ECLI:NL:RBOVE:2025:3314

• Datum uitspraak: 23 mei 2025
• Publicatiedatum: 23 mei 2025
• Zaaknummer: ak_24_3268 ak_24_3269
• Instantie: Rechtbank Overijssel
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: R. ter Haar
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beroep tegen last onder dwangsom en handhavingstraject inzake beplanting en walbeschoeiing op perceel voor botenverhuur

In deze zaak hebben eisers beroep ingesteld tegen een last onder dwangsom die hen is opgelegd door het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland. De last betreft het verwijderen, verwijderd houden en vervangen van beplanting, het verwijderen van betonklinkers en walbeschoeiing op hun perceel, dat zij gebruiken voor het exploiteren van een hotel. Daarnaast is er een voornemen om een handhavingstraject op te starten met betrekking tot het gebruik van een deel van het perceel voor het afmeren van boten en verhuuractiviteiten. De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep tegen de last onder dwangsom ongegrond is, omdat er geen bijzondere omstandigheden zijn om van handhavend optreden af te zien. De rechtbank is echter onbevoegd om kennis te nemen van het beroep dat gericht is tegen het voornemen om een handhavingstraject op te starten, aangezien dit voornemen geen besluit is in de zin van de Awb. De rechtbank heeft de eisers in het ongelijk gesteld en de last onder dwangsom in stand gelaten, met uitzondering van het onderdeel dat betrekking heeft op de vier laadpalen, dat is herroepen. De rechtbank heeft ook een voorlopige voorziening getroffen, waarbij de schorsing van de last onder dwangsom met betrekking tot de walbeschoeiing is verlengd tot zes weken na de uitspraak.

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummers: ZWO 24/3268 en ZWO 24/3269

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats 1], eisers,

(gemachtigde: mr.drs. P.J. Woudstra)

en

het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland , verweerder (hierna: het college).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde belanghebbende] , uit [woonplaats 2] (hierna: [derde belanghebbende]).

(gemachtigde: mr. J. Oude Egbrink)

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de aan eisers opgelegde last onder dwangsom - gericht op het verwijderen/verwijderd houden/vervangen van beplanting, het verwijderen/verwijderd houden van betonklinkers en het verwijderen/verwijderd houden van walbeschoeiing op het perceel kadastraal bekend (voormalige) gemeente [locatie], ter hoogte van de [adres 1] (hierna: [locatie]) - en het voornemen om een handhavingstraject op te starten met betrekking tot het gebruik van een deel van dit perceel voor het afmeren van boten en de uitoefening van verhuuractiviteiten. Eisers zijn het niet eens met de aan hen opgelegde last onder dwangsom (beroep met zaaknummer ZWO 24/3268). Ook zijn eisers het niet eens met het voornemen om een handhavingstraject op te starten (beroepen met zaaknummers ZWO 24/3268 en ZWO 24/3269). Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de twee beroepen van eisers.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de aan eisers opgelegde last onder dwangsom in stand kan blijven. Het enkele feit dat eisers - wat betreft de beplanting en verharding - gevolg hebben gegeven aan de last voordat de beslissing op bezwaar is genomen, betekent niet dat het college de last in zoverre had moeten herroepen. Dit zou immers een effectieve handhaving doorkruizen. Het (gestelde, maar nog niet geverifieerde) voldoen aan de last met betrekking tot de walbeschoeiing dateert van na de beslissing op bezwaar, en dit kan in deze beroepsprocedure niet worden meegenomen. Dit laat onverlet dat, als na het verstrijken van de begunstigingstermijn blijkt dat er inderdaad aan dit lastonderdeel is voldaan, er geen sprake meer is van een overtreding en eisers geen dwangsom verbeuren. Het college heeft zich terecht bevoegd geacht om de last op te leggen en het college heeft van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. Er zijn geen bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel slagen niet. De rechtbank is niet bevoegd om kennis te nemen van de beroepen voor zover deze zijn gericht tegen het voornemen om een handhavingstraject op te starten. Dit omdat een voornemen geen besluit is en de bestuursrechter alleen mag oordelen over besluiten. Eisers krijgen dus geen gelijk. Het beroep met zaaknummer ZWO 24/3268 is ongegrond en, voor zover dit beroep ziet op het voornemen om een handhavingstraject op te starten, is de rechtbank onbevoegd. De rechtbank is onbevoegd kennis te nemen van het beroep met zaaknummer ZWO 24/3269.

1.2.

Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het primaire besluit van 15 januari 2024 heeft het college, naar aanleiding van een handhavingsverzoek van [derde belanghebbende], aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Deze last ziet op vier lastonderdelen. Dit betreft het verwijderen, verwijderd houden en vervangen van beplanting, het verwijderen en verwijderd houden van betonklinkers, het verwijderen en verwijderd houden van walbeschoeiing en het verwijderen en verwijderd houden van vier laadpalen op [locatie].

Het handhavingsverzoek van [derde belanghebbende] is voor het overige afgewezen. De beslissing op dit handhavingsverzoek is neergelegd in een afzonderlijk besluit van eveneens 15 januari 2024, gericht aan [derde belanghebbende].

2.1.

Zowel eisers als [derde belanghebbende] hebben bezwaar gemaakt tegen het aan hen gerichte besluit.

2.2.

Met de uitspraak van 21 maart 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:1473, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het primaire besluit geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van eisers.

2.3.

Met de (afzonderlijke) besluiten van 25 juli 2024 op de bezwaren van zowel [derde belanghebbende] als eisers, heeft het college de primaire last, gericht aan eisers, gewijzigd in stand gelaten. Het lastonderdeel met betrekking tot de vier laadpalen is herroepen. De motivering en de wettelijke grondslag voor de in bezwaar gehandhaafde drie lastonderdelen is aangepast. Het college heeft verder meegedeeld dat hij, naar aanleiding van het bezwaar van [derde belanghebbende], voornemens is het handhavingstraject - met betrekking tot het gebruik van een deel van [locatie] voor het afmeren van boten en verhuuractiviteiten - op te starten.

2.4.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het aan hen gerichte bestreden besluit (hierna: bestreden besluit A). Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 24/3268. Ook hebben eisers beroep ingesteld tegen het tegen het aan [derde belanghebbende] gerichte bestreden besluit (hierna: bestreden besluit B). Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 24/3269.

2.5.

Met de mondelinge uitspraak van 12 september 2024, zaaknummer ZWO 24/3267, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank bestreden besluit A en het primaire besluit van 15 januari 2024, voor zover deze besluiten betrekking hebben op de walbeschoeiing, geschorst tot aan de uitspraak op het beroep.

2.6.

Het college heeft op beide beroepen gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben op 17 april 2025 een nader stuk in het geding (met zaaknummer ZWO 24/3268) gebracht. Ook hebben eisers een reactie gegeven op beide verweerschriften. [derde belanghebbende] heeft op 25 april 2025 gereageerd op de beroepsgronden van eisers.

2.7.

De rechtbank heeft de beroepen op 2 mei 2025 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde voornoemd. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2]. [derde belanghebbende] en haar gemachtigde zijn met kennisgeving niet verschenen.

Beoordeling door de rechtbank

Toepasselijk wettelijk kader

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, en
na 1 januari 2024 een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor een gepleegde overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Als een gedraging onder oud recht wel een overtreding opleverde, maar niet of gedeeltelijk niet meer onder toepassing van het recht zoals dat geldt op het moment dat het besluit wordt genomen, is de werking van het overgangsrecht beperkter. Het bestuursorgaan kan de betrokkene vanwege de overtreding onder het oude recht niet langer gelasten de bewuste gedraging te beëindigen. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, overweging 28.

In deze zaak is het verzoek om handhaving van de Wabo gedaan op 20 mei 2022 / 31 maart 2023 en op 15 januari 2024 is een last onder dwangsom opgelegd. De last ziet op gedragingen die zowel onder de Wabo als onder de Omgevingswet een overtreding opleveren. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Feiten

4. Eisers zijn eigenaar van [locatie]. Zij exploiteren het op dat perceel gelegen hotel De Harmonie. [derde belanghebbende] is eigenaar van het naastgelegen perceel [adres 2] en zij woont daar ook.

Voorliggende besluitvorming

5. Met de brief van 20 mei 2022 heeft [derde belanghebbende] bij het college een handhavings-verzoek ingediend in verband met verschillende werkzaamheden op [locatie]. Dit betreft onder meer het graven van oevers, watergangen, overige waterpartijen en het aanbrengen van beschoeiing.

5.1.

Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft een toezichthouder op [locatie] een controle uitgevoerd. Geconstateerd is dat op [locatie] een parkeerterrein is gerealiseerd zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend. Eisers zijn in de gelegenheid gesteld dit alsnog te doen. Eisers hebben van de geboden gelegenheid gebruik gemaakt en de door hen gevraagde omgevingsvergunning - voor het aanleggen van een parkeerplaats en het aanbrengen van beplanting - is op 29 september 2022 verleend. Het hiertegen gerichte bezwaar van [derde belanghebbende] is op 9 maart 2023 ongegrond verklaard.

5.2.

Met de e-mail van 24 maart 2023 heeft het college [derde belanghebbende] verzocht hem te informeren wat er precies nog resteert van het handhavingsverzoek van 20 mei 2022 en om dit (resterende) verzoek te concretiseren.

Met de e-mail van 31 maart 2023 heeft [derde belanghebbende] meegedeeld dat haar handhavingsverzoek bestaat uit de volgende onderdelen:

- Er is op drie onderdelen afgeweken van de op 29 september 2022 verleende omgevingsvergunning. Dat betreft de beplantingssoorten (nr. 2 en nr. 3) op de vergunningstekening, het uitvoeren van een deel van het parkeerterrein met betonklinkers (in plaats van grasklinkers) en het volledig (in plaats van een deel) plaatsen van een walbeschoeiing.

- Het parkeerterrein wordt deels gebruikt voor de botenverhuur, wat in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.

5.3.

Op 24 april 2023 is een controle op [locatie] uitgevoerd. Geconstateerd is dat een heg (in het handhavingsverzoek geduid als beplantingsoort nr. 2) inmiddels is uitgevoerd conform het vergunde beplantingsplan en daarmee voldoet aan de voorschriften zoals gesteld in de op 29 september 2022 verleende omgevingsvergunning. Verder is geconstateerd dat op de locatie van beplantingssoort nr. 3 is afgeweken van het beplantingsplan (laurier in plaats van veldesdoorn), dat een deel van het parkeerterrein is uitgevoerd met betonklinkers in plaats van grasklinkers, dat de noordelijke oever geheel (in plaats van deels) is beschoeid, dat er verhuurboten zijn aangemeerd aan de recent beschoeide walkant en dat vier laadpalen zijn gerealiseerd. Op 10 januari 2024 is wederom een controle op [locatie] uitgevoerd. Geconstateerd is dat er ter plaatse geen verhuurboten meer aanwezig zijn.

5.4.

Met het besluit van 15 januari 2024 heeft het college het handhavingsverzoek van [derde belanghebbende] deels (beplantingssoort nr. 2 en het gebruiken van een deel van [locatie] voor het afmeren van verhuurboten) afgewezen. Voor het overige is het handhavingsverzoek toegewezen en het college zal hiervoor aan eisers een last onder dwangsom opleggen.

[derde belanghebbende] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

5.5.

Met het primaire besluit van 15 januari 2024 heeft het college van eisers gelast om op [locatie]:

1. De overtreding van artikel 5.5. van de Omgevingswet binnen zes weken te beëindigen en beëindigd te houden, inhoudende dat eisers:

a. de tussen de parkeervlakken geplante laurier verwijderen, verwijderd houden en vervangen door veldesdoorn, zoals aangeduid in het beplantingsplan;

b. de betonklinkers in de twee rijen parkeervlakken die in strijd met het terreininrichtingsplan zijn uitgevoerd te verwijderen en verwijderd te houden, en;

c. de beschoeiing zoals aangebracht in strijd met het terreininrichtingsplan, aan de oostelijke zijde van de noordelijke oever van de betreffende watergang, te verwijderen en verwijderd te houden.

2. Indien het college constateert dat niet, niet volledig of niet tijdig aan de voornoemde lastgeving is voldaan, verbeuren eisers een dwangsom van € 1.500,- per week, met een maximum van € 15.000,-.

Ook is van eisers (onder punt 3) gelast dat zij de vier laadpalen verwijderen en verwijderd houden.

Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

5.6.

In het aan [derde belanghebbende] gerichte bestreden besluit van 25 juli 2024 (bestreden besluit B) is de primaire afwijzing van haar handhavingsverzoek - met betrekking tot het uitoefenen van verhuuractiviteiten en het illegaal afmeren van verhuurboten op en aan de recent beschoeide walkant ten oosten van de recent aangelegde parkeerplaats - herroepen. Er zal alsnog een handhavingstraject opgestart worden, te beginnen met een voornemen aan eisers, om dit gebruik te beëindigen en beëindigd te houden. Dit voornemen, eveneens gedateerd 25 juli 2024, is aan bestreden besluit B gehecht. De primaire beslissing op het handhavingsverzoek is voor het overige gehandhaafd.

5.7.

In het aan eisers gerichte bestreden besluit van 25 juli 2024 (bestreden besluit A) staat het volgende.

5.7.1.

De primaire last - met betrekking tot het moeten verwijderen en verwijderd houden van de vier laadpalen (genoemd onder punt 3 van de last onder dwangsom) - wordt herroepen. De reden hiervoor is dat de laadpalen zowel onder het ‘oude’ recht (Wabo) als onder het ‘nieuwe’ recht (Omgevingswet) vergunningsvrij zijn. Er was en is daarom geen sprake van een overtreding waardoor er geen handhavingsbevoegdheid was en is.

5.7.2.

De primaire last wordt voor het overige (genoemd onder 1a, 1b en 1c van de last onder dwangsom) gehandhaafd met een aanvulling van de motivering, waarbij verwezen is naar het advies van de bezwarencommissie, en met de hieronder opgenomen vermelding/aanpassing van het toetsingskader.

- Last 1a en last 1b zien op de in strijd met een voorschrift van de op 29 september 2022 verleende omgevingsvergunning aangebrachte beplanting en verharding. Dit was een overtreding van artikel 2.3, aanhef en sub b, van de Wabo en is sinds 1 januari 2024 een overtreding van artikel 5.5 van de Omgevingswet.

- Last 1c ziet op het aanbrengen van walbeschoeiing zonder te beschikken over een omgevingsvergunning en niet, zoals in de primaire last werd gesteld, het handelen in strijd met de op 29 september 2022 verleende omgevingsvergunning. Dit was een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo en is sinds 1 januari 2024 een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet.

5.7.3.

Verder is besloten het handhavingstraject op te starten, te beginnen met een voornemen, met betrekking tot het gebruik ten behoeve van het afmeren van boten en de uitoefening van verhuuractiviteiten op en aan de recent beschoeide walkant ten oosten van de recent aangelegde parkeerplaats. Dit voornemen is gelijktijdig met bestreden besluit A aan eisers toegezonden.

Toetsingskader

6. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft het college volgt dit uit artikel 125 Gemeentewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

6.1.

Een bestuursorgaan moet in de regel gebruik maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Dit wordt bereikt door middel van handhavend optreden. Hieruit volgt dat het algemeen belang is gediend met handhaving.
In sommige gevallen mag toch worden afgezien van handhaving. Dat mag als handhaving onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden mag worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie. Ook andere concrete omstandigheden kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, overweging 6.1.

Beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit B (zaaknummer ZWO 24/3269)

7. Bestreden besluit B betreft de beslissing op het bezwaar van [derde belanghebbende]. In dit besluit is, voor zover hier van belang, de primaire afwijzing van het handhavingsverzoek - met betrekking tot het uitoefenen van verhuuractiviteiten en het afmeren van boten op een deel van [locatie] - herroepen. Besloten is om alsnog het handhavingstraject hiervoor op te starten, te beginnen met een voornemen hiertoe aan eisers.

7.1.

Eisers hebben in hun beroepschrift, nader toegelicht in hun reactie op het verweerschrift van het college, aangevoerd dat het college inderdaad nog geen besluit heeft genomen, inhoudende dat aan hen een last onder dwangsom wordt opgelegd om het afmeren van boten en de verhuuractiviteiten op [locatie] te beëindigen en beëindigd te houden.

Dit neemt volgens eisers niet weg dat er wel een (principe)besluit is genomen om de aan hen reeds opgelegde last onder dwangsom, bestaande uit drie lastonderdelen, te gaan uitbreiden met een nieuw lastonderdeel, te weten de botenverhuur. Dit (principe)besluit is genomen naar aanleiding van het bezwaar van [derde belanghebbende], en niet naar aanleiding van hun bezwaar. Volgens eisers zijn zij genoodzaakt om tegen bestreden besluit B in beroep te gaan. Doen zij dat niet, dan wordt bestreden besluit B in rechte onaantastbaar, en dan staat vast dat sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is om hen hiervoor een last onder dwangsom op te leggen. Tegen het nog te nemen besluit waarbij hen daadwerkelijk een last met voornoemde strekking wordt opgelegd, kunnen eisers alleen nog maar gronden aanvoeren over de modaliteiten van dat besluit, zoals bijvoorbeeld de begunstigingstermijn of de hoogte van de dwangsom. Dit willen eisers met het instellen van beroep tegen bestreden besluit B voorkomen.

7.2.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

7.3.

De beslissing van het college om, naar aanleiding van het bezwaar van [derde belanghebbende], het handhavingstraject op te starten met betrekking tot, kort samengevat, de botenverhuur, is niet meer dan een voorlopig ingenomen standpunt. Immers, het college is voornemens een besluit met een bepaalde strekking te gaan nemen, maar hij heeft dit nog niet gedaan. Of er inderdaad een last onder dwangsom met betrekking tot de botenverhuur aan eisers wordt opgelegd, en hoe die eventuele last zal gaan luiden, staat nog niet vast. Dit is onder andere afhankelijk van de stappen die eisers gaan zetten, zoals wat zij aanvoeren in hun zienswijze en eventuele legalisatie-stappen die zij gaan zetten. Het voornemen is er niet op gericht om een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te laten ontstaan dan wel teniet te doen, er is dan ook niet gericht op rechtsgevolg.

7.4.

Omdat het voornemen niet is gericht op rechtsgevolg, is er geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Uit artikel 8:1 van de Awb volgt dat enkel tegen een besluit (in de zin van de Awb) beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. Tegen een voornemen om een besluit te gaan nemen kan dan ook geen beroep worden ingesteld.

7.5.

De rechtbank is daarom onbevoegd om van het door eiser ingestelde beroep kennis te nemen.

Beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit A (zaaknummer ZWO 24/3268)

8. In bestreden besluit A is de in primo aan eisers opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd voor zover dit ziet op het verwijderen/verwijderd houden/vervangen van beplanting (lastonderdeel 1a), het verwijderen/verwijderd houden van verharding (lastonderdeel 1b) en het verwijderen/verwijderd houden van de walbeschoeiing (lastonderdeel 1c). Ook is aan eisers meegedeeld dat het college voornemens is een handhavingstraject met betrekking tot het afmeren van boten en verhuuractiviteiten op te starten.

8.1.

Eisers hebben deze drie lastonderdelen bestreden. Ook hebben eisers het voornemen om een handhandhavingstraject op te starten, bestreden. De rechtbank zal hierna de bestreden onderdelen bespreken.

Last ten aanzien van beplanting (lastonderdeel 1a) en verharding (lastonderdeel 1b)

9. Eisers hebben aangevoerd dat zij hangende bezwaar hebben voldaan aan beide lastonderdelen. Zij hebben de laurier verwijderd en vervangen door veldesdoorn. Ook hebben zij de betonklinkers verwijderd. Eisers zijn niet van plan om op de bewuste plekken op het perceel opnieuw laurier te planten en verwijderde betonklinkers terug te plaatsen. Het enkele feit dat de last met betrekking tot deze twee onderdelen niet alleen ziet op het verwijderen maar ook op het verwijderd houden, kan volgens eisers geen reden zijn om beide lastonderdelen in bezwaar te handhaven. Immers, dit resulteert in een bezwaring van [locatie] met een financieel risico, wat een eventuele overdracht/verkoop van dit perceel in de weg kan staan. Het college had de last met betrekking tot deze twee lastonderdelen dan ook moeten herroepen in de beslissing op bezwaar, aldus eisers.

9.1.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

9.2.

De rechtbank overweegt allereerst dat het college zich terecht bevoegd heeft geacht om een last onder dwangsom op te leggen voor beide onderdelen. Lastonderdeel 1a (verwijderen, verwijderd houden, en vervangen beplanting) ziet op een overtreding van artikel 2.3, aanhef en sub b, van de Wabo en dit is sinds 1 januari 2024 een overtreding van artikel 5.5 van de Omgevingswet. De rechtbank laat in het midden of lastonderdeel 1b (verwijderen en verwijderd houden van betonklinkers) eveneens een overtreding is van de hiervoor genoemde artikelen, zoals in bestreden besluit A is gesteld, dan wel dat dit een overtreding was van art 2.1 eerste lid, onder b, van de Wabo en sinds 1 januari 2024 een overtreding is van art 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Het college was onder de Wabo en is onder de Omgevingswet bevoegd tegen deze overtredingen handhavend op te treden. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.

9.3.

De hoofdregel in het bestuursrecht is dat de heroverweging in de bezwaarprocedure plaatsvindt met inachtneming van de feiten en omstandigheden die zich dan voordoen en de op dat moment geldende rechts- en beleidsregels. Dit is een zogenaamde toetsing ex nunc. Bij het heroverwegen van een handhavingsbesluit kan dit in specifieke situaties anders zijn. Uit vaste rechtspraak volgt dat het enkele feit dat de overtreder gevolg heeft gegeven aan de last voordat het besluit op bezwaar is genomen, onverlet laat dat ten tijde van het opleggen van de last sprake was van een overtreding. Zou in een dergelijke situatie ex nunc worden getoetst, dan zou een effectieve handhaving worden doorkruist, doordat de overtreder de illegale situatie ongestraft kan laten voortduren tot het moment van de besluitvorming in bezwaar. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2600, overweging 7.2.

9.4.

Het college heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien de primaire last op deze twee onderdelen in bestreden besluit A te herroepen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

9.5.

In het verweerschrift heeft het college verwezen naar artikel 5:34, tweede lid, van de Awb, waarin staat dat hij de opgelegde last op verzoek van de overtreder kan opheffen zodra de last een jaar van kracht is geweest zonder dat een dwangsom is verbeurd. Deze beroepsgrond wordt door het college aangemerkt als een verzoek om lastonderdelen 1a en 1b op te heffen. Na het verstrijken van een jaar (in deze zaak omstreeks eind juni / begin juli 2025 vanwege de door de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 21 maart 2024 uitgesproken schorsing) zal het college dit verzoek inhoudelijk beoordelen.

9.6.

Eisers hebben in hun reactie op het verweerschrift de rechtbank verzocht om op dit punt zelf in de zaak te voorzien en dit verzoek ambtshalve in te willigen.

9.7.

De rechtbank volstaat met het oordeel dat zij deze bevoegdheid niet heeft. Deze bevoegdheid is toegekend aan het college. Het is dan ook aan het college om dit verzoek te zijner tijd te beoordelen.

Last ten aanzien van de walbeschoeiing (lastonderdeel 1c)

De bevoegdheid

10. Het college heeft zijn bevoegdheid om aan eisers een last onder dwangsom op te leggen met betrekking tot de walbeschoeiing gebaseerd op het overtreden van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Hierin staat dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

Voor de motivering is verwezen naar het advies van de bezwarencommissie. In dit advies, op pagina’s 5, 6 en 7, staat dat de walbeschoeiing niet vergunningsvrij is op grond van artikel 2, aanhef en dertiende lid, van bijlage II van het Bor. Hierbij is gewezen naar de uitleg die de Afdeling in haar uitspraak van 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3220, heeft gegeven aan deze wettelijke bepaling. In deze uitspraak heeft de Afdeling verwezen naar de nota van toelichting. Hierin staat dat een keermuur niet hoger mag zijn dan 1 meter en dat, indien sprake is van een kademuur naar water ook het grondpeil (de bodem van de rivier, sloot of andere watergang) dient te worden aangehouden. Uit metingen ter plaatse door een toezichthouder is vastgesteld dat, op de 6 gemeten plekken, de afstand tussen de waterbodem en de bovenkant van de beschoeiing groter is dan 1 meter, tot zelfs 1,30 meter.

10.1.

Eisers hebben de bevoegdheid bestreden. Volgens eisers is de aangebrachte walbeschoeiing wel vergunningsvrij, zodat er geen sprake is van het overtreden van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Volgens eisers ziet de aangehaalde uitspraak van de Afdeling niet op een kademuur. Verder kan water ook als grond worden aangemerkt. Zie artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening.

10.2.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

10.3.

De aangehaalde uitspraak van de Afdeling heeft inderdaad geen betrekking op een kademuur. Dit laat onverlet dat de Afdeling in overweging 4.2 heeft aangegeven hoe zij de in deze uitspraak opgenomen passage uit de nota van toelichting interpreteert. In overweging 4.2 staat: “Volgens de nota van toelichting moeten constructies die terreinhoogteverschillen opvangen worden gemeten vanaf het niveau waar de aangrenzende grond het laagst is. Grenst de constructie aan het water, dan moet worden gemeten vanaf de waterbodem.”

Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit duidelijk dat bij een kademuur (in dit geval: de walbeschoeiing) moet worden gemeten vanaf de waterbodem tot aan het hoogste punt van de kademuur/walbeschoeiing. Dat heeft het college ook voldaan. Uit deze meting volgt dat niet wordt voldaan aan artikel 2, aanhef en dertiende lid, van bijlage II van het Bor. De walbeschoeiing is daarom niet vergunningsvrij. Een identieke bepaling is opgenomen in artikel 2.29, onder k, van het Besluit bouwwerken leefomgeving, zodat de walbeschoeiing ook onder het nieuwe recht niet vergunningsvrij is.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

10.4.

In het nadere stuk dat eisers op 17 april 2025 bij de rechtbank hebben ingediend en in de reactie van eisers op het verweerschrift, hebben eisers aangegeven dat zij, hangende beroep, de waterbodem hebben opgehoogd waardoor nu wel wordt voldaan aan de eis van maximaal 1 meter uit artikel 2, aanhef en dertiende lid, van bijlage II van het Bor. Volgens eisers is hiermee de walbeschoeiing vergunningsvrij geworden.

10.5.

De rechtbank overweegt hierover dat de rechtmatigheid van bestreden besluit A ter beoordeling bij haar voorligt. Het aanpassen van de walbeschoeiing dateert van na dit besluit, zodat het college hiermee geen rekening heeft kunnen houden. Of de walbeschoeiing al dan niet vergunningsvrij is geworden door werkzaamheden van eisers, staat los van de rechtmatigheid van bestreden besluit A.

10.6.

Terzijde merkt de rechtbank op dat het college desgevraagd ter zitting heeft meegedeeld dat, als na het verstrijken van de begunstigingstermijn door een toezichthouder wordt geconstateerd dat de hoogte inderdaad maximaal 1 meter is, er geen sprake meer is van een overtreding en eisers geen dwangsom verbeuren.

10.7.

Gelet op vorenstaande hebben eisers, door de walbeschoeiing (met een hoogte van meer dan 1 meter gemeten vanaf de waterbodem) te realiseren zonder te beschikken over een omgevingsvergunning, het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo overtreden. Het college heeft zich terecht bevoegd geacht hiertegen handhavend op te treden door eisers een last onder dwangsom op te leggen.

De hiertegen gerichte beroepsgronden slagen niet.

10.8.

Of het college in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, zal de rechtbank hierna beoordelen.

Concreet zicht op legalisatie?

11. Eisers stellen dat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie. De walbeschoeiing kan volgens eisers aangemerkt worden als een aanlegsteiger, gelegen binnen de bestemming “Water” van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Giethoorn – Uitbreiding hotel De Harmonie” (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van artikel 7.2.3, sub d, van de planregels in combinatie met artikel 2.2, en artikel 1.37 van de planregels, mag een aanlegsteiger een hoogte hebben van 1 meter, gemeten vanaf het water. Hieraan wordt voldaan, zodat hiervoor een omgevingsvergunning moet worden verleend. Mocht de walbeschoeiing onverhoopt toch in strijd zijn met het bestemmingsplan, dan kan de omgevingsvergunning worden verleend. Het college wil dit niet omdat de welstandscommissie hiervoor een negatief advies heeft afgegeven. Op dit advies valt volgens eisers wel wat af te dingen.

11.1.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

11.2.

Uit de stukken blijkt dat de walbeschoeiing is gerealiseerd op gronden met de bestemmingen “Natuur” en “Water”. Een walbeschoeiing is op gronden met deze bestemmingen niet toegestaan. Dit volgt uit de van toepassing zijnde planregels. Binnen de bestemming “Water” zijn wel aanlegsteigers toegestaan. De rechtbank onderschrijft het standpunt van het college dat de gerealiseerde walbeschoeiing niet kan worden aangemerkt als een aanlegsteiger. Om de vereiste omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo te verlenen, moet er daarom worden afgeweken van het bestemmingsplan.

11.3.

Uit de stukken blijkt dat het college niet wil afwijken van het bestemmingsplan omdat dit landschappelijk niet wenselijk is, zoals is onderbouwd in de adviezen van de welstands- en monumentencommissie van 15 januari 2024 en 24 juli 2024.

11.4.

Volgens vaste rechtspraak is in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan genoeg voor het oordeel dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering. In wat eisers hebben aangevoerd over de negatieve adviezen van de welstands- en monumentencommissie ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt niet kan worden gevolgd en de vereiste vergunning, indien een daartoe strekkende aanvraag wordt ingediend, niet zal kunnen worden geweigerd. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2568.

Terzijde merkt de rechtbank nog op dat uit de stukken blijkt dat eisers hun aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een aanlegsteiger hebben ingetrokken.

11.5.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Strijd met het gelijkheidsbeginsel?

12. Eisers doen een beroep op het gelijkheidsbeginsel. In dat kader hebben zij in hun beroepschrift aangevoerd dat zij zelf metingen hebben verricht langs de Dorpsgracht. Op vrijwel alle plekken varieert de hoogte/diepte tussen de 1,10 en 1,30 meter. In hun reactie op het verweerschrift hebben eisers aangegeven dat, anders dan het college stelt, zij wel andere vergelijkbare situaties hebben genoemd. Dat hebben zij gedaan in de bijlage bij hun brief van 9 september 2024, die zij zowel bij hun verzoek om voorlopige voorziening (zaaknummer ZWO 24 /3267) als in de beroepsprocedure met zaaknummer ZWO 24 /3268 hebben ingediend.

12.1.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

12.2.

Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat rechtens gelijke gevallen op gelijke wijze moeten worden behandeld, tenzij aan de verschillende behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging ten grondslag ligt. Daaruit vloeit voort dat niet-gelijke gevallen niet op een gelijke wijze hoeven te worden behandeld. Om een en ander te kunnen beoordelen moet degene die een beroep op het gelijkheidsbeginsel doet dit nader onderbouwen door het noemen van adressen en het aangeven waarom er sprake is van rechtens gelijke gevallen.

12.3.

Ter zitting heeft het college meegedeeld dat er bij hem geen handhavings-verzoeken zijn ingediend met betrekking tot de hoogte van de walbeschoeiing op andere locaties in Giethoorn. Daarom is dit niet onder zijn aandacht. Toezichthouders gaan niet ambtshalve de hoogte van walbeschoeiing opmeten. Op het moment dat er een handhavingsverzoek hierover bij hem wordt ingediend, gaan toezichthouders meten.

12.4.

De rechtbank oordeelt hierover dat, reeds omdat voor [locatie] een handhavingsverzoek over (de hoogte van) de walbeschoeiing bij het college is ingediend en voor de door eisers genoemde locaties niet, geen sprake is van gelijke gevallen. Het niet ambtshalve optreden tegen de door eiser genoemde gevallen levert op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Onduidelijke last / strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?

13. Eisers stellen dat de last met betrekking tot de walbeschoeiing onduidelijk is. In de primaire last is aangegeven dat de beschoeiing, zoals aangebracht in strijd met het terreininrichtingsplan, aan de oostelijke zijde van de noordelijke oever van de betreffende watergang moet worden verwijderd. In bestreden besluit A staat dat het gaat om de zonder omgevingsvergunning, in strijd met het bestemmingsplan, gerealiseerde walbeschoeiing. Het is daarom voor eisers niet duidelijk op welk deel van de walbeschoeiing de last nu precies betrekking heeft. De last met betrekking tot dit onderdeel is daarom onvoldoende concreet geformuleerd, zodat voor eisers niet duidelijk is wanneer nu wel of niet aan de last is voldaan.

13.1.

In het verweerschrift heeft het college hierover opgemerkt dat hij in bestreden besluit A de last met betrekking tot de walbeschoeiing onverkort in stand heeft gelaten. De gestelde afwijkende formulering in bestreden besluit A betreft enkel het repareren van de juridische grondslag. De last in het primaire besluit is volgens het college voldoende duidelijk.

13.2.

In de reactie op het verweerschrift hebben eisers aangegeven dat de primaire last met betrekking tot dit onderdeel ook al onduidelijk was.

13.3.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

13.4.

Uit artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb volgt dat de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen omschrijft. Volgens de toelichting op dit artikel dient het bestuursorgaan in de last nauwkeurig te omschrijven welke herstelmaatregelen of werkzaamheden door de overtreder moeten worden verricht. Ook het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last onder dwangsom zodanig duidelijk en concreet is geformuleerd dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2859.

13.5.

Uit de redactie van bestreden besluit A blijkt dat de primaire last met betrekking tot de walbeschoeiing onverkort wordt gehandhaafd.

Dat de redactie van dit lastonderdeel in het primaire besluit voor eisers niet duidelijk was, hebben zij niet in hun bezwaarschrift en ook niet ter hoorzitting in bezwaar aangevoerd. Nergens in de stukken is te lezen dat eisers lastonderdeel c, zoals opgenomen in het primaire besluit, niet begrijpen in de zin dat voor hen onduidelijk is op welk deel van de walbeschoeiing de last betrekking heeft. Als de redactie van dit lastonderdeel in het primaire besluit voor eisers dermate onduidelijk is dat zij in het duister tasten wat er nu precies van hen wordt verlangd, zoals zij in beroep stellen, had het op hun weg gelegen om dit in de bezwaarfase naar voren te brengen. Dat hebben zij evenwel niet gedaan.

13.6.

Ook blijkt uit de stukken dat eisers op 3 mei 2024 (oftewel na het primaire besluit van 15 januari 2024) een conceptverzoek ter legalisatie van een botenligplaats met walbeschoeiing, laadpalen en verbreed water bij het college hebben ingediend. Nadat het college had aangegeven dat, onder meer, de walbeschoeiing met een hoogte van meer dan 1 meter niet kan worden vergund, hebben eisers op 8 september 2024 (oftewel na bestreden besluit A van 25 juli 2024) een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de legalisatie van de walbeschoeiing als steiger bij het college ingediend. Deze aanvraag is nadien door eisers ingetrokken.

Gelet op de inhoud van dit verzoek en deze aanvraag en de tijdstippen van indiening daarvan, is de rechtbank van oordeel dat voor eisers duidelijk was op welk deel van de walbeschoeiing de last ziet.

13.7.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Begunstigingstermijn te kort?

14. Eisers stellen in hun beroepschrift en in hun reactie op het verweerschrift dat de begunstigingstermijn om aan lastonderdeel 1c te voldoen in bestreden besluit A op zes weken is gesteld. Eisers kunnen de walbeschoeiing niet zelf verwijderen, vanwege hun leeftijd en omdat de zomerperiode het hoogseizoen is voor hun hotel, maar hebben hier een aannemer voor nodig. Gelet op de bouwvakvakantie (die in deze periode van zes weken valt) is het ondoenlijk om een aannemer te vinden. Het college had hier rekening mee moeten houden en een begunstigingstermijn van twaalf weken moeten hanteren.

14.1.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

14.2.

De begunstigingstermijn is bedoeld om de overtreding op te heffen. Hij mag niet veel langer zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn is er niet op gericht om de mogelijke legalisering van niet vergunde activiteiten af te wachten, maar is bedoeld om een termijn te stellen waarbinnen de overtreder de last onder dwangsom kan voorkomen door zelf aan de last te voldoen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4502.

14.3.

Naar het oordeel van de rechtbank is de gegeven termijn van zes weken toereikend om de walbeschoeiing te verwijderen. Als het voor eisers onmogelijk was om dit zelf te doen dan wel dit door een ander te laten doen binnen deze termijn, had het op hun weg gelegen om een onderbouwd verzoek tot verlenging van de begunstigingstermijn met enkele weken bij het college in te dienen. Dat hebben eisers niet gedaan. Dat het college de begunstigingstermijn op verzoek van de voorzieningenrechter heeft verlengd tot twee weken nadat deze een uitspraak heeft gedaan op het verzoek van eisers om een voorlopige voorziening te treffen, betekent niet dat de in bestreden besluit A gegeven begunstigingstermijn te kort is.

14.4.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Voornemen om het handhavingstraject op te starten met betrekking tot de botenverhuur

15. Het voornemen om een handhavingstraject op te starten is niet gericht op rechtsgevolg, en daarom geen besluit in de zin van de Awb. Hiertegen staat geen beroep en daaraan voorafgaand bezwaar open. Zie de overwegingen 7.3 t/m 7.5 in deze uitspraak. De rechtbank is niet bevoegd kennis te nemen van het beroep, voor zover gericht tegen dit voornemen.

De rechtbank zal zich in zo verre onbevoegd verklaren.

Conclusie en gevolgen

16. De rechtbank is niet bevoegd om kennis te nemen van het beroep met zaaknummer ZWO 24/3268, voor zover dit is gericht tegen het voornemen om een handhavingstraject op te starten. Voor het overige is dit beroep ongegrond. Dat betekent dat de aan eisers opgelegde last, zoals gehandhaafd in bezwaar (lastonderdelen 1a, 1b en 1c) in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Deze uitspraak heeft tot gevolg dat de schorsing van lastonderdeel 1c (walbeschoeiing), uitgesproken door de voorzieningenrechter in de uitspraak van 12 september 2024, op het moment van het doen van deze uitspraak komt te vervallen. Om eisers de mogelijkheid te bieden om alsnog/wederom aan lastonderdeel 1c te voldoen (mocht het hangende beroep aangebrachte materiaal weggeslagen zijn waardoor de hoogte wederom meer dan 1 meter bedraagt), zal de rechtbank in beroepszaak ZWO 24/3268 op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de navolgende voorlopige voorziening treffen. De rechtbank schorst bestreden besluit A en het primaire besluit van 15 januari 2024, voor zover deze betrekking hebben op de walbeschoeiing, tot zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.

De rechtbank is niet bevoegd om kennis te nemen van het beroep met zaaknummer 24/3269.

Omdat de rechtbank zich onbevoegd verklaart om van het beroep kennis te nemen, bepaalt de rechtbank dat het door eiser betaalde griffierecht van € 187,- door de griffier aan hem wordt terugbetaald. Dit volgt uit artikel 2.5, zevende lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken.

Beslissing

De rechtbank:

Met betrekking tot het beroep met zaaknummer ZWO 24/3268

- verklaart zich onbevoegd voor zover het beroep is gericht tegen het in bestreden besluit A opgenomen voornemen om een handhavingstraject op te starten;

- verklaart het beroep tegen bestreden besluit A voor het overige ongegrond;

- treft de voorlopige voorziening dat bestreden besluit A en het primaire besluit van 15 januari 2024, voor zover deze betrekking hebben op de walbeschoeiing, worden geschorst tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

Met betrekking tot het beroep met zaaknummer ZWO 24/3269

- verklaart zich onbevoegd;

- draagt de griffier op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eisers te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R. ter Haar, rechter, in aanwezigheid van

mr. A.E.M. Lever, griffier. Uitgesproken in het openbaar op

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.