Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 14/1450 en ROT 14/1451
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2014 in de zaken tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. G. Boukich en mr. K. Baoutou.
Procesverloop
Bij besluiten van 9 januari 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het uitblijven van beslissingen op zijn bezwaren tegen de besluiten van 3 juni 2013 en 1 juli 2013 (de primaire besluiten) niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2014. Eiser is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Bij het primaire besluit van 3 juni 2013 is aan [belanghebbende 1] ontheffing verleend van de openings- en sluitingstijden van[bedrijf belanghebbende 1] voor de periode van 9 juli tot en met 11 augustus 2013.
1.2
Bij het primaire besluit van 1 juli 2013 is aan [belanghebbende 2] ontheffing verleend van de openings- en sluitingstijden van [bedrjf belanghebbende 2] voor de periode van 9 juli tot en met 7 augustus 2013.
2. Bij brief van 1 augustus 2013 heeft verweerder de beslissing op eisers bezwaren gericht tegen onder meer primair besluit 1 met zes weken verdaagd.
3. Bij formulieren, gedateerd 16 december 2013, heeft eiser verweerder in gebreke gesteld met betrekking tot het uitblijven van de beslissingen op de bezwaren tegen de primaire besluiten.
Per dezelfde datum heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van de beslissingen op bezwaar.
4. Bij besluiten op bezwaar van 7 januari 2014, gericht tegen de primaire besluiten heeft verweerder eiser niet-ontvankelijk verklaard omdat hij geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe is overwogen dat de voorzieningenrechter bij vonnis van 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905, eiser heeft verboden om zich meer dan tien keer per maand met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente te richten. Bij brief van 12 juli 2013 is eiser meegedeeld dat alle brieven boven de tien niet in behandeling worden genomen. Het maximum aantal van tien brieven voor deze maand is bereikt, aldus verweerder. Omdat de bezwaarschriften vallen onder bovenstaand verbod, worden deze op grond van artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Awb niet in behandeling genomen omdat eiser niet heeft voldaan aan de voorwaarden van het vonnis.
6. Eiser stelt zich in beroep - samengevat en zakelijk weergegeven - op het standpunt dat de door hem verzonden correspondentie betrekking heeft op zijn belangen zodat verweerder verplicht is deze in behandeling te nemen. Met het enkel verwijzen naar het vonnis heeft verweerder een onjuiste motivering gegeven in de bestreden besluiten. Verweerder handelt in strijd met de Awb door de bezwaarschriften niet te behandelen en hem niet te horen. Eiser meent ontvankelijk te zijn in zijn bezwaar nu niet binnen de termijn op zijn bezwaarschriften is gereageerd en aan hem hiervoor ook dwangsommen zijn toegekend.
7.1
In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Artikel 4:17 van Pro de Awb luidt als volgt:
“1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
4. Indien de aanvraag elektronisch kon worden gedaan, is artikel 4:3a van overeenkomstige toepassing op de ingebrekestelling.
5. Beroep tegen het niet tijdig geven van de beschikking schort de dwangsom niet op.
6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:
a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
b. de aanvrager geen belanghebbende is, of
c. de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
7. Indien er meer dan één aanvrager is, is de dwangsom aan ieder van de aanvragers voor een gelijk deel verschuldigd.”
Artikel 6:5 van Pro de Awb luidt als volgt:
“1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;
d. de gronden van het bezwaar of beroep.
2. Bij het beroepschrift wordt zo mogelijk een afschrift van het besluit waarop het geschil betrekking heeft, overgelegd.
3. Indien het bezwaar- of beroepschrift in een vreemde taal is gesteld en een vertaling voor een goede behandeling van het bezwaar of beroep noodzakelijk is, dient de indiener zorg te dragen voor een vertaling.”
Artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Op grond van artikel 7:1, aanhef en onder f, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
7.2
Op grond van artikel 3:13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Het tweede lid bepaalt dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
In het derde lid is bepaald dat uit de aard van een bevoegdheid kan voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Artikel 3:15 van Pro Boek 3 van het BW bepaalt dat de artikelen 11-14 buiten het vermogensrecht toepassing vinden, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
8.1
Verweerder heeft de rechtbank verzocht uit te spreken dat eiser in alle thans aanhangige beroepszaken niet-ontvankelijk wordt verklaard in beroep wegens misbruik
van recht.
Zoals reeds in eerdere uitspraken (zie bijv. de uitspraak van deze rechtbank van
19 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9854) is overwogen gaat de bestuursrechter slechts over tot het rechterlijk oordeel dat sprake is van misbruik van recht in het uitzonderlijke geval waarin een natuurlijk persoon kennelijk onredelijk gebruik maakt van het bestuurs(proces)recht, bijvoorbeeld omdat voor hem evident moet zijn dat het instellen van het rechtsmiddel kansloos is. De aard van de verhouding tussen overheid en burger brengt mee dat niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik van recht. De positie van de overheid is immers een bijzondere. Een burger moet de nodige ruimte worden geboden om tegen besluiten van de overheid op te komen. Een bevoegdheid door een burger kan echter worden misbruikt, onder meer door haar uit te oefenen met geen ander doel dan het overheidsorgaan te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval de burger, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, in redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
8.2
De rechtbank ziet in de onderhavige zaken geen grond om op basis van de veelheid aan beroepsprocedures in samenhang tot eisers uitlatingen in de media de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren wegens misbruik van recht. Verweerder heeft de aanpak met betrekking tot eisers brieven, verzoeken, aanvragen, klachten en bezwaarschriften gebaseerd op het vonnis van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905 (het vonnis). Dit vonnis is door het gerechtshof te Den Haag bekrachtigd bij arrest van 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75 (het arrest). Het vonnis en het arrest bepalen - kort gezegd - dat eiser een dwangsom is verschuldigd ingeval hij zich vaker dan tien keer per maand met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente Dordrecht richt, op straffe van verbeurte van een dwangsom, dit behoudens uitzonderingsgevallen. De bestuursrechter maakt echter een eigen afweging of, en zo ja, wanneer er bij welk soort zaken een individuele toets van de beroepen aangewezen is.
Verweerder heeft een beroep gedaan op de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 12 augustus 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:3558, en van deze rechtbank van
12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241. Door de Afdeling bestuursrechtrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is op 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4135) uitspraak gedaan op het hoger beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank van 12 december 2013. De beoordeling in die zaken leidt de rechtbank evenwel niet tot de conclusie dat in de nu voorliggende zaken sprake is van misbruik van recht. In de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, de eerdere uitspraak van deze rechtbank, en de recente uitspraak van de Afdeling is geconcludeerd dat de handelwijze van de gemachtigde in de daar voorliggende zaken niet gericht was op het verkrijgen van informatie maar op het incasseren van dwangsommen. De specifieke omstandigheden in die gevallen, die de rechtbank en de Afdeling ertoe hebben gebracht in die zaken misbruik van recht aan te nemen, zijn niet één op één vergelijkbaar met de zaken van eiser die nu voorliggen.
8.3
Ter zitting heeft verweerder zijn werkwijze met betrekking tot eisers brieven uiteengezet. Verweerder heeft daarmee echter niet duidelijk gemaakt op welk moment in verweerders werkwijze er een individuele toets plaatsvindt in gevallen waarin verweerder zich op het standpunt stelt dat een brief is ingekomen na de tiende door verweerder in één maand ontvangen brief. Verweerder heeft toegelicht dat indien en voorzover verweerder de elfde en verdere brieven registreert, automatisch een besluit tot buitenbehandelingstelling van een dergelijke brief op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb wordt gegenereerd. De rechtbank maakt daaruit op dat dan in de besluitvormingsprocedure dus geen individuele toets plaatsvindt of de betreffende brief valt onder de op grond van het vonnis toegestane uitzonderingen. Dit geldt evenzeer voor beslissingen op bezwaar die met een automatisch gegenereerd besluit met toepassing van artikel 6:6 van Pro de Awb niet-ontvankelijk zijn verklaard. Dat verweerder niet voorafgaand aan de automatisch gegenereerde besluiten toetst of de betreffende brief valt onder de uitzonderingen zoals deze zijn geformuleerd in het vonnis en bevestigd in het arrest, valt af te leiden uit het gegeven dat verweerder in diverse bij de ter zitting van 10 oktober 2014 behandelde procedures is teruggekomen op het automatisch gegenereerde primaire besluit dan wel de beslissing op eisers bezwaar met als reden dat bij nader inzien eisers brief dan wel bezwaarschrift toch een inhoudelijke behandeling diende te krijgen (en heeft gekregen).
8.4
Belangrijker nog in dit verband acht de rechtbank dat verweerder met zijn handelwijze miskent dat in het vonnis en arrest niet is bepaald dat de door eiser ingediende brieven, aanvragen, verzoeken en/of bezwaarschriften niet door verweerder in behandeling behoeven te worden genomen indien zij het aantal van tien per maand te boven gaan. Er is (slechts) bepaald dat eiser een dwangsom verbeurt voor elke brief die dit maximum te boven gaat én de betreffende brief niet te scharen valt onder de expliciet genoemde uitzonderingen op dat verbod. De rechtbank wijst in dit verband ook naar r.o. 2.3 van het arrest waarin expliciet is overwogen dat de gemeente in het kort geding niet vordert dat ingediende verzoeken niet worden behandeld, maar dat aan het indienen zelf beperkingen worden gesteld omdat dit resultaat op grond van de Awb niet kan worden bewerkstelligd.
De door verweerder thans in een groot aantal zaken gekozen weg van artikel 4:5 en Pro/of 6:6 van de Awb, waar hij gelet op de ter zitting gegeven toelichting kennelijk bedoeld heeft eisers verzoek onderscheidenlijk bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren wegens misbruik van recht en derhalve van overtreding van artikel 3:13 van Pro Boek 3 van het BW, is onjuist omdat de artikelen 4:5 en 6:6 van de Awb niet voor dergelijke gevallen zijn bedoeld.
8.5
Mede op grond van het vorenstaande zal de rechtbank per zaak beoordelen of sprake is van misbruik van (proces)recht.
9. Eiser heeft tegelijk met het indienen van de ingebrekestellingen bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van beslissingen op zijn bezwaren tegen de verleende ontheffingen. Verweerder heeft alsnog beslist op eisers bezwaren tegen de ontheffingen en, omdat deze besluiten niet binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestellingen zijn genomen, verbeurde dwangsommen aan eiser betaald.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder vervolgens de bezwaren van eiser tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaren tegen de verleende ontheffingen niet-ontvankelijk verklaard.
De rechtbank overweegt dat verweerder niet op de betreffende bezwaarschriften had dienen te beslissen maar deze naar de rechtbank had moeten zenden ter behandeling als beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. In het enkele gegeven dat verweerder dat niet heeft gedaan, maar zelf heeft beslist op de bezwaren tegen het uitblijven van beslissingen op bezwaar tegen de verleende ontheffingen, ziet de rechtbank echter geen procesbelang voor eiser. Immers, vernietiging van de bestreden besluiten kan eiser op geen enkele wijze in een meer gunstige positie brengen dan hij nu is. Gelet op de veelheid aan procedures die eiser bij verweerder, de rechtbank en de hoger beroepsinstantie heeft gevoerd en nog steeds voert, mag hij bekend worden verondersteld met het feit dat uitsluitend rechtsmiddelen kunnen aangewend indien daarmee een concreet (proces)belang is gediend. In beide zaken heeft eiser beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten nadat ruim zes weken eerder reeds op zijn bezwaren was beslist. Onder deze omstandigheden is naar het oordeel van de rechtbank met het indienen van de onderhavige beroepen sprake van misbruik van (proces)recht door eiser. De beroepen worden dan ook niet-ontvankelijk verklaard.
10. Verweerder heeft de rechtbank verzocht eiser te veroordelen in de proceskosten. De rechtbank ziet in deze procedure geen aanleiding hiervoor, nu eiser reeds in de uitspraak van heden met de zaaknummers 14/2051 tot en met 14/2063 is veroordeeld in de door verweerder gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. C.A. Schreuder en
mr. J.M.M. Bancken, leden, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.