voldoet aan de verplichting dat de studerende woont op het adres waaronder hij in de brp staat ingeschreven.
Artikel 9.9a, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat, indien de Minister de studerende een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 9.9, eerste lid, heeft opgelegd en de studerende, nadat voormelde bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden, voor een tweede maal niet heeft voldaan aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5, de Minister hem een bestuurlijke boete kan opleggen van ten hoogste 100 procent van het bedrag dat van de studerende in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een herziening.
In het tweede lid is bepaald dat de herziening plaatsvindt met ingang van de dag na de laatste dag van de periode waarop de herziening, bedoeld in artikel 9.9, eerste lid, ziet of, indien dit een latere datum betreft, de dag van de laatste adreswijziging van de studerende in de brp.
Op grond van het derde lid kan de Minister, indien hij de studerende een boete als bedoeld in het eerste lid heeft opgelegd, tevens beslissen dat elke aanspraak op studiefinanciering vervalt.
7.2.
Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
8. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat hij onder druk is gezet om op het brp-adres een huisbezoek toe te staan. Uit de rapportage van 17 september 2013 en de door verweerder in beroep overgelegde aanvullende e-mail van 24 mei 2014 van één van de controleurs blijkt niet dat sprake is van ongeoorloofde druk op eiser. Bovendien heeft eiser toestemming gegeven voor het huisbezoek en ook het formulier toestemming huisbezoek ondertekend.
9. De rechtbank overweegt dat in het kader van de beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde boete verweerders conclusie dat eiser niet woonachtig was op het brp-adres in volle omvang door eiser kan worden betwist, te meer nu in het kader van de boeteoplegging een zwaardere bewijsmaatstaf geldt dan in het kader van de herziening van de studiefinanciering (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 30 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2799). De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de rapportage van 17 september 2013 en de aanvullende e-mail van 24 mei 2014 van de controleur, door verweerder is aangetoond dat eiser ten tijde van de controle niet woonachtig was op het brp-adres. Hierbij acht de rechtbank van doorslaggevend belang dat bij het huisbezoek op het brp-adres geen schoenen, persoonlijke verzorgingsspullen en studieboeken en –materiaal van eiser zijn aangetroffen. Daarbij komt dat eiser ten tijde van het huisbezoek is aangetroffen in de woning van zijn ouders. Het argument dat eiser, die eerder dan zijn ouders teruggekomen was uit Turkije, voor de kat van zijn moeder zorgde en daarom in de woning van zijn ouders verbleef in plaats van naar zijn eigen woning te gaan, acht de rechtbank in dit verband niet geloofwaardig nu het brp-adres in de directe nabijheid van de woning van zijn ouders is en klaarblijkelijk de buren tijdens de afwezigheid van eiser en zijn ouders voor de kat hebben gezorgd, waaruit de conclusie kan worden getrokken dat het nemen van intrek door eiser in de woning van zijn ouders daarvoor niet noodzakelijk was. Ook in eisers stelling dat hij weliswaar slapend werd aangetroffen in de woning van zijn ouders, maar dat hij wel op de bank sliep, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat eiser op het brp-adres woont. Met betrekking tot de aanwezigheid van een koffer, al dan niet met kleding en persoonlijke verzorgingsspullen van eiser zoals door hem gesteld, in de woning van eisers ouders, is de rechtbank van oordeel dat dit niet kan leiden tot de conclusie dat eiser woont op het brp-adres. De aanwezigheid van bijna al eisers kleding en spullen voor persoonlijke verzorging in de woning van zijn ouders, duidt er juist op dat eiser bij zijn ouders woont. De overgelegde gegevens van Eneco kunnen niet leiden tot de conclusie dat eiser wel woonachtig was op het brp-adres. Naast eiser stond ten tijde van belang ook zijn oom [oom] in de brp ingeschreven op dit adres, zodat niet onlogisch is dat er sprake is van stroom- en gasverbruik en daarbij de aansluiting van Eneco ook op naam van eisers oom staat geregistreerd. De stelling van eiser dat zijn oom al geruime tijd niet meer in de woning verblijft, heeft hij niet onderbouwd met verifieerbare bewijzen. Aan de enkele stelling kan niet dat gewicht worden toegekend dat eiser daaraan klaarblijkelijk toegekend wenst te zien.
10. Het opleggen van een bestuurlijke boete als hier aan de orde, is niet een verplichting maar een (discretionaire) bevoegdheid waarvan gebruik kan worden gemaakt. Een bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Als een bestuursorgaan gebruikmaakt van de bevoegdheid om een boete op te leggen dan moet, gelet op artikel 3:4 van de Awb en gelet op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in volle omvang worden getoetst of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Niet alleen de mate van verwijtbaarheid kan aanleiding vormen voor matiging van de boete, maar ook factoren als intensiteit en duur van de overtreding kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete.
11. Nu eiser niet voldoet aan het bepaalde in artikel 1.5 van de Wsf 2000 en niet in geschil is dat sprake is van recidive, waarbij de eerder opgelegde boete onherroepelijk is, mocht verweerder op grond van artikel 9.9a, eerste lid, van de Wsf 2000 in beginsel een boete opleggen van ten hoogste 100% van het bedrag dat van eiser wordt teruggevorderd vanwege overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Niet is gebleken dat deze overtreding niet aan eiser kan worden verweten, zodat artikel 5:41 van de Awb niet aan gebruikmaking van de boetebevoegdheid in de weg staat.
12. Desgevraagd heeft verweerder aangegeven dat in geval van recidive een boete van 100% van het bedrag dat van de studerende wordt teruggevorderd wordt opgelegd en dat tevens de aanspraak op studiefinanciering blijvend komt te vervallen, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden of verminderde verwijtbaarheid. Daartoe heeft verweerder verwezen naar de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wsf 2000 in verband met het treffen van diverse maatregelen ter bestrijding van het ten onrechte ontvangen van de uitwonendenbeurs.
13. In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer 2010-11, 32 770, nr. 3, blz. 10) is het volgende opgenomen:
“De bestuurlijke boete van 50% is bedoeld om een duidelijk signaal te geven aan de studerende: misbruik van publiek geld is onacceptabel. Daarom volstaat bij een tweede keer misbruik het opleggen van een dergelijke bestuurlijke boete niet meer. Recidive wordt niet getolereerd. De studerende zal wederom de over de desbetreffende periode onterecht ontvangen studiefinanciering moeten terug betalen met daarbij een bestuurlijke boete ter hoogte van maximaal 100% van de onterecht ontvangen studiefinanciering. Daarnaast kan de toekomstige aanspraak op studiefinanciering in zijn geheel worden stopgezet. Met het stopzetten van de studiefinanciering valt een deel van de financiële toegankelijkheid weg. Hier staat tegenover dat als een studerende willens en wetens misbruik blijft maken van deze voorziening, dit de maatschappij veel geld kost en het afbreuk doet aan het draagvlak voor dergelijke overheidsuitgaven. Op basis van de pilots en aselecte steekproef zou 1 op de 10 uitwonenden misbruik maken van de uitwonendenbeurs. Deze omvang van misbruik rechtvaardigt een dergelijke maatregel, die naar verwachting een preventieve werking heeft.”
14. De wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid een boete van 100% op te leggen kan in dit geval de rechterlijke toetsing doorstaan. Hierbij is van belang dat uit de onder 13 geciteerde passage uit de Memorie van Toelichting volgt dat de wetgever ervan uitgaat dat de hoogte van de boete maximaal 100% van de teruggevorderde studiefinanciering bedraagt in geval van recidive omdat misbruik van publiek geld onacceptabel is. Dit geeft de ernst van de overtreding aan.
Van deze boetehoogte kan worden afgeweken indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of bijzondere omstandigheden. Nu in het onderhavige geval niet is gebleken van een verminderde verwijtbaarheid of bijzondere omstandigheden, is de opgelegde boete naar het oordeel van de rechtbank evenredig. In dit verband is van belang dat de periode waarover de boete wordt opgelegd niet zodanig lang is en het bedrag van de boete daardoor niet zodanig hoog dat deze boete niet meer voldoet aan de eisen van proportionaliteit. Evenmin ziet de rechtbank in eisers financiële situatie reden voor matiging van de boete.
15. Ten aanzien van eisers uitsluiting van verdere aanspraak op studiefinanciering, zoals opgenomen in artikel 9.9a, derde lid, van de Wsf 2000, is de rechtbank allereerst van oordeel dat die uitsluiting een individuele toets betreft en los van de opgelegde boete dient te worden beoordeeld. In dit geval is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende gemotiveerd gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid. Eiser is zowel in een bijlage bij het besluit van 23 april 2012 als uitdrukkelijk in het besluit van 25 juni 2012 zelve gewaarschuwd wat de consequenties zijn indien bij het in de toekomst aanvragen van een uitwonendenbeurs opnieuw niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een uitwonendenbeurs. Eiser heeft vervolgens per september 2012 opnieuw een uitwonendenbeurs aangevraagd voor het brp-adres, waarvan verweerder eerder had geconcludeerd dat eiser er niet woonachtig was. Vervolgens is wederom komen vast te staan dat eiser niet op dit brp-adres woonachtig was. Hiermee heeft eiser wederom misbruik gemaakt van de voorziening, hetgeen ook door de wetgever als onacceptabel wordt gezien.
16. In het door eiser gestelde dat de financiële consequenties van dit besluit voor hem aanzienlijk zijn omdat hij nog een vervolgstudie wil doen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder in redelijkheid had moeten afzien van eisers uitsluiting van de aanspraak op studiefinanciering. Gesteld noch gebleken is dat sprake is van onbillijkheid van overwegende aard omdat de financiële consequenties voor eiser anders of ernstiger zijn dan voor ieder ander die van aanspraak op studiefinanciering wordt uitgesloten.
17. Gelet hierop dient het beroep van eiser ongegrond te worden verklaard.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. A. van Gijzen en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.