Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 14/5207
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2015 in de zaak tussen
[Eiseressen]te Amersfoort, eiseressen,
gemachtigde: mr. K.M. Moeliker,
en
de gemeenteraad van de gemeente Nissewaard, voorheen de gemeenteraad van de gemeente Bernisse, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J. Jacobse.
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseressen van 8 november 2013 om opheffing van de opgelegde geheimhoudingsplicht afgewezen.
Bij besluit van 8 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseressen en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft op 29 januari 2015 stukken in een gesloten enveloppe toegezonden en daarbij het verzoek gedaan met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te beslissen dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van deze stukken. De rechtbank heeft dit verzoek ingewilligd. Bij brief van 10 februari 2015 hebben eiseressen toestemming als bedoeld in artikel 8:29, het vijfde lid, van de Awb verleend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2014. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en[X]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [Y].
Overwegingen
1. Op 8 november 2013 hebben eiseressen aan verweerder verzocht de in de raadsvergadering van 16 december 2008 opgelegde geheimhouding van het verhandelde in de raadsvergadering van 25 november 2008 op te heffen. Het besluit tot het opleggen van geheimhouding heeft betrekking op de Beleidsvisie Landelijk Wonen (de Beleidsvisie), de ontwikkellocaties voor “Landelijk Wonen” aangeduid met de letters A, B en C, en notulen van de besloten raadsvergadering van 25 november 2008. De Beleidsvisie is een document waarin het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bernisse, rechtsvoorganger van de gemeente Nissewaard, informatie heeft opgenomen over gronden binnen de gemeente, waarop (mogelijk) woningen zullen worden gebouwd.
Eiseressen hebben in het verzoek toegelicht, dat de beoogde doelen van vertrouwelijkheid zijn achterhaald of zijn komen te vervallen en dat handhaving van de door de gemeente opgelegde geheimhouding geen redelijk doel meer dient. Daarnaast onderbouwen eiseressen hun verzoek door aan te geven, dat de wijze waarop het besluit tot het opleggen van de geheimhouding tot stand is gekomen niet voldoet aan de wettelijke eisen en daarom niet rechtsgeldig is. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek afgewezen.
2. Bij het bestreden besluit neemt verweerder het advies van de commissie voor bezwaarschriften (de commissie) over en verklaart het bezwaar ongegrond.
Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat, voor zover eiseressen hebben aangevoerd dat op 16 december 2008 niet rechtsgeldig is besloten tot geheimhouding, het besluit van 16 december 2008 onherroepelijk is. Voorts heeft verweerder het primaire besluit heroverwogen en heeft daarbij de nieuwe feiten en omstandigheden die zich na de primaire besluitvorming hebben voorgedaan, meegewogen. Na het primaire besluitvormingsproces hebben er voorlopige getuigenverhoren plaatsgevonden en de processen-verbaal van de voorlopige getuigenverhoren hebben eiseressen ingebracht in de bezwaarprocedure. De combinatie van het samenstel van de afgelegde verklaringen, tegen de achtergrond van de opgelegde geheimhouding en de conclusies die door eiseressen worden getrokken, maken dat ten aanzien van de specifieke locaties het belang van geheimhouding niet meer (voldoende) opweegt tegen het belang van de openbaarmaking. Er zijn geen redenen meer om de geheimhouding ten aanzien van de locaties A en D te handhaven. De locaties A en D worden bekendgemaakt.
Ten aanzien van de Beleidsvisie en de overige locaties stelt verweerder dat een belang als genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) aanwezig is en dat het verzoek op opheffing van de geheimhoudingsplicht terecht is afgewezen.
3. Eiseressen voeren aan, dat verweerder hun verzoek om de geheimhouding op te heffen, in had moeten willigen. Eiseressen erkennen dat het besluit van 16 december 2008 onherroepelijk is, maar voeren aan dat dat niet in de weg staat aan de inwilliging van een later verzoek om opheffing van de geheimhouding. De wijze waarop het besluit van 16 december 2008 tot stand is gekomen, is niet rechtsgeldig.
Voorts voeren eiseressen aan dat het financiële belang van verweerder niet wordt geschaad door het opheffen van de geheimhouding. Verweerder ontwikkelt in de regel nooit zelf woongebieden op haar grondgebied, met uitzondering van het gebied Kreken van Nibbeland. Er staan geen financiële belangen van verweerder meer op het spel.
Eiseressen hebben een groot belang bij de openbaarmaking van de Beleidsvisie. Eiseressen zouden graag de locatie Haasdijk/Ruigendijk in het kader van “Landelijk Wonen” willen realiseren en eiseressen willen weten aan welke criteria het plan moet voldoen om als “Landelijk Wonen” bestempeld te kunnen worden. Het risico op grondspeculatie geldt niet meer voor locaties A, B, C en D. Het zou nog wel kunnen gelden voor locatie E. De commissie heeft verweerder geadviseerd de Beleidsvisie in te delen in een openbaar te maken en een geheim te houden deel. Eiseressen zijn van mening dat verweerder onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan het advies van de commissie en dat verweerder onvoldoende gemotiveerd is afgeweken van het advies.
Tenslotte voeren eiseressen aan dat aan hen ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar zijn toegekend.
4. Ambtshalve beoordeelt de rechtbank of eiseressen tot de kring van belanghebbenden behoren in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb staat dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 26 oktober 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AU5002), wordt overwogen dat niet uitgesloten is dat er, behalve gemeenteraadsleden en anderen op wie de geheimhoudingsplicht is komen te rusten, personen zijn, die een zodanige betrokkenheid kunnen hebben bij stukken ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door het geheimhoudingsbesluit rechtstreeks in hun belangen worden geraakt.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen een zodanige betrokkenheid bij de Beleidsvisie en de notulen van de raadvergadering van 25 november 2008 , dat zij door de geheimhouding in hun belangen worden geraakt. De rechtbank overweegt hierbij dat er tussen verweerder en eiseressen gedurende enige jaren regelmatig overleg plaatsvindt over de ontwikkelingsmogelijkheden van de gronden en de mogelijk grote financiële belangen van eiseressen die gemoeid zijn bij de opheffing van de geheimhouding. Eiseressen zijn dan ook belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
5. Bij de brief van 10 februari 2015 voeren eiseressen aan, dat het besluit van verweerder van 9 december 2014 strekt tot het gedeeltelijk herroepen van het besluit van 16 december 2008. Het besluit van 9 december 2014 van verweerder ziet op het vaststellen van het “Afwegingskader (nieuwe) initiatieven van derden Landelijk Wonen Bernisse”, waarbij de volgordelijkheid van de locaties B en C wordt herroepen.
Eiseressen zijn van mening, dat het onderhavige beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid van de Awb, van rechtswege mede betrekking heeft op het besluit van verweerder van 9 december 2014.
In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb staat dat het beroep mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Ten grondslag aan de onderhavige procedure ligt de weigering van de opheffing van de geheimhouding op de Beleidsvisie en de weigering van de bekendmaking van de locaties B en C. Het besluit van 9 december 2014 heeft geen betrekking op het opheffen van de opgelegde geheimhoudingsplicht en strekt naar het oordeel van de rechtbank niet tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, zodat het besluit niet op grond van artikel 6:19, eerste lid van de Awb kan worden meegenomen in het onderhavige beroep.
6. Eiseressen hebben beroepsgronden aangevoerd die zien op de totstandkoming van het besluit tijdens de raadsvergadering van 16 december 2008 tot het opleggen van de geheimhouding van de notulen van de besloten vergadering van 25 november 2008 en de Beleidsvisie. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen deze gronden, voor zover zij zien op de wijze van totstandkoming van het besluit van 16 december 2008, niet slagen. Deze gronden kunnen het bestreden besluit niet raken, nu het besluit van 16 december 2008 een in rechte vaststaand besluit is.
Namens eiseressen is ter zitting desgevraagd uitdrukkelijk kenbaar gemaakt, dat het verzoek van 8 november 2014 niet moet worden gezien als een verzoek aan verweerder om terug te komen op het besluit tot het opleggen van geheimhouding van 16 december 2008.
7.1
Ten aanzien van het verzoek om opheffing van de geheimhouding van de notulen van de besloten raadsvergadering van 25 november 2008 overweegt de rechtbank als volgt. In artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet staat dat van een vergadering met gesloten deuren een afzonderlijk verslag wordt opgemaakt, dat niet openbaar wordt gemaakt tenzij de raad anders beslist. Nu vaststaat dat verweerder destijds niet heeft beslist tot openbaarmaking van het verslag van de vergadering van 25 november 2008 staat artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet eraan in de weg dat het verslag openbaar wordt gemaakt (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BG9791). Het beroep is in zoverre ongegrond.
7.2
Ten aanzien van het verzoek strekkende tot opheffing van de geheimhouding van de Beleidsvisie, de ontwikkellocaties A, B en C, overweegt de rechtbank als volgt.
In artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet staat dat de raad op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van Pro de Wob, van het in een besloten vergadering behandelde en over de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding kan opleggen. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft.
In het vierde lid van artikel 25 van Pro de Gemeentewet staat dat de verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken in acht wordt genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd haar opheft. Indien het stuk waarover geheimhouding is opgelegd, is voorgelegd aan de raad, geldt de geheimhouding, totdat de raad haar opheft.
In artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob staat dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen of het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Verweerder stelt zich op het standpunt, dat de reden om voor de Beleidsvisie en de daarin beschreven locaties geheimhoudingsplicht op te leggen, is gelegen in het feit dat projectontwikkelaars naar aanleiding daarvan grondposities zouden kunnen innemen. Openbaarmaking zou thans in onverminderde vorm kunnen leiden tot grondspeculatie, hetgeen de onevenredige benadeling van grondeigenaren, ontwikkelaars of verweerder tot gevolg kan hebben. Met verweerder is de rechtbank van oordeel, dat verweerder gelet hierop nog steeds een aanmerkelijk economisch en financieel belang heeft bij de weigering om de geheimhouding op de gehele Beleidsvisie te heffen. Openbaarmaking van de gehele Beleidsvisie zou verweerder in zijn economische en financiële belangen kunnen schaden omdat dit tot gevolg zou kunnen hebben dat er gronden worden aangekocht, waarvoor nog geen nadere politieke, ruimtelijke en economische afweging heeft plaatsgevonden. Voorts is de rechtbank van oordeel, dat openbaarmaking van de gehele Beleidsvisie, en specifiek de locaties B, C en E, tot bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid grondeigenaren, ontwikkelaars, betrokken personen, bedrijven of gemeenten, waaronder verweerder, zou kunnen leiden.
8. Verweerder heeft de geheimhouding van de ligging van de locaties A en D opgeheven in het bestreden besluit. Ter zitting heeft verweerder naar voren gebracht, dat naar aanleiding van het advies van de commissie is overwogen om een deel van de Beleidsvisie openbaar te maken. Verweerder wil daar echter niet toe overgaan, omdat dan de andere locaties, door verweerder aangemerkt als B, C en E, kunnen worden getraceerd.
De rechtbank stelt vast dat verweerder er klaarblijkelijk geen belang meer bij heeft de ligging van de locaties A en D geheim te houden, maar dat verweerder geen onderdelen of fragmenten van de Beleidsvisie openbaar heeft gemaakt die zien op de locaties A en D.
De rechtbank is, na met toepassing van 8:29, het vijfde lid van de Awb kennis te hebben genomen van de Beleidsvisie, van oordeel dat verweerder, nu hij bij het bestreden besluit de locaties A en D reeds bekend gemaakt heeft, er geen belang in de zin van artikel 10, tweede lid, onder b en g, van de Wob meer bij heeft om de in de Beleidsvisie opgenomen ligging van de locaties A en D geheim te houden. De rechtbank volgt verweerder niet in het standpunt dat de andere locaties kunnen worden afgeleid uit de delen van de Beleidsvisie die zien op locaties A en D, nu de informatie over de verschillende locaties te (onder)scheiden is. Naar het oordeel van de rechtbank zal verweerder gevolg moeten geven aan zijn besluit om de geheimhouding van de locaties A en D op te heffen door de delen van de Beleidsvisie die uitsluitend zien op de locaties A en D aan eiseressen te verstrekken.
Ten aanzien van de in de Beleidsvisie opgenomen algemene informatie en de informatie die ziet op de overige locaties overweegt de rechtbank, na met toepassing van 8:29, het vijfde lid van de Awb kennis te hebben genomen van de Beleidsvisie, dat zonder nadere onderbouwing door verweerder niet kan worden beoordeeld of, en zo, ja, welk belang in de zin van artikel 10, tweede lid, onder b en g, van de Wob bestaat om de in de Beleidsvisie opgenomen algemene informatie en de informatie die ziet op de overige locaties geheim te houden. Die beoordeling heeft verweerder niet gemaakt. De door verweerder niet nader gemotiveerde beslissing tot weigering van de geheimhouding van de gehele Beleidsvisie kan geen stand houden.
9. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit, voor zover het betrekking heeft op het verzoek tot het opheffen van de geheimhouding op de Beleidsvisie, is dan ook in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. De rechtbank heeft voorts onderzocht of de rechtbank de zaak finaal kan beslechten. De weigering van de opheffing van de geheimhouding van delen van de Beleidsvisie is ter zitting uitgebreid besproken met partijen. Verweerder heeft daarbij te kennen gegeven niet bereid te zijn om middels een bestuurlijke lus te beoordelen van welk gedeelte van de Beleidsvisie de geheimhouding kan worden opgeheven en aan eiseressen kan worden verstrekt. De rechtbank ziet dan ook geen andere mogelijkheid dan verweerder de opdracht te geven een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is opgenomen.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. Tevens ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 7:15, tweede lid van de Awb en artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, verweerder te veroordelen in de kosten die eiseressen in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. Ten aanzien van de kosten in bezwaar overweegt de rechtbank dat verweerder in het bestreden besluit het primaire besluit ten dele heeft herroepen. Nu eiseressen tijdig om vergoeding van de kosten in bezwaar hebben verzocht, dient verweerder dan ook te worden veroordeeld in de kosten in bezwaar.
De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.960,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond in zoverre het betrekking heeft op het verzoek tot het opheffen van de geheimhouding van de Beleidsvisie;
- vernietigt het bestreden besluit, in zoverre het betrekking heeft op het verzoek tot het opheffen van de geheimhouding van de Beleidsvisie;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- draagt verweerder op binnen zes weken na verzending een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseressen het betaalde griffierecht van € 328,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00, te betalen aan eiseressen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Leeden, voorzitter, mr. E.R. Houweling en mr. M.G.L. de Vette, leden, in aanwezigheid van R.P. Evegaars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.