Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer:ROT 13/7130
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juni 2014 in de zaak tussen
[naam], wonende te Berkel en Rodenrijs, eiseres,
gemachtigde: mr. L.M. Deiman,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder,
gemachtigde: mr. G.J.M. Naber.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2013 (primair besluit I) heeft verweerder het recht op studiefinanciering van eiseres herzien door intrekking van de uitwonendenbeurs vanaf
1 januari 2012 en een bedrag van € 3.066,48 aan te veel ontvangen studiefinanciering omgezet in een schuld.
Bij besluit van 31 mei 2013 (primair besluit II) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.533,24.
Bij besluit van 30 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Desgevraagd heeft verweerder de hoogte van de boete bij brief van 24 maart 2014 nader toegelicht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 april 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft op 1 mei 2014 het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Vervolgens hebben partijen toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting, waarna de rechtbank op 20 mei 2014 het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
1.
Eiseres volgt sinds 1 augustus 2011 de Middenkaderopleiding, BOL NIVEAU 3 of 4, aan de Roc Albeda college. Sinds augustus 2011 heeft eiseres recht op studiefinanciering voor deze opleiding. Eiseres staat met ingang van 21 juni 2011 ingeschreven op het adres [adres 1] (GBA-adres).
2.
Verweerder heeft de uitwonendenbeurs vanaf 1 januari 2012 herzien onder de overweging dat eiseres niet woonde op het door haar opgegeven GBA-adres. Dat blijkt volgens verweerder uit een uitgevoerde controle. Daarbij heeft verweerder verwezen naar een rapportage van Investiga van 5 april 2013. De uitwonendenbeurs wordt omgezet in een thuiswonendenbeurs. Verweerder heeft verder de boete opgelegd onder de overweging dat eiseres niet voldoet aan de eis dat zij feitelijk woont op het adres waaronder zij in de GBA staat ingeschreven. Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze besluiten gehandhaafd.
3.
Eiseres stelt in beroep - kort weergegeven - dat zij van 21 juni 2011 tot februari 2013 wel op het door haar opgegeven GBA-adres heeft gewoond. Ten onrechte wordt de studiefinanciering ter hoogte van € 3.066,48 teruggevorderd. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom met ingang van 1 januari 2012 geen recht bestaat op de uitwonendenbeurs. Ook is de boete ten onrechte opgelegd.
4.
De rechtbank oordeelt als volgt.
5.
In de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) is, voor zover van belang en ten tijde van belang, het volgende bepaald.
Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000 wordt verstaan onder ‘uitwonende studerende’: de studerende die voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5.
Op grond van artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 komt voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens staat ingeschreven, en
b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in
de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens staat of staan ingeschreven.
Op grond van artikel 7.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wsf 2000, voor zover van belang, vindt herziening plaats op grond van het feit dat te veel of te weinig studiefinanciering is toegekend.
Op grond van artikel 7.4, eerste lid, van de Wsf 2000, wordt, indien een herzieningsbeschikking als bedoeld in artikel 7.1, eerste en tweede lid, of een beslissing op bezwaar daartoe aanleiding geeft, het bedrag van de basisbeurs of aanvullende beurs dat teveel is uitbetaald, door de betrokkene terugbetaald of met hem verrekend.
Op grond van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 kan een bestuurlijke boete worden opgelegd indien de studerende het normbedrag voor een uitwonende studerende toegekend heeft gekregen, maar niet heeft voldaan aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. Het bedrag van de boete bedraagt ten hoogste 50 procent van het bedrag dat van de studerende in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een herziening.
Op grond van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 vindt de herziening plaats met ingang van de dag waarop de studerende zijn laatste adreswijziging heeft doen inschrijven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.
Op grond van artikel 11.5 van de Wsf 2000 kan de minister voor bepaalde gevallen de wet buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang dat deze wet beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard (de hardheidsclausule).
6.
De rechtbank stelt voorop dat de herziening van de toegekende studiefinanciering naar de norm voor een thuiswonende studerende een voor eiseres belastend besluit betreft. Het is in dat geval aan het bestuursorgaan om de nodige kennis omtrent de relevante feiten te vergaren. De bewijslast met betrekking tot de stelling dat eiseres niet woonachtig is op het GBA-adres waarop zij staat ingeschreven rust in eerste instantie op verweerder en niet op eiseres.
7.
In opdracht van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) is op 25 maart 2013, 2 april 2013 en 4 april 2013 onderzoek verricht naar het feitelijke woonadres van eiseres. Dit onderzoek is verricht door X. van Lummel en J. Basters, controleurs van Investiga. Op het GBA-adres van eiseres werd op voornoemde data op aanbellen van de controleurs niet gereageerd. Op 4 april 2013 hebben de controleurs aangebeld op het adres [adres 2] en gesproken met degene die toen open deed. Deze verklaarde dat hij twee jaar op het adres [adres 2] woont en dat op het adres [adres 1] alleen een Marokkaanse man woont. Vervolgens hebben de controleurs aangebeld op het adres [adres 3]. Degene die daar open deed verklaarde dat op [adres 1] een Marokkaanse of Turkse man woont en dat er geen andere personen wonen.
8.
Aansluitend hebben de controleurs op 4 april 2013 een huisbezoek afgelegd op het adres [adres 4]. Daar wonen volgens de opgave in de GBA, de ouders van eiseres. Hun onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een rapportage van 5 april 2013. In deze rapportage staan de volgende gegevens.
8.1.
Nadat de controleurs hadden aangebeld bij het ouderlijk adres werd de deur geopend door een vrouw die Fahima Aba Hassan bleek te zijn. Zij sprak slecht Nederlands. Hierna verscheen eiseres. Eiseres ([voornaam eiseres]) vertaalde de reden van het bezoek van de controleurs waarna de moeder de controleurs toestemming gaf om de woning binnen te treden. Tevens tekende zij een verklaring toestemming huisbezoek. Met toestemming van haar moeder toonde eiseres de slaapkamers van de woning. Op de eerste verdieping troffen de controleurs drie slaapkamers aan. Op de zolderkamer was een open ruimte waar vier eenpersoonsbedden stonden en een matras op de grond lag. Verder werden een boekenkast, een kledingkast en een bureau aangetroffen. In de kledingkast zagen de controleurs dameskleding. [voornaam eiseres] verklaarde dat er kleding van haar tussen kleding van haar zussen hing. Verder werden op het bureau enkele studieboeken en poststukken aangetroffen waar de naam [naam] op stond. Nadat de controleurs eiseres hadden geconfronteerd met hun bevindingen en haar hadden meegedeeld dat zij niet tot antwoorden verplicht was, vroeg eiseres wat er gebeurde als zij zou bekennen en zei eiseres dat dit een verlies-verlies situatie was. Hierna verklaarde eiseres dat zij sinds februari 2013 niet meer op het adres [adres 1] woont maar bij haar ouders op het adres [adres 4]. Eiseres verklaarde dat zij op de zolderkamer slaapt en dat al haar kleding op het adres van haar ouders lag.
9.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres ten tijde van het huisbezoek niet woonde op het adres waaronder zij in de GBA stond ingeschreven. Eiseres betoogt echter dat zij van juli 2011 tot en met januari 2013 wel degelijk heeft gewoond op dit GBA-adres en dat het daarom onjuist is om al per 1 januari 2012 de uitwonendenbeurs om te zetten in een thuiswonendenbeurs.
9.1.
In het geval een uitwonendenbeurs wordt herzien omdat de betrokkene niet op het opgegeven uitwonende adres (GBA-adres) woont, vindt, op grond van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, de herziening van de uitwonendenbeurs plaats met ingang van de dag waarop de studerende zijn laatste adreswijziging heeft doen inschrijven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. Op grond van het lex certa beginsel geldt dit wettelijk uitgangspunt slechts met ingang van de datum van de invoering van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, dus per 1 januari 2012. Als de betrokkene meent dat hij of zij voorafgaande aan de geconstateerde overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 feitelijk wél woonde op het GBA-adres, dient deze daarvoor het bewijs te leveren. Dit bewijs zal zodanig moeten zijn dat op grond daarvan onomstotelijk wordt aangetoond dat het wettelijk vermoeden van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 onjuist is. Als de betrokkene hierin slaagt dan levert onverkorte toepassing van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 een onbillijkheid van overwegende aard op en ligt het op de weg van verweerder om onder toepassing van de hardheidsclausule af te wijken van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 en slechts over die periode de uitwonendenbeurs te herzien waarvoor het wettelijk vermoeden van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 wel geldt (zie de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep – CRvB – van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1146 en van 7 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1626).
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres er niet in geslaagd het verlangde bewijs te leveren dat zij in (een deel van) de periode van 1 januari 2012 tot en met januari 2013 wel voldeed aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 opgenomen voorwaarde dat zij woonde op het GBA-adres waaronder zij stond ingeschreven. Het enkele feit dat poststukken naar het adres [adres 1] werden gestuurd, levert geen bewijs op dat eiseres daar feitelijk woonde. De stelling van eiseres dat zij laks is geweest haar GBA-adres na haar verhuizing in februari 2013 te wijzigen, biedt ook geen bewijs voor feitelijk wonen op het GBA-adres. De verklaring van de bovenbuurvrouw (van [adres 5]) is te weinig specifiek om als onomstotelijk bewijs te dienen, en bovendien niet gedateerd. Dit geldt ook voor de verklaring van [naam getuige] dat zij wel eens bij [voornaam eiseres] is geweest op het adres [adres 1] toen [voornaam eiseres] daar net was ingetrokken. Dat het eiseres niet is gelukt om (andere) schriftelijke verklaringen van buren van [adres 1] te verkrijgen, komt voor haar rekening en risico. De rechtbank concludeert dat verweerder, gelet op het feit dat eiseres ten tijde van het huisbezoek op 4 april 2013 niet woonde op het adres waaronder zij in de GBA stond ingeschreven en het bewijsvermoeden van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, terecht de uitwonendenbeurs van eiseres met ingang van 1 januari 2012 heeft herzien.
10.
Nu tussen partijen niet in geschil is dat eiseres ten tijde van het huisbezoek niet woonde op het adres waaronder zij in de GBA stond ingeschreven, was verweerder in beginsel bevoegd op grond van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 een boete op te leggen vanwege overtreding van een verplichting van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Niet gebleken is dat deze overtreding niet aan eiseres kan worden verweten, zodat artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet aan gebruikmaking van de boetebevoegdheid in de weg staat.
11.
Eiseres betoogt dat de opgelegde boete te hoog is.
11.1.
In het bestreden besluit is overwogen dat de hoogte van de boete in overeenstemming is met de ernst van de gedraging. Verweerder is niet gebleken dat de overtreding niet of niet geheel is te verwijten. Evenmin is gebleken dat er sprake is van andere feiten en omstandigheden op grond waarvan de hoogte van de boete moet worden verlaagd of van het opleggen van een boete moet worden afgezien. Verweerder heeft bij brief van 18 maart 2014 desgevraagd toegelicht dat de hoogte van de boete in overeenstemming is met de ernst van de overtreding, en conform het door verweerder ingenomen standpunt bij de parlementaire behandeling van de desbetreffende boetebepaling.
11.2.
In de uitspraak van 2 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1090) heeft de CRvB overwogen dat het opleggen van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid betreft. Het gaat om een punitieve sanctie. De rechter toetst in volle omvang of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De CRvB heeft in deze uitspraak verder overwogen dat het uitgangspunt van verweerder aanvaardbaar is dat in beginsel een boete wordt opgelegd van 50% van het bedrag dat na de herziening van de betrokkene wordt teruggevorderd, tenzij blijkt van een verminderde verwijtbaarheid als gevolg van bijzondere, verzachtende, omstandigheden.
11.3.
De rechtbank begrijpt de toelichting van verweerder in de brief van 18 maart 2014 aldus dat hij, in navolging van hetgeen in de Tweede Kamer aan de orde is geweest over de ernst van misbruik van de uitwonendenbeurs (vergelijk de in de Tweede Kamer aangenomen motie van 9 februari 2010, TK 2009-2010, 24724, nr. 90), als uitgangspunt hanteert dat misbruik van de uitwonendenbeurs een ernstige overtreding is. Daarom dient bij een eerste overtreding de boete in beginsel 50% te zijn van het bedrag waarmee de beurs wordt herzien. In uitzonderlijke gevallen kan daarvan worden afgeweken, indien er bijvoorbeeld gebleken is van een verminderde verwijtbaarheid of bij bijzondere omstandigheden (zie de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het treffen van diverse maatregelen ter bestrijding van het ten onrechte ontvangen van de uitwonendenbeurs, TK 2010-2011, 32770, nr. 3, paragraaf 3.3.2). In navolging van de CRvB is de rechtbank van oordeel dat deze bestendige gedragslijn bij het opleggen van boetes op grond van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000, aanvaardbaar is. Verweerder stemt op deze wijze de boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, en houdt daarbij kennelijk zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd (artikel 5:46, tweede lid, van de Awb). Met een boete van 50% wordt het in artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 genoemde maximum bedrag van een op dat artikel rustende boete niet overschreden.
11.4.
Verweerder heeft het uitgangspunt dat bij toepassing van artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 een boete wordt opgelegd van 50% van het bedrag waarmee de beurs wordt herzien, ook in het geval van eiseres toegepast. Uitgaande van de aanvaardbaarheid van dit uitgangspunt, is dit percentage in beginsel passend. De rechtbank dient echter wel te beoordelen of eiseres omstandigheden aanvoert die ertoe leiden dat de overtreding haar minder zou kunnen worden verweten, of dat er bijzondere omstandigheden zijn die ertoe nopen een lagere boete op te leggen.
11.5.
Eiseres heeft zelf aangegeven dat zij laks is geweest met het doorgeven van de wijziging van haar GBA-adres. Dit kan haar ten volle worden verweten. Van verminderde verwijtbaarheid is dus geen sprake.
11.6.
De rechtbank overweegt verder dat de hoogte van de boete is geënt op het bedrag waarmee de beurs van eiseres is herzien. Dit herzieningsbedrag wordt bepaald door de lengte van de periode waarover de beurs wordt herzien. Deze periode wordt aan de hand van een wettelijke fictie van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 vastgesteld. In r.o. 9.2 is geconcludeerd dat de uitwonendenbeurs van eiseres terecht over de gehele periode vanaf 1 januari 2012 is herzien. Dit ontslaat de rechter echter niet van zijn verplichting om te beoordelen of de boetehoogte gelet op de omstandigheden van het geval een passende sanctie is voor de overtreding (vergelijk een uitspraak van de Hoge Raad van 18 januari 2008, ECLI:NL:HR:2008:BC1962). De wijze waarop de hoogte van het herzieningsbedrag is berekend (met toepassing van wettelijke fictie van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000) en de directe doorwerking daarvan op de hoogte van de boete, is een omstandigheid die daarbij in aanmerking moet worden genomen. Eiseres heeft echter onvoldoende aangevoerd om de hoogte van de boete als niet passend te beschouwen. In het geval van eiseres is de periode waarover de beurs wordt herzien niet zodanig lang dat dit op zichzelf aanleiding zou moeten zijn de boete te matigen.
12.
Het bestreden besluit kan in stand blijven en het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
13.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. M.L.G. de Vette en mr. A. van Gijzen, leden, in aanwezigheid van B. Simi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2014.
De griffier De rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.