Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/971
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] (hierna: [eiser] ), eiser
(gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen),
en
de burgemeester van Zwolle (hierna: de burgemeester), verweerder
(gemachtigde: J.J. van Raalte).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek van [eiser] om inzage in de over hem verwerkte persoonsgegevens op grond van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: de AVG) [1] . Het gaat daarbij om (de persoonsgegevens in) een adviesrapport van het Regionaal Informatie en Expertise Centrum van 24 oktober 2024 (hierna: het RIEC-advies). [eiser] is het niet eens met deze afwijzing. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van [eiser] of de afwijzing van het verzoek in stand kan blijven.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de afwijzing van het AVG-verzoek in stand kan blijven. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de burgemeester zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de geheimhoudingsplicht op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet Bibob) ertoe leidt dat de beperking op het recht op inzage noodzakelijk en evenredig is ter waarborging van de rechten en vrijheden van anderen. Daarom heeft de burgemeester een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan deze geheimhoudingsplicht dan aan de belangen van [eiser] bij inzage in (de persoonsgegevens in) het RIEC-advies. [eiser] krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met een besluit van 28 augustus 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (hierna: het college) een verzoek van [eiser] om inzage in de over hem verwerkte persoonsgegevens afgewezen. Met een besluit van 6 februari 2025 (hierna: het bestreden besluit) heeft de burgemeester het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van 28 augustus 2024 ongegrond verklaard en is de burgemeester bij de weigering gebleven.
2.1.
[eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 9 januari 2026 op zitting behandeld. [eiser] en de gemachtigde van de burgemeester waren daarbij aanwezig. De gemachtigde van [eiser] heeft door middel van een beeldverbinding deelgenomen aan de zitting.
Beoordeling door de rechtbank
De relevante feiten en omstandigheden
3. De rechtbank stelt vast dat het volgende tussen partijen niet in geschil is.
3.1.
In juni 2018 heeft het bedrijf van [eiser] [bedrijf] bij de burgemeester een drank- en horecavergunning aangevraagd voor een bestaand horecabedrijf, waarvan de exploitatie kort daarvoor was overgegaan op [bedrijf]. Naar aanleiding daarvan heeft de burgemeester in samenwerking met het RIEC de bij de vergunningaanvraag behorende stukken beoordeeld. In dat kader is het RIEC-advies opgesteld. De burgemeester heeft geconcludeerd dat er twijfel was over de rechtmatigheid van de verkoop van het horecabedrijf en de financiële stromen. Daarom is het Landelijk Bureau Bibob (hierna: het LBB) gevraagd om nader onderzoek te doen. Op 15 januari 2019 heeft het LBB advies uitgebracht (hierna: het Bibob-advies). Het Bibob-advies is in februari 2019 aan [eiser] verstrekt onder geheimhouding.
3.2.
[eiser] heeft de gemeente Zwolle op 27 juni 2024 met een beroep op de AVG verzocht om hem te laten weten of zij zijn persoonsgegevens verwerkt en, zo ja, om welke gegevens het gaat. Ook heeft [eiser] de gemeente vragen gesteld over (onder meer) de manier waarop deze gegevens worden gebruikt. Op 2 juli 2024 heeft [eiser] het verzoek aangevuld. Met het besluit van 28 augustus 2024 heeft het college dit verzoek afgewezen.
3.3.
Met een e-mail van 28 september 2024 heeft [eiser] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 augustus 2024. In een brief van 19 november 2024 heeft het college aan [eiser] meegedeeld dat de beslistermijn wordt verlengd met zes weken. Met een e-mail van 28 december 2024 heeft [eiser] geweigerd om in te stemmen met verdere verlenging van de beslistermijn en heeft hij het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar tegen het besluit van 28 augustus 2024.
3.4.
Met het bestreden besluit heeft de burgemeester het bezwaar tegen het besluit van 28 augustus 2024 ongegrond verklaard en is hij gebleven bij de afwijzing van het AVG-verzoek, onder aanvulling van de motivering. De burgemeester heeft de ingebrekestelling niet-ontvankelijk verklaard en heeft vastgesteld dat geen dwangsom is verschuldigd.
Waarop ziet het AVG-verzoek?
4. De rechtbank stelt vast dat uit door [eiser] in het kader van de bezwaarprocedure verstuurde e-mails van 2 december 2024 en 16 januari 2025 blijkt dat het AVG-verzoek alleen (nog) betrekking heeft op het RIEC-advies. [eiser] heeft dit op de zitting bevestigd. [eiser] heeft aangegeven dat hij bij voorkeur het hele rapport wil ontvangen en dat hij, als dat niet mogelijk is, een overzicht wil ontvangen van zijn in dat rapport verwerkte persoonsgegevens en de manier waarop deze gegevens zijn verwerkt.
Welk bestuursorgaan was bevoegd op het AVG-verzoek te beslissen?
5. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester bevoegd was om te beslissen op het AVG-verzoek. De reden daarvoor is dat de informatie waarom [eiser] heeft verzocht betrekking heeft op een kwestie die valt onder de bevoegdheid van de burgemeester. Dit betekent dat het besluit van 28 augustus 2024 ten onrechte is genomen door het college. De burgemeester heeft het besluit van het college in het bestreden besluit bekrachtigd en voor zijn rekening genomen. Daarmee is het bevoegdheidsgebrek hersteld. [2]
Welke gevolgen heeft het dat de rechtbank de inhoud van het RIEC-advies niet kent?
6. De burgemeester heeft het RIEC-advies aan de rechtbank toegestuurd met een verzoek om geheimhouding. Dit verzoek heeft betrekking op het document waarover het besluit gaat waartegen het beroep is gericht. Daarom heeft de rechtbank met toepassing van artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken gehandeld alsof de bestuursrechter heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. [eiser] heeft de rechtbank – ook nadat dit op de zitting is besproken – geen toestemming gegeven om mede op basis van het RIEC-advies uitspraak te doen. Daarom heeft de rechtbank geen kennis genomen van dit advies. Dit heeft tot gevolg dat de rechtbank niet kan controleren of het klopt wat de burgemeester over dit advies zegt en dat zij in beginsel uitgaat van de juistheid van wat de burgemeester daarover zegt. [3] Ook wordt de rechtbank hierdoor beperkt in haar mogelijkheden om zelf de juistheid van de gronden voor het niet verlenen van inzage in (de persoonsgegevens in) het RIEC-advies inhoudelijk te beoordelen. De gevolgen hiervan komen voor rekening en risico van [eiser] . [4] Verder is de rechtbank van oordeel dat het recht op een eerlijk proces niet is geschonden door de geheimhouding van het RIEC-advies. Het is vaste rechtspraak dat het recht op een eerlijk proces niet in zijn essentie wordt beperkt als betrokkene geen inzage krijgt in een bepaald document. De reden daarvoor is dat de beperkingsmogelijkheid bij toepassing van de regeling van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) met voldoende waarborgen is omkleed. [5] Wat [eiser] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om anders te oordelen.
Kon de inzage in (de persoonsgegevens in) het RIEC-advies worden geweigerd?
7. De burgemeester heeft de inzage in (de persoonsgegevens in) het RIEC-advies in de eerste plaats geweigerd op grond van de weigeringsgrond die is neergelegd in artikel 15, vierde lid, van de AVG en artikel 23, eerste lid, aanhef en onder i, van de AVG, gelezen in combinatie met artikel 41, eerste lid, aanhef en onder i, van de Uitvoeringsregeling AVG (hierna: de UAVG). Daartoe heeft hij aangevoerd dat de geheimhoudingsplicht die voortvloeit uit artikel 28, eerste lid, van de Wet Bibob in de weg staat aan deze inzage. De burgemeester voert aan dat op grond van deze bepaling een ieder die krachtens de Wet Bibob de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, verplicht is tot geheimhouding daarvan, behoudens in deze wet expliciet geregelde uitzonderingsgevallen. De burgemeester stelt dat de informatie-uitwisseling met het RIEC heeft plaatsgevonden in het kader van het Bibob-onderzoek en dat het RIEC-rapport daarom valt onder deze geheimhoudingsplicht. De burgemeester is van mening dat het beperken van het inzagerecht noodzakelijk en evenredig is ter waarborging van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, waarbij onder “anderen” ook de verwerkingsverantwoordelijke valt. De burgemeester heeft het belang van de geheimhouding van de gegevens zwaarder gewogen dat het belang van [eiser] bij inzage in die gegevens.
8. [eiser] is van mening dat de geheimhoudingsplicht van de Wet Bibob geen rechtmatige grondslag biedt voor het weigeren van inzage in de persoonsgegevens. Volgens [eiser] heeft de burgemeester de weigering onvoldoende gemotiveerd.
9. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de inzage in (de persoonsgegevens in) het RIEC-advies heeft kunnen weigeren. Zij zal dit hierna uitleggen.
9.1
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de AVG heeft de betrokkene het recht om informatie te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die gegevens en van bepaalde informatie over (het verstrekken van) die gegevens. Op grond van het vierde lid doet het recht van de betrokkene om een kopie te verkrijgen van de over hem verwerkte persoonsgegevens geen afbreuk aan de rechten en vrijheden van anderen.
Op grond van artikel 23, eerste lid, aanhef en onderdeel i, van de AVG kan de reikwijdte van het recht van de betrokkene om een kopie te verkrijgen van de over hem verwerkte persoonsgegevens worden beperkt door middel van Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepalingen die op de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker van toepassing zijn, op voorwaarde dat die beperking de wezenlijke inhoud van de grondrechten en fundamentele vrijheden onverlet laat en in een democratische samenleving een noodzakelijke en evenredige maatregel is ter waarborging van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.
9.2.
Op grond van artikel 41, eerste lid, aanhef en onderdeel i, van de Uitvoeringswet AVG (hierna: de UAVG) kan het recht van de betrokkene om een kopie te verkrijgen van de over hem verwerkte persoonsgegevens buiten toepassing worden gelaten voor zover dat noodzakelijk en evenredig is ter waarborging van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.
9.3.
Op grond van artikel 28, eerste lid, van de Wet Bibob is een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voorzover een bij deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat. Op grond van het tweede lid, geeft het bestuursorgaan dat een advies ontvangt, de daarin opgenomen gegevens niet door, behoudens aan – voor zover in deze zaak van belang – (a.) de betrokkene, uitsluitend voorzover dit noodzakelijk is ter motivering van de naar aanleiding van het advies te nemen beslissing, en (j.) de rechter.
Op grond van artikel 7a, zesde lid, van de Wet Bibob is artikel 28, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op de door het bestuursorgaan van de betrokkene verkregen gegevens alsmede op de bevindingen van het eigen onderzoek.
9.4.
De geheimhoudingskamers van deze rechtbank en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) hebben in de door de burgemeester overgelegde uitspraken van 2 augustus 2019 en 6 augustus 2020 geoordeeld dat het RIEC-advies deel uitmaakt van de bevindingen van het door de burgemeester ingestelde eigen onderzoek als bedoeld in artikel 30, zesde lid, van de Wet Bibob (nu: artikel 7a, zesde lid, van de Wet Bibob [6] ). Dit komt overeen met wat de burgemeester over dit advies heeft gezegd en [eiser] heeft dit ook niet betwist. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Hieruit volgt dat de geheimhoudingsverplichting van artikel 28, eerste en tweede lid, van de Wet Bibob van toepassing is op de gegevens die zijn opgenomen in dit advies. Dit geldt ook als deze betrekking hebben op [eiser] zelf. [7]
9.5.
Uit de wetsgeschiedenis van de Wet Bibob volgt dat, als deze wet zelf niet voorziet in gegevensverstrekking door het Bureau Bibob, verstrekking van deze gegevens volledig is uitgesloten [8] en dat ook de bevindingen van het door de burgemeester ingestelde eigen onderzoek onder dit gesloten verstrekkingensysteem vallen [9] . De rechtbank is van oordeel dat de in artikel 28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob genoemde uitzondering zich hier niet voordoet. Voor het motiveren van het besluit op het AVG-verzoek is het niet noodzakelijk om de gegevens die zijn opgenomen in het RIEC-advies door te geven aan [eiser] . Daarbij is van belang dat dit besluit nu juist gaat over de inzage in deze gegevens. Verder is de rechtbank van oordeel dat uit wat [eiser] heeft aangevoerd ook niet volgt dat een andere in de Wet Bibob genoemde uitzondering van toepassing is. De rechtbank is het met de burgemeester eens dat de omstandigheid dat het Bibob-rapport wel aan [eiser] is verstrekt en dat het RIEC-advies mede aanleiding is geweest voor het opstellen van dit rapport, niet maakt dat daarmee sprake is van een uitzondering op de geheimhoudingsplicht. Het RIEC-advies is een afzonderlijk document dat andere gegevens bevat dan het Bibob-rapport. Doordat [eiser] de rechtbank geen toestemming heeft gegeven om kennis te nemen van het RIEC-advies kan zij overigens ook niet beoordelen in hoeverre de gegevens in dit advies overeenkomen met die in het Bibob-rapport.
9.6.
De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester in de geheimhoudingsplicht op grond van de Wet Bibob en het niet van toepassing zijn van een uitzondering daarop aanleiding heeft kunnen zien om de inzage in (de persoonsgegevens in) het RIEC-advies te weigeren op basis van de weigeringsgrond van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder i, van de AVG, gelezen in samenhang met artikel 41, eerste lid, aanhef en onder i, van de UAVG.
9.6.1.
Hierbij is van belang dat onder “de rechten en vrijheden van anderen” in de zin van deze laatste bepaling ook de rechten en vrijheden van de verwerkingsverantwoordelijke (oftewel de burgemeester zelf) en het door hem geraadpleegde RIEC vallen. Dit kan worden afgeleid uit de parlementaire geschiedenis bij artikel 43, aanhef en onder e, van de Wet bescherming persoonsgegevens. [10] Hoewel deze bepaling – anders dan de burgemeester stelt – niet gelijkluidend is aan artikel 41, eerste lid, aanhef en onder i, van de AVG, is dit wel de voorloper van die bepaling en is de uitzondering (“voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen”) wel gelijkluidend.
9.6.2.
Verder is van belang dat [eiser] geen feiten of omstandigheden heeft aangevoerd die aanleiding geven om te oordelen dat de beperking van het recht op inzage niet noodzakelijk en evenredig is ter waarborging van de bescherming van de rechten en vrijheden van de burgemeester en het RIEC of van anderen. Bovendien kan de rechtbank – doordat zij van [eiser] geen toestemming heeft gekregen om kennis te nemen van het RIEC-advies – ook niet beoordelen of zich dergelijke feiten of omstandigheden voordoen.
9.6.3.
Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de burgemeester zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de geheimhoudingsplicht op grond van de Wet Bibob ertoe leidt dat de beperking op het recht op inzage noodzakelijk en evenredig is ter waarborging van de rechten en vrijheden van anderen. Daarom heeft de burgemeester een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan deze geheimhoudingsplicht dan aan de belangen van [eiser] bij inzage in (de persoonsgegevens in) het RIEC-advies. Dit betekent dat de burgemeester deze inzage heeft kunnen weigeren.
9.7.
Uit het voorgaande volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
9.8.
Nu de weigering, gelet op wat hiervoor is overwogen, kon worden gebaseerd op de eerste door de burgemeester genoemde weigeringsgrond, zal de rechtbank niet ingaan op de overige door de burgemeester ingeroepen weigeringsgronden. De rechtbank komt om diezelfde reden ook niet toe aan het beantwoorden van de door [eiser] opgeworpen vraag of de burgemeester het inzagerecht van artikel 15 van Pro de AVG juist heeft uitgelegd.
Is de ingebrekestelling te vroeg ingediend?
10. [eiser] stelt zich op het standpunt dat de burgemeester niet tijdig op het bezwaar heeft beslist en hij heeft de rechtbank verzocht om de door de burgemeester verbeurde dwangsom vast te stellen. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat geen dwangsom is verbeurd, omdat de termijn waarin een besluit op het bezwaar moest worden genomen nog niet was vestreken op het moment van het indienen van de ingebrekestelling.
11. De rechtbank is van oordeel dat [eiser] de ingebrekestelling te vroeg heeft ingediend en dat daarom geen dwangsom is verbeurd. Zij zal dit hierna uitleggen.
11.1.
De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Het bestuursorgaan moet op het bezwaarschrift beslissen binnen zes weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Het bestuursorgaan kan deze beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. Dit staat in de artikelen 6:7, 6:8, eerste lid, en 7:10, eerste en derde lid, van de Awb.
11.2.
Als de beslistermijn eindigt op een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag, wordt deze verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is. Dit staat in artikel 1, eerste lid, van de Algemene termijnenwet.
11.3.
In dit geval heeft het college het besluit van 28 augustus 2024 op diezelfde dag door middel van verzending per e-mail aan [eiser] bekendgemaakt. Dit betekent dat de termijn van zes weken voor het indienen van een bezwaarschrift liep van donderdag 29 augustus 2024 tot en met woensdag 9 oktober 2024. Hieruit volgt dat de termijn van zes weken waarin het college moest beslissen op het bezwaar liep van donderdag 10 oktober 2024 tot en met woensdag 20 november 2024. Het college heeft deze termijn op 19 november 2024 (en dus tijdig) met zes weken verlengd. Hierdoor liep de beslistermijn in beginsel tot en met woensdag 1 januari 2025. Nu 1 januari 2025 een algemeen erkende feestdag is, is deze termijn verlengd tot en met donderdag 2 januari 2025.
11.4.
Een ingebrekestelling kan pas plaatsvinden op de eerste dag na afloop van de termijn voor het nemen van een besluit. De e-mail van [eiser] van 28 december 2024 is ingediend voor afloop van de beslistermijn, zodat deze e-mail niet kan worden aangemerkt als een ingebrekestelling in de zin van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb. Nu geen ingebrekestelling overeenkomstig artikel 4:17, eerste lid, heeft plaatsgevonden, is de burgemeester aan [eiser] geen dwangsom verschuldigd. [11]
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [eiser] geen gelijk krijgt en dat de weigering om hem inzage te geven in (de persoonsgegevens in) het RIEC-advies in stand blijft. [eiser] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.