Uitspraak
RECHTBANK Overijssel
Civiel recht
Zittingsplaats Almelo
Zaaknummer: C/08/317027 / HA ZA 24-269
Vonnis van 26 maart 2025
in de zaak van
1.[eiseres] V.O.F.,
te [vestigingsplaats] ,
2.
[eiser 1],
2.
[eiser 1],
te [woonplaats 1] ,
3.
[eiser 2],
3.
[eiser 2],
te [woonplaats 2] ,
eisende partijen,
hierna samen te noemen (in mannelijk enkelvoud): [eiser c.s.] ,
advocaat: mr. M.J.H. van Baalen en mr. M.J. Heuvink,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE TUBBERGEN,
te Tubbergen,
gedaagde partij,
hierna te noemen: de gemeente,
advocaat: mr. L.W. Feenstra en mr. S.M. Schipper.
1.Samenvatting
Deze zaak gaat over de aanvraag van [eiser c.s.] voor een vergunning voor de bouw van een stal voor 4.800 varkens. Volgens [eiser c.s.] heeft de gemeente buiten de wettelijke beslistermijn op zijn aanvraag beslist. Als de gemeente dat wel op tijd had gedaan, zou zijn aanvraag nog beoordeeld hebben moeten worden onder de oude geurregeling en zou de vergunning zijn verleend. Nu moest zij worden afgewezen. Volgens eisers heeft de gemeente daarom onrechtmatig gehandeld. Eisers vorderen vergoeding van de schade die zij daardoor hebben geleden. De gemeente is het daarmee oneens. De rechtbank oordeelt dat de beslistermijn weliswaar is overschreden, maar dat dat, met toepassing van vaste rechtspraak van de Hoge Raad, in de omstandigheden van dit geval niet als onrechtmatig kan worden aangemerkt. De vorderingen zullen daarom worden afgewezen.
2.De procedure
2.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 21 juni 2024 met de producties 1 tot en met 22,
- de conclusie van antwoord van2 oktober 2024 met de producties 1 tot en met 23,
- de brief van de rechtbank waarin een mondelinge behandeling is bepaald,
- de akte overlegging producties van de zijde van [eiser c.s.] met de producties 23 tot en met 29,
- de mondelinge behandeling van 12 februari 2025, waarvan een proces-verbaal is opgemaakt en de aan dit proces-verbaal gehechte opmerkingen van partijen.
2.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
3.De feiten
3.1.
De Vennootschap onder Firma [eiseres] (eiseres sub 1) en haar beide vennoten (eisers sub 2 en 3) exploiteren een varkenshouderij in [vestigingsplaats] (gemeente [vestigingsplaats] ).
3.2.
[eiser c.s.] heeft op 29 december 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd bij de gemeente voor het bouwen van een nieuwe varkensstal met twee gecombineerde luchtwassystemen. In de nieuwe stal kunnen 4.800 vleesvarkens worden ondergebracht. In totaal zou [eiser c.s.] dan 8.768 varkens kunnen houden. De aanvraag is ingediend door de gemachtigde van [eiser c.s.] : Agrifirm Extan B.V.
3.3.
Een omgevingsvergunning voor de bouw van deze stal is nodig op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Naast een omgevingsvergunning voor “bouwen” was hiervoor ook een omgevingsvergunning benodigd voor “het veranderen van een inrichting (milieu)” en voor “het handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening”. Deze activiteiten zijn op 29 december 2017 in een gecombineerde aanvraag ingediend.
3.4.
Op de bij de gemeente ingediende aanvraag wordt beslist door het College van Burgemeester en Wethouders (hierna: het College).
3.5.
Bij brief van 12 maart 2018 is namens het College aan (de gemachtigde van) [eiser c.s.] bericht dat de aanvraag niet volledig is. Het College noemt in deze brief welke informatie nog nodig is. In de brief staat dat de gevraagde informatie binnen vier weken na de verzenddatum van deze brief moet worden ingeleverd. Verder legt het College in deze brief uit dat de wettelijke beslistermijn die in Wabo staat om op de aanvraag te beslissen (26 weken), wordt onderbroken vanaf de dag van verzenden van deze brief. Dat staat in artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De beslistermijn gaat weer lopen op de dag waarop de gevraagde gegevens zijn ontvangen, aldus deze brief.
3.6.
Op 19 maart 2018 heeft de heer [naam 1] , werkzaam als medewerker vergunningen milieu bij de gemeente Twenterand, [1] aan de gemachtigde van [eiser c.s.] gemaild:
“Ik heb opdracht gekregen het akoestisch onderzoek (16.1397 d.d. 2-5-2017) [2] te beoordelen voor de uitbreiding van de vleesvarkenshouderij van [eiser c.s.](…)
. Bij het beoordelen van het onderzoek ben ik op een tweetal zaken gestuit die maken dat het rapport aanpassing behoeft.
. Bij het beoordelen van het onderzoek ben ik op een tweetal zaken gestuit die maken dat het rapport aanpassing behoeft.
(…)
Voorlopig kan ik niet anders concluderen dat het bedrijf niet kan voldoen aan de vigerende geluidsvoorschriften. In de nachtperiode zijn de overschrijdingen zelfs significant (naar schatting ca. 18 dB). Wat het vervolg is laat ik tussen u, uw opdrachtgever en de gemeente Tubbergen.
Ik hoop van u nog deze week een reactie te ontvangen.”
3.7.
Bij brief van 26 maart 2018 heeft de gemachtigde van [eiser c.s.] de door het College bij brief van 12 maart 2018 gevraagde aanvullende informatie overgelegd. Verder staat in deze brief:
“Daarnaast hebben wij een verzoek om aanvullende gegevens ontvangen m.b.t. het akoestisch onderzoek. Deze gegevens zullen wij later indienen.”
3.8.
Op 23 mei 2018 heeft de heer [naam 2] , werkzaam bij [bedrijf] [3] , een e-mail aan de gemachtigde van [eiser c.s.] gestuurd waarin staat dat ten aanzien van de aanvraag van [eiser c.s.] nog een aantal punten verduidelijking behoeven. Daarna worden zes punten genoemd, waaronder het akoestisch onderzoek. Dit onderzoek moet worden aangevuld met een aantal onderwerpen, aldus de e-mail van [naam 2] .
3.9.
De gemachtigde van [eiser c.s.] heeft bij e-mail van 28 mei 2018 aan de heer [naam 2] de gevraagde aanvullingen toegestuurd.
3.10.
Op 19 juni 2018 heeft het College een ontwerpbesluit op de aanvraag ter inzage gelegd, omdat op deze aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 van de Wabo van toepassing is. [4] Uit het ontwerpbesluit blijkt dat het College voornemens was de aangevraagde vergunning te verlenen. De terinzagelegging duurt zes weken, en eindigt dus op 31 juli 2018. In deze periode kan een ieder die dat wil zienswijzen indienen bij het College.
3.11.
Op de aanvraag is onder meer van toepassing de Regeling geurhinder veehouderij (Rgv). De aanvraag moet aan de normen uit deze Rgv worden getoetst.
Op 20 juli 2018 heeft de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat de Rgv gewijzigd. Daarbij zijn onder meer de normen voor gecombineerde luchtwassystemen gewijzigd. [5] Bij de wijziging is geen overgangsrecht opgenomen. Dat betekent dat de nieuwe normen direct toegepast moesten worden.
Het had tot gevolg dat de aanvraag van [eiser c.s.] opeens niet meer aan de Rgv voldeed.
3.12.
Het College heeft [eiser c.s.] bij brief van 25 juli 2018 bericht dat de aangevraagde vergunning nu niet meer op dezelfde wijze kon worden verleend. Er zijn volgens het College nu vier opties, waaronder het aanpassen van het plan. Het College heeft [eiser c.s.] tot 7 september 2018 de tijd gegeven om te laten weten welke optie hij kiest.
3.13.
[eiser c.s.] heeft gekozen voor het aanpassen van zijn bouwplan. Op 23 augustus 2018 heeft hij een aangepast bouwplan aan het College overgelegd. Op basis van dit bouwplan zou hij dan in totaal 8.570 varkens kunnen houden.
3.14.
Op 2 oktober 2018 heeft het College [eiser c.s.] om aanvulling dan wel wijziging van zijn aanvraag verzocht. Ook laat ze weten dat het ontwerpbesluit opnieuw ter inzage gelegd zal moeten worden.
3.15.
Bij e-mail van 31 oktober 2018 heeft de gemachtigde van [eiser c.s.] het College laten weten dat hij de aanpassingen van 23 augustus 2018 intrekt. Hij verzoekt het College te beslissen op de aanvraag om vergunning zoals deze voorlag toen het ontwerpbesluit is gepubliceerd.
3.16.
Het College heeft daarop een nieuw ontwerpbesluit - dit keer ter afwijzing van de aangevraagde vergunning - ter inzage gelegd. Namens [eiser c.s.] zelf is hiertegen een zienswijze ingediend. Het College heeft de vergunningaanvraag op 30 april 2019 afgewezen, met ongegrondverklaring van de zienswijze van [eiser c.s.] .
3.17.
Tegen dit besluit heeft [eiser c.s.] beroep bij de rechtbank ingesteld. Dit beroep is op 13 november 2020 ongegrond verklaard. Het daartegen ingestelde hoger beroep is op 20 juli 2022 door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ongegrond verklaard. De weigering van deze aanvraag is daarmee definitief geworden.
Tweede aanvraag
3.18.
Ondertussen had [eiser c.s.] op 10 december 2018 opnieuw een aanvraag ingediend bij het College voor de bouw van een stal voor 4.800 varkens. Daarbij is uitgegaan van de nieuwe geurnormen op grond van de Rgv. Deze vergunning is op 7 december 2020 verleend. Op basis van deze omgevingsvergunning kan [eiser c.s.] de varkenshouderij uitbreiden tot 8.570 varkens. [eiser c.s.] is nog niet begonnen met de bouw van de nieuwe stal.
Aansprakelijkheidstelling
3.19.
Bij brief van 12 juni 2023 heeft [eiser c.s.] de gemeente aansprakelijk gesteld voor geleden schade wegens een onrechtmatige daad van de gemeente. De onrechtmatige daad bestond volgens de aansprakelijkheidstelling daarin dat het College de termijn om op de eerste aanvraag te beslissen, heeft overschreden. Daardoor heeft [eiser c.s.] schade geleden. Bij brief van 4 augustus 2023 heeft [eiser c.s.] , nadat het College aan hem stukken had toegestuurd, zijn aansprakelijkheidstelling herhaald.
3.20.
De gemeente heeft aansprakelijkheid van de hand gewezen.
4.Het geschil
4.1.
[eiser c.s.] vordert - samengevat - dat de rechtbank, bij vonnis voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
primair:
de gemeente veroordeelt om aan hem te betalen:
een bedrag van € 1.960.000,00 als hoofdsom;
een bedrag van € 6.775,00 wegens buitengerechtelijke incassokosten;
de wettelijke rente over de bedragen onder a en b vanaf de dag van verschuldigdheid tot aan de dag van betaling;
subsidiair:
voor recht verklaart dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiser c.s.] bij het nemen van het besluit op de aanvraag van 29 december 2017, en de gemeente veroordeelt tot vergoeding van alle door [eiser c.s.] geleden en nog te lijden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente;
in alle gevallen:
de gemeente veroordeelt in de proceskosten inclusief nakosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.
4.2.
[eiser c.s.] baseert zijn vorderingen op het standpunt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld als bedoeld in artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek (BW). De gemeente heeft ten eerste in strijd met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur gehandeld en ten tweede heeft ze niet tijdig (binnen de wettelijke termijnen) een besluit genomen. De gemeente had uiterlijk op 13 juli 2018 moeten beslissen en als ze dat had gedaan, zou ze de aanvraag hebben moeten toetsen aan de oude Rgv. De vergunning zou dan conform de aanvraag zijn verleend.
Het onrechtmatig handelen is toe te rekenen aan de gemeente en door dit handelen heeft [eiser c.s.] schade geleden. Het niet tijdig beslissen heeft ertoe geleid dat het College de vergunning niet kon verlenen waardoor [eiser c.s.] de stal, die plaats zou hebben voor 4.800 varkens, niet heeft kunnen bouwen. De schade is in kaart gebracht door [naam 3] van CEB consultancy & bedrijfsadministratie, en komt uit op € 1.960.000,00.
[eiser c.s.] stelt dat er causaal verband is tussen het onrechtmatig handelen en de schade, en dat is voldaan aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW.
4.3.
De gemeente voert verweer. Zij concludeert tot niet-ontvankelijkheid van [eiser c.s.] , dan wel tot afwijzing van de vorderingen van [eiser c.s.] , met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van [eiser c.s.] in de kosten van deze procedure.
De gemeente heeft aangevoerd dat het besluit op de aanvraag weliswaar buiten de wettelijke beslistermijn is genomen, maar dat dit nog niet betekent dat het ook onrechtmatig is. Er zijn geen bijkomende omstandigheden die de termijnoverschrijding onrechtmatig maken. Verder is er volgens de gemeente geen causaal verband tussen de termijnoverschrijding en de door [eiser c.s.] gestelde schade.
De gestelde schade wordt bovendien betwist.
De gestelde schade wordt bovendien betwist.
Tot slot doet de gemeente een beroep op eigen schuld aan de kant van [eiser c.s.] , wat maakt dat de eventuele schade voor zijn eigen rekening moet blijven.
4.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
5.De beoordeling
Inleiding
5.1.
Het gaat in deze zaak in de eerste plaats om de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld. [eiser c.s.] heeft zijn standpunt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld, gebaseerd op enerzijds handelen in strijd met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur en anderzijds op het overschrijden van een wettelijke beslistermijn. De rechtbank zal eerst de termijnoverschrijding beoordelen.
1)
Onrechtmatig handelen wegens termijnoverschrijding.
Onrechtmatig handelen wegens termijnoverschrijding.
Juridisch kader
5.2.
Op de door [eiser c.s.] aangevraagde omgevingsvergunning is de Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb (artikelen 3:10 tot en met 3:18 Awb) van toepassing. Dat volgt uit paragraaf 3.3. van de Wabo (zoals deze destijds gold).
In artikel 3:18 van de Awb staat dat het bestuursorgaan het besluit op een aanvraag zo spoedig mogelijk neemt, maar uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag.
5.3.
Als de gegevens die de aanvrager bij zijn aanvraag heeft ingediend, onvoldoende zijn om de aanvraag te kunnen beoordelen of om de beschikking voor te bereiden, moet het bestuursorgaan de aanvrager een termijn geven om aanvullende gegevens in te dienen (artikel 4:5, lid 1, sub c, Awb).
Op grond van artikel 4:15 Awb wordt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan moet beslissen, opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan de aanvrager krachtens artikel 4:5 Awb uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
Is de termijn overschreden?
Wanneer liep de beslistermijn af?
5.4.
De beslistermijn is in dit geval zes maanden (artikel 3:18 Awb) en is begonnen op 30 december 2017, zodat deze in beginsel eindigde op 30 juni 2018.
5.5.
Conform artikel 4:15 Awb is de termijn opgeschort geweest vanaf 13 maart 2018 tot 26 maart 2018, derhalve 13 dagen. Dat betekent dat de beslistermijn afliep op 13 juli 2018.
Is de beslistermijn nog verder verschoven?
5.6.
Partijen twisten over de vraag of de termijn nog verder / vaker is opgeschort.
De gemeente voert aan dat de beslistermijn vanaf 13 maart 2018 opgeschort is gebleven tot 28 mei 2018. Namens het College is op 19 maart 2018 immers ook nog gevraagd om aanvulling van het akoestisch onderzoek, en die aanvulling is pas op 28 mei 2018 overgelegd.
5.7.
De rechtbank volgt de gemeente niet in dit betoog.
Voor opschorting op grond van artikel 4:15 Awb is nodig dat het bestuursorgaan de aanvrager krachtens artikel 4:5 Awb uitnodigt om de aanvraag aan te vullen met ontbrekende gegevens. In de brief van 19 maart 2018 staat weliswaar dat er een tweetal zaken zijn die maken dat het rapport aanpassing behoeft, maar om daadwerkelijke aanvulling wordt niet gevraagd. Er wordt geconcludeerd dat het bedrijf niet kan voldoen aan de vigerende geluidsnormen. Maar er staat niet in dat [eiser c.s.] aanvullende gegevens (als bedoeld in artikel 4:5 Awb) moet overleggen om de aanvraag te completeren. Er staat ook niet in dat de beslistermijn (verder) wordt opgeschort. En er staat ten slotte ook niet in wat het gevolg is van het niet voldoen aan de geluidsnormen. Dat wordt uitdrukkelijk tussen de gemachtigde, [eiser c.s.] en de gemeente Tubbergen gelaten. Dat de schrijver hoopt nog deze week een reactie te ontvangen, is naar het oordeel van de rechtbank iets anders dan het vragen om aanvulling van de aanvraag omdat de aanvraag anders niet kan worden beoordeeld (met het in artikel 4:5 Awb genoemde gevolg van het niet in behandeling nemen van de aanvraag). [eiser c.s.] had dat ook niet zo hoeven te begrijpen.
5.8.
Dat de gemachtigde van [eiser c.s.] in zijn e-mail van 26 maart 2018 heeft gezegd dat de gevraagde akoestische gegevens later komen, maakt dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Er is in de brief van 19 maart 2018 niet gevraagd om aanvullende gegevens. Ter zitting is namens [eiser c.s.] voldoende overtuigend uitgelegd dat hij het ingediende akoestische rapport uit het oogpunt van kostenefficiëntie zo snel mogelijk heeft laten aanvullen om geen verdere discussie met de gemeente te hoeven voeren. De gemeente heeft die uitleg niet weersproken.
5.9.
Op 23 mei 2018 is namens het College, in elk geval ten aanzien van het akoestisch rapport, wel gevraagd om aanvulling.
Ook in deze e-mail is echter geen termijn genoemd waarbinnen de gegevens overgelegd moesten worden. Naar het oordeel van de rechtbank is het wel van belang om die termijn te noemen om een effectieve herstelmogelijkheid te bieden. Voor de aanvrager moet immers niet alleen duidelijk zijn welke gegevens hij precies moet indienen, ook moet hem duidelijk zijn wat het gevolg is als hij niet binnen die termijn de gevraagde aanvulling inlevert (namelijk dat zijn aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten of afgewezen). Het College moet duidelijk maken dat het gegevens vraagt die noodzakelijk zijn om de aanvraag te completeren en aldus om die aanvraag te kunnen beoordelen.
Naar het oordeel van de rechtbank kan ook de e-mail van 23 mei 2018 daarom niet tot gevolg hebben dat de beslistermijn is opgeschort.
5.10.
De conclusie is dat de beslistermijn niet verder is opgeschort en eindigde op 13 juli 2018.
Verdere verloop na 13 juli 2018, is de beslistermijn daarna nog opgeschort geweest?
5.11.
De beslistermijn is geëindigd op 13 juli 2018. De vraag of er daarna nogmaals is opgeschort is niet meer aan de orde. Het College was immers na 13 juli 2018 niet meer bevoegd om de aanvraag met toepassing van 4:5 Awb buiten behandeling te stellen, zodat van verdere opschortingen ook geen sprake kan zijn.
De omstandigheden van het geval, ook na het einde van de beslistermijn zijn echter wel van belang voor de vraag of de termijnoverschrijding onrechtmatig is (zie hierna r.o. 5.22. en verder). Om die reden bespreekt de rechtbank hieronder wel de verdere verzoeken van het College om nadere aanvulling of informatie en betrekt de rechtbank die omstandigheden hieronder in haar oordeel over de (on)rechtmatigheid.
Brief van 25 juli 2018
5.12.
Bij brief 25 juli 2018 heeft het College [eiser c.s.] laten weten dat door de wijziging van de Rgv de aanvraag niet meer aan de wettelijke eisen voldoet en zal moeten worden afgewezen. Ze vraagt [eiser c.s.] wat hij met zijn aanvraag wil doen en geeft vier mogelijkheden. Als hij zijn aanvraag ongewijzigd voortzet, zal de gevraagde vergunning geheel worden geweigerd. Een andere mogelijkheid is dat [eiser c.s.] zijn plan aanpast.
“Afhankelijk van de omvang van de wijzigingen zal worden beoordeeld of sprake is van een nieuwe aanvraag of dat op basis van de huidige aanvraag de procedure kan worden vervolgd”aldus het College in deze brief. Als [eiser c.s.] het plan wil aanpassen aan de nieuwe regelgeving, geeft het College hem daarvoor een termijn tot 7 september 2018.
“Afhankelijk van de omvang van de wijzigingen zal worden beoordeeld of sprake is van een nieuwe aanvraag of dat op basis van de huidige aanvraag de procedure kan worden vervolgd”aldus het College in deze brief. Als [eiser c.s.] het plan wil aanpassen aan de nieuwe regelgeving, geeft het College hem daarvoor een termijn tot 7 september 2018.
5.13.
[eiser c.s.] heeft op 23 augustus 2018 aan de gemeente laten weten dat hij heeft gekozen voor wijzigen en heeft hij een aangepaste aanvraag ingediend. De wijzigingen zijn in een rapportage toegelicht en verzocht wordt deze gegevens te betrekken bij de aanvraag.
Brief van 2 oktober 2018
5.14.
Bij brief van 2 oktober 2018 heeft het College aan [eiser c.s.] laten weten dat, na beoordeling van de aanvullingen die hij op 23 augustus 2018 heeft overgelegd, gebleken is dat de aanvraag op een aantal onderdelen nog moet worden aangevuld of gewijzigd.
Vervolgens noemt het College vijf onderdelen die in overeenstemming moeten worden gebracht met de aanvullingen van 23 augustus 2018, waaronder de Milieueffectrapportage (MER).
Verder moet de verleende vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet worden aangepast. Het College verzoekt [eiser c.s.] om dat verzoek toe te voegen aan de aanvraag.
Tot slot laat het College weten dat zij voornemens is om op basis van de door [eiser c.s.] op 23 augustus 2018 ingediende wijzigingen, een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen. Dit doet volgens het College recht aan alle belanghebbenden. De voorgestelde wijzigingen leiden volgens het College niet tot het verlaten van de grondslag van de aanvraag.
Onder het kopje “termijn” verzoekt het College [eiser c.s.] om binnen 8 weken na verzenddatum de bovengenoemde aanvullingen in te dienen.
5.15.
Op 31 oktober 2018 heeft [eiser c.s.] de aanvullingen die hij op 23 augustus 2018 heeft gedaan, ingetrokken. Hij verzocht het College te besluiten op de aanvraag om vergunning zoals die voorlag toen het ontwerpbesluit is gepubliceerd.
5.16.
Op 31 oktober 2018 kon de gemeente derhalve weer verder met haar besluitvorming.
5.17.
Het College heeft op 16 januari 2019 een nieuw ontwerpbesluit, dit maal tot afwijzing van de aanvraag, ter inzage gelegd. De inzagetermijn duurde tot 26 februari 2019. [eiser c.s.] heeft een zienswijze ingediend. Het College heeft uiteindelijk op 30 april 2019 beslist op de aanvraag van 29 december 2017 en de aanvraag afgewezen.
Conclusie wat betreft termijnoverschrijding
5.18.
De beslistermijn eindigde op 13 juli 2018. De beslissing is uiteindelijk afgegeven op 30 april 2019. Dat is 9,5 maanden te laat.
Is de overschrijding van de beslistermijn onrechtmatig?
5.19.
De gemeente heeft aangevoerd dat een overschrijding van een wettelijke beslistermijn nog niet zonder meer betekent dat het bestuursorgaan ook onrechtmatig heeft gehandeld. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
Juridisch kader
5.20.
“De enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt met overschrijding van de wettelijke beslistermijn, is onvoldoende is voor het oordeel dat aldus onrechtmatig wordt gehandeld in de zin van artikel 6:162 BW. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbenden.”
5.21.
In zijn arrest van 11 januari 2013 [7] heeft de Hoge Raad daaraan toegevoegd dat deze regel daarop berust dat de wettelijke beslistermijn in de eerste plaats ertoe strekt het bestuursorgaan met voortvarendheid te laten beslissen, en voor de betrokkenen duidelijkheid te scheppen op welke termijn de beslissing is te verwachten. De wettelijke beslistermijn beoogt niet zonder meer om ook te beschermen tegen mogelijke schade die voor een belanghebbende kan ontstaan bij uitblijven van de beslissing binnen die termijn.
Het gaat erom of de overschrijding van de beslistermijn in het licht van de omstandigheden van het geval in redelijkheid aanvaardbaar was (dat wil zeggen: niet onzorgvuldig jegens de betrokkenen).
5.22.
In datzelfde arrest oordeelde de Hoge Raad dat bij de beoordeling of een termijnoverschrijding al dan niet onrechtmatig is, gewicht toekomt aan de mogelijkheid die het bestuursorgaan heeft om een termijn te verlengen. Of van die mogelijkheid gebruik is gemaakt, is daarbij niet doorslaggevend. Bij de beoordeling van de onrechtmatigheid kan niet zonder meer voorbij worden gegaan aan de omstandigheid dat, hoewel geen formele verlenging van de termijn heeft plaatsgevonden, de overschrijding van de termijn wel (gedeeltelijk) ‘gedekt’ had kunnen worden door verdaging. De Hoge Raad hecht belang aan het feit dat het voor betrokkene duidelijk was wanneer wel een besluit kon worden verwacht. [8]
5.23.
Tot slot overweegt de Hoge Raad in dit arrest nog dat dit oordeel ook van belang kan zijn voor het causaal verband. Als de niet benutte mogelijkheid om een beslistermijn te verlengen al niet in de weg staat aan het aannemen van onrechtmatigheid van de termijnoverschrijding kan in ieder geval niet zonder meer worden uitgegaan van causaal verband, aangezien de schade van de betrokkene ook zou zijn ontstaan indien (en voor zover) de gemeente die mogelijkheid wel zou hebben benut. [9]
Bijkomende omstandigheden die de overschrijding onrechtmatig kunnen maken
● Mate waarin de beslistermijn wordt overschreden.
5.24.
De overschrijding is 9,5 maanden. Dat is meer dan het dubbele van de wettelijke beslistermijn en daarmee wel fors te noemen.
5.25.
Op basis van het arrest van 11 januari 2013 (zie r.o. 5.23. en 5.24.) komt echter ook betekenis toe aan het feit dat het College de beslistermijn had kunnen verlengen, en had kunnen opschorten.
5.26.
Naar het oordeel van de rechtbank had het College op 19 maart 2018 de beslistermijn formeel kunnen opschorten omdat het ingeleverde akoestische rapport niet volledig was. Er ontbraken gegevens over de voersilo’s van één van de stallen en er ontbraken gegevens over de geluidsbeoordeling op 50 meter van de grens van de varkenshouderij.
5.27.
Dat dit laatste onderdeel, naar zeggen van [eiser c.s.] , slechts is gebaseerd op beleid van het College, maakt dat niet anders. Het college heeft een beoordelingsmarge wat betreft een goede ruimtelijke onderbouwing en mag deze eis stellen.
5.28.
De gemachtigde van [eiser c.s.] heeft de e-mail van 19 maart 2018 opgevat als verzoek om aanvulling van het akoestisch rapport. In de brief van 26 maart 2018 schrijft hij immers dat [eiser c.s.] een verzoek om aanvullende gegevens met betrekking tot het akoestisch onderzoek heeft ontvangen en dat hij deze gegevens later zal indienen. Tijdens de mondelinge behandeling is bevestigd dat hij na deze vraag zo snel mogelijk aan de slag is gegaan om het rapport aan te vullen.
5.29.
Het aanvullend rapport is op 28 mei 2018 ingediend. Dat betekent dat de opschorting, nadat deze formeel op 26 maart 2018 weer was geëindigd (zie r.o. 5.5), geschorst had kunnen blijven tot 28 mei 2018. Het gaat derhalve om twee maanden.
Niet betwist is de stelling van [eiser c.s.] dat hij meer vaart zou hebben gemaakt met deze aanvulling als in de e-mail van 19 maart 2018 had gestaan dat de termijn opgeschort zou blijven totdat de aanvulling was ontvangen. De rechtbank zal daar in zoverre rekening mee houden dat ze het “gedekt” zijn van de termijnoverschrijding wat dit onderdeel betreft beperkt tot 1 maand.
5.30.
Voorts is door de gemeente aangevoerd dat het College de beslistermijn met zes weken had kunnen verlengen op basis van artikel 3:18 lid 2 Awb.
[eiser c.s.] heeft betwist dat zo’n verlenging in dit geval mogelijk zou zijn geweest. Verlenging kan volgens artikel 3:18 Awb alleen als het gaat om een aanvraag die een zeer omstreden of ingewikkeld onderwerp betreft. Bovendien moet deze beslissing binnen 8 weken na de aanvraag worden genomen en kan de aanvrager hiertegen een zienswijze indienen.
5.31.
Naar het oordeel van de rechtbank had het College in elk geval in theorie gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om de beslistermijn met zes weken te verlengen. De gemeente heeft uitgelegd dat de aanvraag bestond uit drie verschillende onderdelen: bouwen (artikel 2.10 Wabo), milieu (artikel 2.14 Wabo), en planologisch strijdig gebruik (artikel 2.12 Wabo) die alle drie op hun eigen merites beoordeeld moesten worden. Bij de beoordeling van deze gecombineerde aanvraag komen veel verschillende aspecten aan de orde (milieutechnische aspecten zoals geur, geluid, uitstoot etc., en ook ruimtelijke aspecten omdat er buiten het bouwvlak zou worden gebouwd). Bij de beoordeling moesten verschillende interne en externe deskundigen betrokken worden. De aanvraag is daarmee in elk geval zeer ingewikkeld te noemen. Voldoende aannemelijk is verder dat dat de bouw van een stal voor 4.800 varkens in elk geval niet onomstreden is. Daarbij moet bedacht worden dat niet alleen belanghebbenden, maar “een ieder” zienswijzen kan indienen tegen het ontwerpbesluit.
5.32.
De conclusie is dat de termijnoverschrijding in totaal voor 2,5 maanden (1 maand + zes weken) “gedekt” had kunnen worden door verdere opschorting en verlenging van de termijn.
Dit is van belang voor de vraag of de termijnoverschrijding onrechtmatig is.
● Oorzaken van de termijnoverschrijding
5.33.
Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van meerdere niet aan het College toerekenbare oorzaken die maakten dat de termijnoverschrijding uiteindelijk 9,5 maanden is geweest.
5.34.
In de eerste plaats is dat uiteraard de wijziging van de Rgv op 19 juli 2018. Zonder die wijziging zou het College half augustus 2018 een besluit hebben kunnen nemen. De inzagetermijn liep tot 31 juli 2018 en zonder zienswijze zou volgens de gemeente binnen ongeveer twee weken een besluit hebben kunnen volgen. Gelet op het feit dat het besluit dan gelijk zou zijn aan het ontwerpbesluit acht de rechtbank dat voldoende aannemelijk.
5.35.
In de tweede plaats is van belang dat [eiser c.s.] op de vraag van het College wat hij met zijn aanvraag wilde doen, nadat de Rgv was gewijzigd, in eerste instantie zijn aanvraag heeft aangepast (23 augustus 2018), maar later (op 31 oktober 2018) liet weten toch een besluit op zijn oorspronkelijke aanvraag, dus zonder die laatste aanpassing, te willen hebben.
5.36.
Verder is van belang dat [eiser c.s.] zelf een zienswijze heeft ingediend tegen het nieuwe ontwerpbesluit dat het College moest nemen en vanaf 15 januari 2019 zes weken ter inzage heeft gelegd. Het besluit moest immers, gelet op de nieuwe Rgv, in plaats van een vergunning
verlening, een
afwijzinginhouden en daarom moest het College dit nieuwe ontwerpbesluit opnieuw zes weken ter inzage leggen. Als een zienswijze wordt ingediend, moet daar bij het uiteindelijke besluit gemotiveerd op gereageerd worden.
verlening, een
afwijzinginhouden en daarom moest het College dit nieuwe ontwerpbesluit opnieuw zes weken ter inzage leggen. Als een zienswijze wordt ingediend, moet daar bij het uiteindelijke besluit gemotiveerd op gereageerd worden.
● De voor het bestuursorgaan kenbare belangen.
5.37.
[eiser c.s.] heeft aangevoerd dat het College wist of moest weten dat de Rgv gewijzigd zou gaan worden en dat [eiser c.s.] er dus belang bij had dat zijn aanvraag nog onder de oude Rgv behandeld zou worden.
5.38.
De gemeente heeft betwist dat het Collegehad kunnen weten op welke wijze de Rgv gewijzigd zou worden, wanneer dat zou gebeuren en dat er geen overgangsrecht zou worden opgenomen. De gemeente voert aan dat het juist (de gemachtigde van) [eiser c.s.] was die daarvan op de hoogte was, maar het College niet heeft gemaand voortvarender te beslissen. [eiser c.s.] heeft volgens de gemeente geen belangen bij het College kenbaar gemaakt.
5.39.
Tijdens de mondelinge behandeling is namens [eiser c.s.] gezegd dat er voortdurend contact met de gemeente was en dat daarbij ook de wijziging van de Rgv is besproken. Door de gemeente is dat betwist. De rechtbank constateert dat hiervan geen bewijs, bijvoorbeeld in de vorm van e-mails, voorhanden is.
Naar het oordeel van de rechtbank had het in dit geval wel op de weg van (de gemachtigde van) [eiser c.s.] gelegen om het College op het belang van de op handen zijnde wijziging van de Rgv te wijzen. Zij was hiermee bekend: ter zitting is onweersproken gesteld dat Agrifirm een reactie gegeven heeft op het wetsvoorstel tijdens de internetconsultatie. Daarnaast heeft de gemeente gewezen op een persbericht van 25 mei 2018 over het voornemen van de staatssecretaris om de Rgv te wijzigen, waarin staat dat door verschillende belangenbehartigers van de varkenshouderij en agrarische adviesbureaus waaronder Agrifirm Extan, een voorbeeldbrief is gemaakt voor het indienen van bezwaren. Dat, zoals [eiser c.s.] op de mondelinge behandeling onweersproken heeft gesteld, op dat moment nog niet bekend was welke kant de ontwikkeling op zou gaan, doet daaraan niet af.
5.40.
Vast staat verder dat er geen formele verzoeken zijn gedaan om sneller te beslissen (bijvoorbeeld in de vorm van een bezwaar tegen een fictieve weigering).
5.41.
De rechtbank komt tot de conclusie dat er bij het College geen belangen kenbaar zijn gemaakt voor (extra) snelle besluitvorming.
Zijn er andere omstandigheden van belang voor de onrechtmatigheid?
5.42.
Naast de door de Hoge Raad in zijn arrest van 22 oktober 2010 genoemde omstandigheden die hierboven zijn besproken, is in dit geval ook het volgende van belang.
● Snelle afwijzing ook mogelijk
5.43.
Het College had na de wijziging van de Rgv, de aanvraag ook kunnen afwijzen. Dat zou een juist (dus rechtmatig) besluit zijn geweest. Daarvoor had zij een nieuw ontwerpbesluit ter inzage moeten leggen (omdat het nu een afwijzing in plaats van een verlening van de vergunning zou worden), maar verdere aanvullingen of wijzigingen van de aanvraag zouden niet meer nodig zijn. Dit (rechtmatige) besluit zou dan met een veel kleinere termijnoverschrijding genomen hebben kunnen worden.
● Handelen in belang aanvrager
5.44.
De werkwijze van de gemeente zoals uitgelegd op de mondelinge behandeling houdt in dat zij zoveel mogelijk in overleg met de aanvrager blijft over de aanvraag en de gegevens die nodig zijn om tot toewijzing te komen. Aanvragers worden niet direct na één onjuist of onvolledig ingeleverd stuk niet-ontvankelijk verklaard, maar hen wordt een herstelmogelijkheid gegeven. In het kader van het handelen in het belang van de aanvrager heeft het College op 25 juli 2018 aan [eiser c.s.] gevraagd wat hij met zijn aanvraag wilde doen, gezien de wijziging van de Rgv. Het College heeft [eiser c.s.] de mogelijkheid gegeven zijn aanvraag aan te passen, zodat deze wellicht alsnog toewijsbaar zou zijn, zonder dat [eiser c.s.] een nieuwe aanvraag (met een nieuwe termijn en opnieuw leges) moest indienen. Deze werkwijze is door [eiser c.s.] ter zitting bevestigd; over en weer wordt zo informeel mogelijk getracht tot een toewijsbare aanvraag te komen. Naar het oordeel van de rechtbank dient dat in het voordeel van de gemeente mee te wegen bij de vraag of de termijnoverschrijding in dit geval onrechtmatig moet worden geoordeeld.
Conclusie wat betreft onrechtmatigheid van de termijnoverschrijding.
5.45.
Op basis van al het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat er onvoldoende (bijkomende) omstandigheden zijn die maken dat de termijnoverschrijding voor onrechtmatig moet worden gehouden. Met de onbenutte mogelijkheden om de termijn op te schorten en te verlengen, zou de termijnoverschrijding ongeveer zeven maanden zijn geweest. De oorzaken voor de termijnoverschrijding liggen grotendeels buiten de invloedssfeer van het College. Verder waren er geen voor het bestuursorgaan kenbare belangen bij snellere besluitvorming, terwijl er juist met de belangen van [eiser c.s.] rekening is gehouden door de min of meer informele wijze van handelen en communiceren. Bovendien had het College, met een veel kleinere termijnoverschrijding, een rechtmatig besluit kunnen nemen.
Een en ander heeft tot gevolg dat de vordering die is gebaseerd op een onrechtmatige termijnoverschrijding, niet kan worden toegewezen.
5.46.
Deels ten overvloede overweegt de rechtbank hierbij nog het volgende.
In deze kwestie is relevant dat de schadeveroorzakende gebeurtenis uiteindelijk de wijziging van de Rgv is. De aanvraag van [eiser c.s.] van 29 december 2017 zou op elk moment na 20 juli 2018 (oftewel binnen één week na afloop van de beslistermijn) afgewezen hebben moeten worden. Het maakt dus niet uit of het besluit op 21 juli 2018 of op 30 april 2019 zou zijn genomen: de vergunning zoals die op 29 december 2017 was aangevraagd, zou na 20 juli 2018 niet verleend hebben kunnen worden. Daarmee is het moment dat er nog causaal verband aangenomen kan worden tussen de handeling van het College (te laat beslissen) en de schade (geen vergunning en dus niet gelijk kunnen gaan bouwen met alle kostenverhogingen van dien), beperkt tot de periode tussen 14 juli 2018 en 20 juli 2018.
Als dit gegeven wordt gezien in het licht van de vraag of de termijnoverschrijding onrechtmatig was, moet geoordeeld worden dat hij dat op 20 juli 2018 (overschrijding van nog geen één week) in elk geval nog niet was. Als het wordt gezien in het licht van het (voor een onrechtmatige daad als bedoeld in artikel 6:162 BW vereiste) causaal verband, moet geoordeeld worden dat er na 20 juli 2018 geen causaal verband meer bestaat tussen de onrechtmatige handeling en de schade.
Dat betekent dat ook via deze weg de vordering van [eiser c.s.] , die is gebaseerd op een onrechtmatige daad, niet toegewezen kan worden.
2)
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
5.47.
[eiser c.s.] heeft zijn standpunt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld, niet alleen gebaseerd op een termijnoverschrijding, maar ook op de schending van enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De rechtbank overweegt daarover het volgende.
5.48.
Ten eerste is van belang dat, voor zover de gestelde schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur verband houden met de totstandkoming van het weigeringsbesluit dat in de bestuursrechtelijke procedures is getoetst, daarvoor de formele rechtskracht geldt. Door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is onherroepelijk geoordeeld dat het uiteindelijke besluit van het College van 30 april 2019 juist is. De rechtbank moet daarom van de rechtmatigheid van dit besluit, zowel wat betreft haar inhoud als wat betreft de wijze van totstandkoming, uitgaan. [10]
5.49.
Ten tweede is van belang dat de rechtbank hiervoor al heeft overwogen dat de termijnoverschrijding in dit geval niet onrechtmatig is.
De rechtbank zal de aangevoerde algemene beginselen van behoorlijk bestuur in dit licht beoordelen.
Zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 Awb
5.50.
[eiser c.s.] heeft aangevoerd dat het College zich aan de regels van de toepasselijke procedure moet houden en dat zij dat niet heeft gedaan omdat het buiten de wettelijke beslistermijn een besluit heeft genomen.
5.51.
De rechtbank overweegt dat ze al heeft geoordeeld dat de termijnoverschrijding niet voor onrechtmatig kan worden gehouden. Er is daarom ook geen sprake van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel.
Fair-play beginsel
5.52.
[eiser c.s.] heeft aangevoerd dat onder dit beginsel valt dat het College de juiste procedure moet kiezen en tijdig moet doorlopen. Het college heeft in de publicatie van de aanvraag in het gemeenteblad op 16 januari 2018, de verkeerde procedure genoemd.
5.53.
De rechtbank overweegt hierover dat de gemeente bij de publicatie weliswaar de verkeerde voorbereidingsprocedure heeft genoemd, maar dat ze wel de juiste voorbereidingsprocedure heeft doorlopen (de UOV), waarbij het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd en een ieder zienswijzen heeft kunnen indienen. Voor het overige valt de wijze van publiceren en voorbereiden onder de formele rechtskracht zodat deze voor rechtmatig moet worden gehouden.
5.54.
Volgens [eiser c.s.] valt onder het beginsel van fair-play ook dat het College onderzoek had moeten doen naar de te wijzigen wetgeving, het belang van [eiser c.s.] daarbij had moeten inzien en dan voortvarend had moeten handelen zodat de vergunning kon worden verleend.
5.55.
De rechtbank heeft dit verwijt hierboven reeds besproken (r.o. 5.39 en verder). Van het College kon niet verwacht worden dat zij had kunnen inschatten hoe die wijziging eruit zou zien, wanneer hij zou worden ingevoerd en wat de gevolgen daarvan zouden zijn. Van handelen in strijd met het fair-play beginsel is geen sprake.
Rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel
5.56.
[eiser c.s.] heeft aangevoerd dat hij tijdig de vergunning heeft aangevraagd en dat hij erop mocht rekenen dat het College tijdig zou beslissen. Hij mocht er vanuit gaan dat de vergunning zou worden verleend. Door toch te weigeren, heeft het College in strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel gehandeld, stelt [eiser c.s.] .
5.57.
De rechtbank overweegt dat dit standpunt als uitgangspunt neemt dat het College te laat heeft beslist. Zoals overwogen is dat op zichzelf juist, maar is de termijnoverschrijding niet als onrechtmatig te kwalificeren. Na de wijziging van de Rgv, waar de gemeente geen invloed op had, kon het College niet anders dan de vergunning weigeren. Gelet op de mogelijkheid die er ten tijde van de aanvraag van de vergunning (29 december 2017) voor het College was om de beslistermijn te verlengen en de mogelijkheid dat de beslistermijn nog één of meerdere keren zou worden geschorst, en uiteraard de mogelijkheid die altijd bestaat dat regelgeving kan worden gewijzigd, kan niet gezegd worden dat de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel met zich meebrachten dat [eiser c.s.] er bij het indienen van zijn aanvraag op mocht rekenen dat hij een toewijzende beslissing zou krijgen.
Conclusie
5.58.
De rechtbank komt tot de conclusie dat de vordering van [eiser c.s.] tot het betalen van schadevergoeding wegens handelen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, niet kan worden toegewezen.
5.59.
De overige vereisten om tot een onrechtmatige daad ex artikel 6:162 BW te komen (toerekenbaarheid, causaal verband, schade en relativiteit), hoeven gelet op het feit dat niet tot onrechtmatigheid wordt gekomen, niet meer beoordeeld te worden.
Proceskosten
5.60.
[eiser c.s.] is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de gemeente worden begroot op:
- griffierecht
€
6.617,00
- salaris advocaat
€
8.714,00
(2 punten × € 4.357,00)
- nakosten
€
178,00
(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
Totaal
€
15.509,00
5.61.
De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
5.62.
De veroordeling wordt (deels) hoofdelijk uitgesproken. Dat betekent dat iedere veroordeelde kan worden gedwongen het hele bedrag te betalen. Als de één (een deel) betaalt, hoeft de ander dat (deel van het) bedrag niet meer te betalen.
6.De beslissing
De rechtbank
6.1.
wijst de vorderingen van [eiser c.s.] af,
6.2.
veroordeelt [eiser c.s.] hoofdelijk in de proceskosten van € 15.509,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als [eiser c.s.] niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,
6.3.
veroordeelt [eiser c.s.] hoofdelijk tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
6.4.
verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. Bottenberg - van Ommeren, mr. Van Aalst en mr. drs. Van Diggele en in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2025.