Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 11 / 841 en AWB 11 / 822
Uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2011 in de zaken tussen
[eisers 1], te Weert,
[eisers 2], te Weert,
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
eisers,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Weert, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende], te Weert
(gemachtigde: mr. G.H.J. Heutink).
Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2011 heeft verweerder aan [belanghebbende] (verder: [belanghebbende]) een tijdelijke ontheffing ex artikel 3.22 van de Wet ruimtelijke ordering (Wro) verleend.
Eisers hebben tegen het dit besluit beroepen ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2011. Eisers zijn ter zitting verschenen. Eisers [eisers 2] zijn bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.J.J. Aerts, mr. A.C. de Winter en mr. W.D.W. van Aken. [belanghebbende] heeft zich laten vertegenwoordigen door
[naam vertegenwoordiger belanghebbend] en mr. G.H.J. Heutink.
De beroepen van eisers zijn gevoegd behandeld met de beroepen met zaaknummers
AWB 10 / 441 en AWB 10 / 445. Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst. In de gedingen met zaaknummers AWB 10 / 441 en AWB 10 / 445 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. Aan [belanghebbende] is op 25 november 2003 bouwvergunning (met binnenplanse vrijstelling ten behoeve van afwijking van de goot- en bebouwingshoogte) verleend voor het oprichten van een bedrijfsruimte voor de verwerking van eieren afkomstig van de op het perceel Koenderstraat 9 te Weert aanwezige legkippenhouderij van [belanghebbende] en, volgens opgave van [belanghebbende], incidenteel van andere bedrijven.
1.1. Bij een onderzoek in de periode van 29 februari 2008 tot en met 21 maart 2008, heeft verweerder geconstateerd dat op het bedrijf van [belanghebbende] gemiddeld 8,4 miljoen eieren per week zijn verwerkt die niet op het bedrijf zelf zijn geproduceerd, maar afkomstig zijn van derden. De productie en verwerking van op het bedrijf zelf geproduceerde eieren bedraagt 921.956 eieren per week. De verwerking van eieren van derden -eieren die dus niet op het bedrijf van [belanghebbende] zelf zijn geproduceerd- in deze omvang is volgens verweerder in strijd met artikel 7.1.1. van het vigerende bestemmingsplan “Artikel 30 WRO Pro Buitengebied 1998”. Ingevolge dit artikel is het desbetreffende perceel van [belanghebbende] bestemd voor agrarische bedrijfsdoeleinden en zijn niet agrarische (neven)activiteiten niet toegestaan. Bij besluit van 3 juli 2008 heeft verweerder aan [belanghebbende] een last onder dwangsom opgelegd om dit met het bestemmingsplan strijdige gebruik te beëindigen en beëindigd te houden.
1.2. Op 19 december 2008 heeft [belanghebbende] op grond van artikel 3.10 van de Wro ontheffing verzocht van artikel 7.1.1. van het vigerende bestemmingsplan. De begunstigingstermijn van de bij besluit van 3 juli 2008 opgelegde last onder dwangsom is in afwachting van de besluitvorming omtrent dit verzoek opgeschort. Bij besluit van
30 juli 2009 heeft verweerder het verzoek om ontheffing afgewezen.
1.3. Bij besluiten van 2 maart 2010 heeft verweerder de bezwaren van [belanghebbende] tegen de besluiten van 3 juli 2008 en 30 juli 2009 ongegrond verklaard. Wel is de begunstigingstermijn gewijzigd en opgeschort tot 30 weken na dagtekening van het besluit van 2 maart 2010. Tegen deze besluiten heeft [belanghebbende] beroep ingesteld. De beroepsprocedures betreffen de zaaknummers AWB 10 /441 (last onder dwangsom) en AWB 10 / 445 (weigering ontheffing ex 3.10 van de Wro).
1.4. De begunstigingstermijn van het dwangsombesluit is bij besluiten van
1 oktober 2010, 12 november 2010, 15 februari 2011 en 21 april 2011 telkens opgeschort, uiteindelijk tot 25 mei 2011.
2. [belanghebbende] heeft in het kader van overleg met verweerder kenbaar gemaakt dat zij gaat samenwerken met het bedrijf Egg Products Ospel (EPO) en dat zij de verwerking van eieren van derden wil verplaatsen naar de locatie van EPO aan de Gebbelsweg 9 te Ospel. Tot de verplaatsing daadwerkelijk gerealiseerd kan worden, wil [belanghebbende] de bedrijfsactiviteiten op de locatie aan de Koenderstraat te Weert voortzetten om de continuïteit van het bedrijf te waarborgen. Op 21 mei 2010 heeft [belanghebbende] een voorwaardelijke aanvraag gedaan voor een tijdelijke ontheffing ex artikel 3.22 van de Wro voor het gebruik van de gebouwen en gronden aan de Koenderstraat 9 te Weert voor de verwerking van eieren (van derden). Het betreft een voorwaardelijke aanvraag, omdat [belanghebbende] primair van mening is dat er geen sprake is van handelen in strijd met het bestemmingsplan en subsidiair dat verweerder op grond van de op 21 juli 2009 door verweerder vastgestelde beleidsregeling “Omschakeling naar en nieuwvestiging van agrarisch gerelateerde bedrijven” ontheffing ex artikel 3.10 van de Wro (al dan niet in tijd beperkt) had moeten verlenen.
3. Op 16 februari 2011 heeft verweerder het voornemen tot het verlenen van de door [belanghebbende] gevraagde tijdelijke ontheffing ex artikel 3.22 van de Wro bekend gemaakt. Naar aanleiding van het daartoe gepubliceerde ontwerpbesluit hebben eisers hun zienswijzen naar voren gebracht. Bij wijze van zienswijze heeft [belanghebbende] hierop (summier) gereageerd.
4. Bij besluit van 20 mei 2011 heeft verweerder op grond van artikel 3.22 van de Wro tijdelijk ontheffing van artikel 7.1.1. van het Bestemmingsplan “Artikel 30 WRO Pro Buitengebied 1998” verleend. De ontheffing houdt in en is beperkt tot de toestemming voor [belanghebbende] om op het perceel Koenderstraat 9 te Weert binnen de bedrijfsbebouwing die op dit perceel aanwezig is ten tijde van dit besluit, eieren te verwerken van pluimvee dat niet op het perceel aan de Koenderstraat 9 te Weert wordt gehouden. De ontheffing is verleend voor de termijn van 5 jaar, ingaande 21 maart 2008 en duurt voort tot 21 maart 2013.
5. Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld. Eisers hebben daarbij aangevoerd dat bij het verlenen van de tijdelijke ontheffing geen rekening is gehouden met de belangen van de omwonenden. Ook zijn zij van mening dat, indien toch een tijdelijke ontheffing wordt verleend, de ingangsdatum 17 juni 2005 dient te zijn, omdat toen al bekend was dat er in strijd met het bestemmingsplan werd gehandeld.
6. De rechtbank dient aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
7. Op het perceel van [belanghebbende] gelegen aan de Koenderstaat 9 te Weert is het bestemmingsplan “Artikel 30 WRO Pro Buitengebied 1998” (vastgesteld op 13 september 2001 en in werking getreden op 13 juni 2002) van toepassing. Het perceel heeft daarin de bestemming “Agrarisch bouwblok”, zonder de aanduiding dat een niet agrarische nevenactiviteit is toegestaan. In artikel 7.1.1. van het bestemmingsplan is onder meer het volgende bepaald: “De als “Agrarisch bouwblok” op kaart 1: bestemmingen aangewezen gronden zijn bestemd voor agrarische bedrijfsdoeleinden. Voor zover de agrarische bouwblokken zijn voorzien van een aanduiding dat een niet agrarische nevenactiviteit is toegestaan, mag de vermelde nevenactiviteit op het betreffende agrarische bouwblok worden uitgeoefend”.
7.1. Op grond van artikel 1 van Pro het bestemmingsplan wordt onder agrarisch bedrijf, voor zover hier van belang, verstaan een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van dieren en dierlijke producten.
7.2. De op 25 november 2003 verleende bouwvergunning (met vrijstelling) is in hoger beroep door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) in stand gelaten. De Afdeling heeft daarbij in haar uitspraak van 21 september 2005 (LJN: AU2967) geoordeeld dat, ervan uitgaande dat niet meer dan 10% van de te verwerken eieren afkomstig is van derden (zoals destijds door [belanghebbende] aangegeven), de verwerking van bijgekochte eieren ondergeschikt is aan de eigen productie daarvan. Van strijd met het bestemmingsplan, dat ter plaatse slechts een agrarisch bedrijf toelaat, is in dat geval volgens de Afdeling geen sprake.
7.3. De rechtbank is van oordeel dat de verwerking van door derden aangeleverde eieren in de omvang zoals door verweerder vastgesteld op basis van het onderzoek in de periode van 29 februari 2008 tot en met 21 maart 2008 en door [belanghebbende] niet wezenlijk betwist, niet kan worden aangemerkt als een agrarische activiteit. [belanghebbende] gebruikt hiermee het perceel onmiskenbaar in strijd met artikel 7.1.1. van het bestemmingsplan. Voor de weerlegging van het standpunt van [belanghebbende] dat deze strijdigheid is gelegaliseerd door de verleende bouwvergunning met vrijstelling en de milieuvergunning, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van deze rechtbank van heden in de beroepsprocedures met zaaknummers 10/445 en 10/441.
7.4. Uit het voorgaande volgt dat verweerder bevoegd was om toepassing te geven aan artikel 3.22 van de Wro, dat gelet op het overgangsrecht (artikel 1.2 van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) nog van toepassing is op de besluitvorming naar aanleiding van de aanvraag van [belanghebbende] op 21 mei 2010.
8. Ingevolge artikel 3.22, eerste lid, van de Wro kunnen burgemeester en wethouders met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing verlenen van een bestemmingsplan. De termijn kan ten hoogste vijf jaar belopen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. In het derde lid is bepaald dat na het verstrijken van de in het eerste lid genoemde termijn degene aan wie de ontheffing is verleend of zijn rechtsopvolger onder algemene titel verplicht is de met het bestemmings-plan strijdige situatie te zijner keuze hetzij in de oorspronkelijke toestand te herstellen hetzij met het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen.
8.1. Eisers hebben zich in hun zienswijze en in beroep op het standpunt gesteld dat de vijfjarentermijn als bedoeld in artikel 3.22 van de Wro is aangevangen op 17 juni 2005 (gespreksverslag), althans op 3 oktober 2007 (accountantsrapport). Immers, volgens eisers gebruikte [belanghebbende] het perceel toen al in strijd met het bestemmingsplan. Daarnaast hebben eisers aangegeven dat, indien er al sprake zou kunnen zijn van een tijdelijke ontheffing, deze zou moeten worden ingetrokken wanneer zou blijken dat de verplaatsing naar Ospel niet tijdig kan worden gerealiseerd. Ook willen eisers dat er aan overschrijding van de termijn een forse dwangsom wordt gekoppeld, zodat de termijn niet (nogmaals) kan worden opgerekt.
8.2. Hetgeen eisers hebben aangevoerd geeft de rechtbank aanleiding om te overwegen dat de in artikel 3.22 Wro bedoelde vijfjarentermijn aanvangt op de datum waarop het met het bestemmingsplan strijdige gebruik een aanvang neemt (LJN: BO1185). Uit het dossier komt naar voren dat zowel bij eisers als bij verweerder al jaren lang twijfel bestaat over de omvang van de verwerking van eieren van derden en daarmee over de vraag of het perceel gebruikt wordt in strijd met het bestemmingsplan. Door verweerder is sinds mei 2006 onder meer naar aanleiding van aanhoudende meldingen van omwonenden, meerdere malen aan [belanghebbende] gevraagd duidelijkheid te verschaffen omtrent de daadwerkelijk omvang van alle bedrijfsactiviteiten. De door [belanghebbende] verstrekte gegevens hebben de twijfel bij verweerder nooit weggenomen, waardoor verweerder zich uiteindelijk genoodzaakt heeft gezien om zelf te gaan controleren. Verweerder heeft als ingangsdatum van de vijfjarentermijn gekozen voor het moment dat, na afronding van zijn eigen onderzoek, op 21 maart 2008 is vastgesteld wat de daadwerkelijke omvang van de verwerking van eieren van derden is. Uit dat onderzoek is gebleken dat de verwerking van eieren van derden ongeveer 90% van het totaal bedroeg. [belanghebbende] heeft nadien uitdrukkelijk afstand genomen van zijn eerdere opgave van februari 2007. Dit alles duidt erop dat reeds eerder dan op
21 maart 2008 sprake was van strijd met het bestemmingsplan. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Het betoog van eisers slaagt derhalve. De rechtbank laat thans in het midden welke datum als ingangsdatum zou moeten gelden. Op grond van onderstaande overwegingen komt de rechtbank namelijk tot het oordeel dat, ook indien wordt uitgegaan van een termijn tot 21 maart 2013, onvoldoende aannemelijk is dat op dat moment geen behoefte meer bestaat aan het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan.
8.3. De rechtbank overweegt op grond van de wetsgeschiedenis (Memorie van Toelichting, TK 2002-2003, 28 916, nr. 3, p. 103-104) en vaste jurisprudentie (zie onder andere LJN BL7719 en BL7724), dat een tijdelijke ontheffing ex artikel 3.22 van de Wro kan worden verleend indien tijdelijk behoefte bestaat aan de voorziening waarvoor de ontheffing wordt verleend. Dit betekent dat op grond van concrete, objectieve gegevens aannemelijk moet zijn dat na het verstrijken van de te stellen termijn er geen behoefte meer bestaat aan de voorziening die niet in het bestemmingsplan past. Uit hetgeen eisers in hun zienswijze en in beroep hebben aangevoerd, blijkt dat zij betwijfelen of [belanghebbende] de voorgestane verplaatsing volledig zal hebben gerealiseerd bij afloop van de vijfjarentermijn en daarmee de strijdige situatie zal zijn beëindigd. De rechtbank dient derhalve te beoordelen of verweerder bij het bestreden besluit ervan heeft mogen uitgaan dat aannemelijk is dat er vanaf 21 maart 2013 aan de Koenderstraat te Weert geen behoefte meer bestaat voor activiteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan.
8.4. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat het op basis van het door [belanghebbende] bij de aanvraag om een tijdelijke ontheffing overgelegde stappenplan aannemelijk is dat de strijd met het bestemmingsplan binnen afzienbare tijd wordt beëindigd door de verplaatsing van de strijdige activiteiten naar een bedrijventerrein in de gemeente Nederweert. De gemeente Nederweert heeft desgevraagd te kennen gegeven dat planologische medewerking zal worden verleend aan de vestiging. Daartoe zijn principebesluiten genomen. Ook is op 5 april 2011 een voor de eerste fase van deze verplaatsing vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit Milieu afgegeven en is door de Kwaliteitscommissie Limburg op 26 januari 2011 positief beslist over een aanvraag voor de benodigde uitbreiding van het bedrijventerrein. Verder heeft verweerder overwogen dat de raad van de gemeente Nederweert naar verwachting in mei 2011 de vereiste structuurschets zal vaststellen, waarna op korte termijn kan worden gestart met een bestemmingsplanherziening en een aanvraag omgevingsvergunning voor bouwwerkzaamheden kan worden ingediend.
8.5. De rechtbank is van oordeel dat voormelde feiten en omstandigheden op zichzelf aannemelijk maken dat [belanghebbende] uiteindelijk de met het bestemmingsplan strijdige activiteiten zal verplaatsen naar de gemeente Nederweert. Daarmee is echter niet aannemelijk gemaakt dat de beoogde verplaatsing bij afloop van de termijn waarvoor de ontheffing kan worden verleend, te weten na 21 maart 2013, kan zijn afgerond. In het door [belanghebbende] bij het verzoek om tijdelijke ontheffing overgelegde stappenplan wordt uiteengezet welke stappen voor verplaatsing nodig zijn en hoeveel tijd daar naar verwachting mee zal zijn gemoeid. Voor de gehele planrealisatie, bouw en ingebruikneming wordt een doorlooptijd van 50 tot 56 maanden gecalculeerd. De beoogde verhuizing kan volgens dit stappenplan uiterlijk voor of in het eerste kwartaal van 2015 een feit zijn.
8.6. Ter zitting is desgevraagd namens [belanghebbende] verklaard dat er bij het opstellen van het stappenplan nog geen sprake was van een fusie met EPO. Door deze fusie zijn er forse stappen genomen en is er nu een andere planning. Het stappenplan gaat volgens [belanghebbende] nog uit van nieuwbouw voor de productie. Door de fusie met EPO is dit niet nodig. De capaciteit van de bestaande fabriek in Ospel wordt uitgebreid, zodat er enkel nog nieuwbouw nodig zal zijn voor opslag. Dit maakt het bouwproces veel eenvoudiger, aldus [belanghebbende].
8.7. De rechtbank overweegt dat, anders dan namens [belanghebbende] ter zitting is verklaard, uit het stappenplan blijkt dat de daarin beschreven stappen zien op een verplaatsing van de met het bestemmingsplan strijdige activiteiten naar de percelen van EPO aan de Gebbelseweg te Ospel, gemeente Nederweert, uitgaande van de realisatie van de (ten tijde van het opstellen van het stappenplan aanstaande) fusie met EPO. Naar het oordeel van de rechtbank is namens [belanghebbende] geen deugdelijke verklaring gegeven voor het door haar ingenomen standpunt dat de voorgestane verplaatsing niettemin voor 21 maart 2013 gerealiseerd kan zijn. De rechtbank overweegt voorts dat in het stappenplan is beschreven dat ervan wordt uitgegaan dat op 1 juli 2010 de start zal zijn van het vergunningtraject en de planherziening, welke 18 tot 24 maanden in beslag zullen nemen. Reeds ten tijde van het ontwerpbesluit van 16 februari 2011 was duidelijk dat de aanname omtrent de stand van dit traject niet juist is. Tijdens het onderzoek ter zitting is voorts gebleken dat het voorontwerp van de planherziening nog in de raadscommissie moet worden besproken en dat nog niet alle nodige onderzoeken zijn afgerond. De rechtbank acht de stelling van [belanghebbende] dat is te verwachten dat na het doorlopen van de voorontwerpfase en ontwerpfase het bestemmingsplan in juni 2012 door de raad zal worden vastgesteld, niet aannemelijk. Voorgaande leidt tot de conclusie dat ten tijde van het bestreden besluit de verwachting van verweerder dat de met het bestemmingplan strijdige activiteiten uiterlijk voor 21 maart 2013 zullen zijn verplaatst naar de gemeente Nederweert, niet gerechtvaardigd was.
8.8. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet aannemelijk is dat na het verstrijken van de termijn waarvoor de tijdelijke ontheffing kan worden verleend geen behoefte meer bestaat aan de voorziening die niet in het bestemmingsplan past. Verweerder had dan ook geen tijdelijke ontheffing van de bepalingen van het bestemmingsplan mogen verlenen. De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb zal de rechtbank de aanvraag om tijdelijke ontheffing afwijzen en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
9. Door [belanghebbende] is aangevoerd dat voor het geval er geen tijdelijke ontheffing volgens artikel 3.22 van de Wro kan worden verleend, zij heeft verzocht om een ontheffing als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro (projectbesluit) voor beperkte duur. Daarover moet verweerder derhalve nog beslissen. De rechtbank overweegt -in deze gedingen ten overvloede- dat verweerder die subsidiaire aanvraag zal moeten toetsen aan de voorwaarden die artikel 3.10 van de Wro stelt, hetgeen een zwaarder beoordelingskader is dan dat van de in deze uitspraak beoordeelde tijdelijke ontheffing. Ter zitting is door verweerder in het kader van de tijdelijke ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 van de Wro uitdrukkelijk verklaard dat de bestaande situatie verre van wenselijk is, maar tijdelijk aanvaardbaar, mits er vanaf 21 maart 2013 een eind komt aan de illegale activiteiten op de Koenderstraat te Weert. Dit aspect zal verweerder bij de beoordeling van de aanvraag om een projectbesluit van tijdelijke duur moeten betrekken.
10. De beroepen zijn gegrond.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers [eisers 2] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,-.
Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen wordt 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op , hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 20 mei 2011, wijst de aanvraag om een tijdelijke ontheffing ex artikel 3.22 van de Wro af en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eisers [eisers 2] begroot op € 874,- (wegens kosten van rechtsbijstand) te betalen aan eisers [eisers 2];
- bepaalt dat verweerder aan eisers [eisers 2] en aan eisers Lelieveld en anderen het door of namens deze betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,00 volledig vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. Th.M. Schelfhout (voorzitter), A.W.P. Letschert en C.M. Nollen, leden, in aanwezigheid van mr. N.F.M. Beurskens-Roelofs, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2011.
w.g. mr. N.F.M. Beurskens-Roelofs,
griffier w.g. mr. Th.M. Schelfhout,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 16 december 2011.
Rechtsmiddel
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.