ECLI:NL:RBROT:2015:1343

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 1

Zaaknummer: ROT 14/3527

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 maart 2015 in de zaak tussen

[eiseres] te Capelle aan den IJssel, eiseres,gemachtigde: mr. G.H. Amstelveen,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,

gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.

Procesverloop

Bij besluit van 4 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,- wegens het in strijd met artikel 30 van de Huisvestingswet zonder vergunning onttrekken van woonruimte.

Bij besluit van 23 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft aanvullende stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.Eiseres is eigenaar van de woning Helsingborgerf 56 te Rotterdam (de woning). Door omstandigheden zag zij zich genoodzaakt de woning te verlaten en deze tijdelijk te verhuren. Uit de op 20 april 2013 opgemaakte huuroverkomst blijkt onder meer dat de woonruimte voor een periode van minimaal zes maanden, ingaande op 1 mei 2013 en eindigend op 1 januari 2014, wordt verhuurd aan M. Joseph en dat de huur contant wordt voldaan. Op 24 september 2013 is tijdens een inspectie van de woning gebleken dat twee slaapkamers en de doucheruimte in gebruik waren ten behoeve van hennepteelt. Een deel van de woonruimte was daardoor niet langer geschikt voor bewoning. Op 27 september 2013 is een rapport van bevindingen opgemaakt. Vervolgens is eiseres bij brief van
30 oktober 2013 op de hoogte gebracht van het voornemen van verweerder om haar een bestuurlijke boete op te leggen en is zij in de gelegenheid gesteld om daarop haar zienswijze te geven. Bij brief van 12 november 2013 heeft eiseres een zienswijze gegeven.

2.Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder overname van het advies van de Algemene bezwaarschriftencommissie van 27 maart 2014, zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet gelezen in samenhang met artikel 16b van de Huisvestingsverordening Stadsregio Rotterdam 2006, omdat de woning door de daarin aangetroffen hennepplantage aan de bestemming woonruimte is onttrokken en niet langer geschikt is voor bewoning. Verweerder stelt dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt, nu zij als verhuurder verantwoordelijk is voor de woning en het gebruik daarvan. Eiseres is tekortgeschoten in haar rol als verhuurder, omdat zij geen sluitende administratie van de verhuur heeft gevoerd en zij zich onvoldoende heeft geïnformeerd over de wijze van gebruik van de woning. De omstandigheid dat eiseres vanwege persoonlijke omstandigheden de woning heeft verlaten en verhuurd, ontslaat haar niet van de verplichting haar verantwoording ten aanzien van het pand na te komen. Deze omstandigheden hebben eiseres ook niet belet om - zoals tijdens de hoorzitting in bezwaar is gebleken - de post en de huurbetalingen ter plekke af te halen. Eiseres is er niet in geslaagd te bewijzen dat haar niets verweten kan worden. Voorts overweegt verweerder dat de opgelegde boete van € 4.000,- in overeenstemming is met de ‘tabel bestuurlijke boete’, die als bijlage is opgenomen bij de verordening. Daarbij wordt als uitgangspunt gehanteerd dat in geval van onttrekking van woonruimte aan de woonbestemming ten behoeve van hennepteelt altijd sprake is van bedrijfsmatige exploitatie. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de hoogte van de boete gematigd zou moeten worden, is verweerder niet gebleken.

3.
Eiseres betoogt dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt en, indien dat wel zo zou zijn, de overtreding haar niet kan worden verweten. Daartoe voert eiseres aan dat zij geen professionele verhuurder is van wie mag worden verwacht dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik van zijn woning. Eiseres heeft haar woning uit noodzaak verhuurd. Er waren geen aanwijzingen dat de woning als hennepkwekerij werd gebruikt. Ook de naaste buren hebben nimmer iets vermoed. Eiseres is naïef geweest, maar dit kan haar niet worden tegengeworpen. Tevens betwist eiseres verweerders stelling dat er geen sprake was van een sluitende administratie, nu de maandelijkse huur tijdig en volledig aan haar werd voldaan. Eiseres is van mening dat zij niet de eindverantwoordelijkheid draagt voor wat er in haar woning heeft plaatsgevonden en acht het onredelijk dat zij de financiële gevolgen moet dragen, ook omdat zij niet degene is geweest die de woning ten behoeve van de hennepkwekerij heeft onttrokken en zij daarvan geen (financieel) voordeel heeft genoten. Tot slot stelt eiseres dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat de boete te hoog is vastgesteld. Daarbij komt dat haar draagkracht het niet toelaat om het bedrag van € 4.000,- te voldoen en dat de hoogte van de boete niet in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.

4. Op grond van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.

Op grond van artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet - voor zover hier van belang - kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid, en zijn burgemeester en wethouders bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Het tweede lid, aanhef en onder c, houdt ten aanzien van de overtreding van artikel 30, eerste lid, in dat de bestuurlijke boete niet hoger kan zijn dan € 18 500,-.
Op grond van het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.

5. Op grond van artikel 16b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestings-verordening Stadsregio Rotterdam 2006 (de Verordening) is het verboden om zonder een onttrekkingsvergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder onttrekking geschikt is.

Artikel 26 van de Verordening luidt als volgt.

“1. Het college van burgemeester en wethouders kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.

2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt overeenkomstig het bepaalde in bijlage 2 bepaald.”

Op grond van tabel 1 van artikel 1 van Bijlage 2 bij de Verordening bedraagt een boete bij het onvergund samenvoegen of onttrekken van woonruimte vanuit een bedrijfsmatige exploitatie bij een eerste overtreding € 4.000,-.

Het door de gemeente Rotterdam ter zake van de Huisvestingswet gevoerde beleid is neergelegd in de ‘Beleidsnotitie Bestuurlijke boete Huisvestingswet Rotterdam 2013’, in werking getreden op 18 april 2013.

6.
Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

Het derde lid bepaalt dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

7. De rechtbank overweegt allereerst dat, nu van de driekamerwoning van eiseres twee slaapkamers en de badkamer in gebruik waren ten behoeve van hennepteelt, die woonruimte voor een zodanig gedeelte aan de bestemming tot bewoning was onttrokken, dat daardoor sprake was van overtreding van het verbod van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 16b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening.

8. Ter beoordeling staat vervolgens of eiseres als eigenaar van de woning als overtreder van voormelde bepalingen is aan te merken. Verweerder heeft eiseres de overtreding verweten in haar hoedanigheid als verhuurder. Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) - onder meer de uitspraak van 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8999 - is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en dus als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7996) van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.

9. Als verhuurder lag het op de weg van eiseres om in zekere mate concreet toezicht te houden op het gebruik van de woning. Eiseres heeft niet aan haar zorgplicht ter zake voldaan. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiseres geen deugdelijke administratie heeft bijgehouden, dat de tenaamstelling in de huurovereenkomst (M. Joseph) niet overeenkomt met de gegevens op de (onduidelijke) kopie van het legitimatiebewijs van de huurder (Joseph M. Deumes), en dat er geen bewijzen van betalingen van de huur via een bankrekeningnummer en inkomensbewijzen (loonstrookje of jaaropgave) van de huurder zijn. Deze omstandigheden hebben ertoe geleid dat verweerder de huurder niet heeft kunnen traceren. Daarnaast heeft eiseres geen enkele controle in de woning uitgevoerd, terwijl dat wel van haar mocht worden verwacht. Eiseres heeft hierover verklaard dat zij een maal per twee weken telefonisch contact met de huurder had en dat zij een keer per week haar post bij de woning ging ophalen. Zij is bij het ophalen van de post en het ontvangen van de huur nooit de woning binnen geweest. Eiseres keek alleen even door het raam en ging vervolgens weer weg. Door geen toezicht te houden op het gebruik van de woning is eiseres tekortgeschoten in hetgeen redelijkerwijs van haar kon en mocht worden gevergd. Hieruit volgt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet wist of niet kon weten dat de woning als hennepkwekerij werd gebruikt en zij als overtreder kan worden aangemerkt.

10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank tevens van oordeel dat eiseres ter zake van de overtreding een verwijt kan worden gemaakt. De omstandigheid dat eiseres zelf geen (financieel) voordeel van de hennepkwekerij heeft genoten en het feit dat de strafzaak is geseponeerd, maken niet dat zij niet als overtreder van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 16b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening kan worden aangemerkt en doen niet aan de verwijtbaarheid af. Verweerder was dan ook bevoegd eiseres een boete op te leggen.

11. Wat betreft de hoogte van de opgelegde boete, geldt dat verweerder allereerst is gebonden aan het in artikel 85a, tweede lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet opgenomen maximum van € 18.500,-. Verweerder dient zich daarbij te houden aan de krachtens artikel 85a, derde lid, van de Huisvestingswet in de Verordening opgenomen bedragen. De door verweerder gekozen systematiek bij het vaststellen van de hoogte van de boete, waarin bij herhaling van de overtreding zwaarder wordt gestraft en overtredingen bij bedrijfsmatige exploitatie zwaarder worden beboet dan wanneer de exploitatie niet bedrijfsmatig plaatsvindt, acht de rechtbank niet onredelijk. Er is geen reden om de in de Verordening geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu onrechtmatige bewoning, waaronder begrepen onrechtmatig gebruik van een woning, een negatieve invloed kan hebben op de leefbaarheid in wijken. Daarnaast beoogt de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect te hebben. Bijlage 2 bij de Verordening is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen.

12. De evenredigheid komt in de Verordening onder meer tot uitdrukking in de hoogte van de op te leggen boete bij overtredingen die bedrijfsmatige dan wel niet-bedrijfsmatige exploitatie van de woonruimte betreffen. In de Beleidsnotitie Bestuurlijke boete Huisvestingswet Rotterdam 2013 is ter verduidelijking van het begrip ‘bedrijfsmatige exploitatie’ in bijlage 2 bij de Verordening het volgende opgenomen:
“Overtredingen die vanuit een bedrijfsmatige exploitatie worden begaan, worden zwaarder beboet. Indien de overtreder aantoonbaar vier of meer woonruimten verhuurt, wordt aangenomen dat sprake is van bedrijfsmatige exploitatie. Bij woonruimteonttrekking ten behoeve van een hennepkwekerij is altijd sprake van bedrijfsmatige exploitatie.”

13. Verweerder is bij het vaststellen van de hoogte van de boete uitgegaan van de boetebedragen in tabel 1 van artikel 1 van Bijlage 2, waarbij eiseres is aangemerkt als handelend vanuit een bedrijfsmatige exploitatie en ervan uit is gegaan dat sprake is van een eerste overtreding.

14. Uit het systeem van de Verordening en de daarbij behorende Beleidsnotitie volgt dat de conclusie dat een woonruimte bedrijfsmatig is onttrokken enerzijds wordt gebaseerd op het aantal woonruimten dat de overtreder verhuurt (vier of meer) en anderzijds op de aard van de overtreding zelf, namelijk het gebruik als hennepkwekerij. Blijkens verweerders Beleidsnotitie wordt onttrekking van woonruimte ten behoeve van het gebruik als hennepkwekerij altijd als bedrijfsmatige overtreding aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank brengt een redelijke uitleg van dit uitgangspunt mee, dat een particuliere verhuurder wiens woning ten behoeve van een hennepkwekerij is onttrokken, maar die geen daadwerkelijke betrokkenheid bij de hennepkwekerij wordt verweten, niet als bedrijfsmatige overtreder kan worden aangemerkt. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288.

15. Verweerder heeft eiseres het overtreden van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 16b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening verweten in haar hoedanigheid als particulier (niet bedrijfsmatig verhurend) verhuurder. Nu verweerder eiseres niet daadwerkelijke betrokkenheid bij de hennepkwekerij verwijt, is bij het opleggen van de boete ten onrechte van het hoge boetebedrag van € 4.000,- uitgegaan in plaats van het lagere boetebedrag van € 2.000,-.

16.
In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb die aanleiding zouden kunnen geven om van oplegging van de boete af te zien of de boete te matigen. De stelling van eiseres dat haar draagkracht het niet toelaat om de boete te voldoen brengt niet met zich dat in dit geval de boete onevenredig moet worden geacht. In dit verband overweegt de rechtbank dat inmiddels een betalingsregeling is getroffen en dat, indien door middel van beslaglegging tot invordering zou worden overgegaan, verweerder zich moet beperken tot de zogenaamde beslagvrije voet. Een en ander moet garanderen dat eiseres over een zeker bestaansminimum blijft beschikken en biedt aldus voldoende bescherming.

17.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb stelt de rechtbank de hoogte van de boete, gelet op hetgeen hierboven is overwogen, vast op € 2.000,- .

18. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 165,- vergoedt.

19. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete;

- bepaalt dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 2.000,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 165,-
vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,-, te betalen aan
eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. D. Brugman, voorzitter, mr. J.D.M. Nouwen en
mr. C.F.J. de Jongh, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Joseph, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2015.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.